关于“十二五”节能减排指标分配、任务落实和考核采取新办法的建议[①]

                                

    “十一五”实施严格节能减排措施取得了显著成效，但在执行过程中也暴露出一些值得重视的问题。“十二五”在减排指标分配上应更加重视公平性，在任务完成方式和考核办法上更具灵活性，以降低节能减排工作难度，让节能减排成为促进技术创新和经济发展的新动力。

    “十一五”节能减排难度较大、个别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于我国节能减排目标过于严格，而一定程度上是由于节能减排指标分配、任务完成方式和考核办法等方面尚存在不足。

    第一，各省节能减排指标分配的公平性有待提高。“十一五”确定全国单位GDP能耗强度降低20%，各省目标均大致按此水平设定。这种做法有其合理性，但由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒U型变化规律，而那些欠发达省份大多正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位GDP能耗强度下降潜力较小，节能减排和经济发展之间矛盾较为突出。

    第二，对各省分配强度指标会对GDP统计数字的真实性产生较大冲击。对各省下达碳排放强度相对指标下降任务，客观上会使各省有夸大GDP数字的激励，以完成其碳强度下降目标。

    第三，目前各省落实节能减排任务的方式和考核办法缺乏灵活性。根据现有考核办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有灵活的任务实现方式可供选择。由于目前考核的单位GDP能耗强度是一种相对指标，要引入排放权交易等灵活实现方式也较为困难。这就加大了节能减排工作难度，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。

    针对这些问题，“十二五”节能减排可在指标设定形式及分配方法、任务落实方式，以及考核办法三个主要方面进行改进，对全国设定碳排放强度下降指标，但对各省设定排放总量指标，允许各省采取灵活方式完成任务，并相应调整考核办法。

    具体包括：第一步，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降目标和GDP预测数字，估算出“全国总排放额度”。第二步，按照“各省人均GDP水平和人口数量”与“行业先进标准”将“全国总排放额度”公平分配给各省，并为各省建立碳排放账户。第三步，允许各省采取灵活多样的方式完成各自减排任务，考核办法亦进行相应调整。

    我国对国际承诺的是自愿降低单位GDP碳排放强度。由于这种相对指标难以引入排放权交易等灵活的任务实现方式，需要根据同期GDP值，将单位GDP碳排放强度相对指标转换成绝对排放额度。这种简单的“算术处理”不改变我国的减排性质，也不改变减排任务强度。

    根据预测，“十二五”期间全国GDP年均增长8％。根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为436.4亿吨。由于预测的“十二五”GDP数字与实际GDP数字会有一定出入，只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP数字，对全国总排放额度和各省预分配的排放额度进行相应修正即可。

    （二）分配各省排放额度的基本思路、理由和优点

    1.分配各省排放额度的基本思路

    在估算出“十二五”全国总排放额度后，将该额度划分为“地区基本排放额度”和“行业排放额度”两部分，分别按“地区人均GDP水平和人口数量”与“行业先进排放水平”两个标准在各省进行分配。各省分配到的两部分额度加总，就是各省“十二五”分配的总排放额度。

    “行业排放额度”的设定和分配办法是，以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定1,000家左右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规模，并按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。

    全国“地区基本排放额度”等于“全国总排放额度”减去全国“行业排放额度”。该额度按各省人均GDP水平和人口数量分配，水平低的省份分配相对多的排放额度，意味着有更大经济发展空间；水平高的省份则分配相对少的额度，意味着应承担更多减排责任。

    2.按“人均GDP”和“行业先进标准”分配的理由

    第一，按各省人均GDP水平和人口数量分配碳排放额度能够较好体现公平性。在国际上，我们坚持“共同但有区别的责任”原则，而我国地区发展不平衡程度类似于国与国之间的发展不平衡，不同地区也应承担不同的减排责任。由于人均GDP水平很好地反映人均历史累计排放水平，按人均GDP水平分配各省排放额度，同我国在国际上一贯主张的按“人均历史累计排放权相等原则公平分配全球碳排放空间”原则具有内在一致性。

    第二，在全国层面处理高排放行业减排问题，主要是为了突出节能减排重点，同时也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。国际上一直争论的转移排放问题在国内各省之间也同样存在。各省的高排放行业（如电力、石化、煤炭等）很大程度上是直接为全国服务，存在所谓高转移排放问题。这些行业有的是价格未能完全由市场调节，排放成本难以通过价格上涨转移到下游产业；有的价格虽能灵活调整但却属于基础性行业，价格如因增加排放成本而上涨可能推动全国性物价上涨，所以现阶段在全国层面处理其减排问题有其必要性和合理性。

    3.分配方案的优点

    第一，提高了减排指标分配的公平性和认可度。根据不同地区发展水平确定其“减排责任”，体现了“人均历史累计排放权相等”的公平原则；而按照全国统一的先进排放标准设置各省高排放行业的排放额度，则符合按先进水平设置减排标准的通行原则。这两个原则是目前争议性最小、认可度最高的原则，有利于充分调动各方面积极性。

    第二，充分考虑了高耗能行业集中的中西部欠发达地区经济发展的合理排放需求。方案不仅为他们根据自身资源禀赋优势发展高载能行业提供了空间，又通过设置行业先进技术标准促进其产业结构升级。同时，按人均GDP标准分配排放额度又可以相对增加中西部欠发达省份的排放额度。

    第三，较大的灵活性。方案根据“十二五”全国碳排放强度下降目标，为各省设置排放总量控制目标，既可以保证全国碳排放强度下降目标的实现，又为各省采取灵活方式完成任务提供了条件；既为各省从各自实际出发，选择产业发展路径提供了空间，又为促进行业技术进步和减排提供了激励。

    第四，通过抓“重点排放企业”突出了减排重点。将占全国总排放量30%左右的“重点排放企业”单独处理，可以有效提高节能减排工作效率。如果这些重点排放企业的减排问题得到有效解决，则完成全国节能减排目标就有了保证。

    第五，方案同现有节能减排做法可以无障碍对接，能够保持现有工作的连续性。该分配方案的初步结果显示，各省分配结果同“十一五”分配结果相比并没有太大的变化，减排任务提高最多的上海幅度也不到10%，欠发达省份减排任务普遍下降，但下降最多的贵州也不到5%。但是，该方案对各省份减排指标的分配依据却更为合理，可以最大程度地减少争议和抱怨，降低减排工作难度。

    第六，由于不再考核碳排放强度，且各地人均GDP高反而意味着承担更多减排责任，各地不再有激励夸大GDP数字，有利于保证GDP统计数字的真实性。

    第七，最为根本的，该方案不只是为了实现节能减排目标，更是为了建立市场化的节能减排机制，以最有效率地实现节能减排目标，为我国发展方式转变提供内在激励。

    （三）具体分配结果

    要说明的是，由于没有得到相关部门更为详细的各省“重点排放企业”数据，这里所用假定和初步计算结果更多地是说明方法，具有指示性含义而非最终精确计算结果。

    1.全国“行业排放额度”的确定及分配结果

    以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定1,000家左右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规模，并按此先进标准将其分配给各省划定的重点排放企业。

    为说明计算方法，假定目前“千家企业”排放水平就是行业先进标准，以此设定“全国行业排放额度”规模。这样，“十二五”期间估算的全国436.4亿吨总排放额度中，按行业先进排放标准设定的“全国行业排放额度”为135.6亿吨。这一额度按同样标准分配给各省的“千家企业”，初步结果见表1。

    2.全国“地区基本排放额度”的确定及分配结果

    将“十二五”时期全国总排放额度436.4亿吨减去“全国行业排放额度”135.6亿吨，得到“全国地区基本排放额度”300.8亿吨，然后按各省人均GDP水平及人口数量进行分配。这实质上就是在按全国人均相等原则分配“全国地区基本排放额度”基础上，再根据各省人均GDP水平进行调节。有以下公式：

    公式中“调节因子”的确定有其客观依据。比如，如果某省人均GDP超出全国平均水平20%，并不意味着“十二五”期间其人均排放额度要等比例地在全国人均排放额度基础上减少20%，而应是先看这个按GDP表示的20%部分对应多少历史排放量赤字（按人均GDP与排放量之间回归得出的对应系数转换即可），然后将该排放量赤字平滑地分摊到未来某一时段偿还（国际上将远景目标年限设为2050年，故我们初步以2011-2050年为期限）。具体分配结果见表1.

    3.各省“十二五”总排放额度

    各省分配到的“行业排放额度”与“地区基本排放额度”加总，即为各省“十二五”预分配的总排放额度（见表1）。初步结果显示：第一，发展水平高的省份碳排放强度下降幅度普遍高于全国17%的目标，而发展水平低的省份则低于17%，较好体现了公平性。第二，所有省份在“十二五”分配的排放额度，均高于其“十一五”实际排放量，即使排放强度下降幅度显著高于全国目标的省市（如北京、上海）也是如此。

说明：表中结果更多地只是用来说明分配方法，准确结果需要根据各省详细数据重新计算。

 

    4.该方案同“十一五”实际方案结果比较

    我们用新的指标分配办法模拟了“十一五”全国能耗强度下降20%的目标分解结果，并同实际方案相比较。为方便比较，将“十一五”能耗强度指标转换成碳排放指标（结果见表2）。

    总体来看，新的分配办法结果比“十一五”实际执行结果显出更好的公平性，但二者差距并不太显著。第一，在新的分配方案中，人均GDP水平相对较低且人口较多省份的减排任务相应下降（例如，河南、四川等）；人均GDP较高省份减排任务相应提高（例如，北京、上海、江苏、浙江、广东等发达地区）。这一结果较好体现了减排能力较强的经济发达地区承担更多减排责任的原则。第二，那些高能耗行业较为密集的省份相应增加了排放额度（例如河北、山西等）。

说明：表中结果更多地只是用来说明分配方法，准确结果需要根据各省详细数据重新计算。

    将排放额度分配给各省后，为各省建立以下碳预算账户：“各省实际排放量=各省分配的排放额度＋跨省合作与交易的额度”。各省既可以通过减少“实际排放量”来完成任务，也可以通过改变“跨省合作与交易额度”等灵活方式完成任务。在考核时，不考核各省单位GDP碳排放强度指标，只考核各省碳排放总量指标。考核总量时，也不要求各省“实际排放量”等于“分配的排放额度”，只要求各省“十二五”期末实现各自碳预算账户平衡即可，而平衡的方式则可以灵活多样。具体包括以下方式：

    －－减少实际排放量。各省可以采取碳税、行政管制、技术标准等多种办法进行减排。这些不同的减排手段可以同时并存、相互竞争，以最有效地实现节能减排资源优化配置。

    －－排放权交易计划。排放权交易系统可以先期覆盖“重点排放企业”。目前，天津、北京等地已建立了排放权交易机构，可以先从“重点排放企业”的排放权交易开始，逐步建立起全面覆盖的排放权交易体系。跨省交易的结果要反映在省级排放账户余额的变动上。国家也可以将排放市场当作宏观调控的新工具，通过买卖排放额度影响排放权价格，以实现宏观调控目标。

    －－国内联合履约与国内清洁发展机制。《京都议定书》设计的这两种国际合作机制可以运用到国内发达和欠发达省份之间的合作。比如，高排放省份和低排放省份可以实行联合履约，只要“十二五”期末合作省份总排放量不超过两省分配的排放额度之和。企业还可以跨省到减排成本较低的地方进行减排项目投资。这就为促进中西部欠发达省份经济发展提供了新的渠道。

    －－排放额度跨省拆借。中央成立“全国排放权管理与调剂中心”。各省的排放额度指标统一由该中心托管，使用时向该中心支取。排放额度有多余的省份，可以将多余的排放额度拆借给其他省份以获得回报。排放额度不够的省份，则可以向该中心借取排放额度，并付出相应成本。这样会形成一个市场化的排放指标拆借价格。国家可以通过对排放额度拆借市场的干预实现对经济的宏观调控。

    －－碳汇机制。各省植树造林形成的碳汇，可以用来增加其账户额度。这个额度可以用于工业项目，或者向他省出售来获得收益。这样就可以鼓励植树造林，并为中西部增加一条新的绿色发展途径。目前存在的问题是，我国对国际承诺的40%-45%减排目标并不包括任何形式的抵消机制。这意味着，如果在国内排放交易体系中考虑碳汇机制，则中国实际的自愿减排目标应高于40%-45%。

    即使“十二五”不改变对各省设定碳排放强度目标的做法，且分解办法同“十一五”相比不作大的调整，也仍然可以部分地引入灵活减排机制（比如，跨省联合履约、排放权跨省拆借等）完成减排任务。

    比如，假定A省“十二五”期初GDP为1万亿元，二氧化碳排放量为1.75亿吨，万元GDP碳排放强度为1.75吨。“十二五”该省减排目标是万元GDP碳排放强度下降到1.4吨。假定“十二五”期末其GDP增加到2万亿元，实际二氧化碳排放量为2.9亿吨，此时其万元GDP碳排放强度为1.45吨。如果不允许跨省减排合作，则A省就不能完成减排目标。但是，如果允许A省从完成任务轻松的B省购买或以其他补偿合作方式获得0.1亿吨二氧化碳，则考虑抵消机制后，其排放量就下降为2.8亿，万元GDP碳排放强度就下降为1.4吨，正好完成减排任务。相应地，由于B省转让了0.1亿吨排放指标给A省，在计算B省的碳排放强度时，要在其实际排放总量基础上增加0.1亿吨，其碳排放强度相应上升。结果，两省的碳排放强度考核均达标，A省不需要拉闸限电，B省也从跨省合作中得到收益。

    “十二五”在公平分配各省减排任务的基础上，采取灵活的任务完成方式和新的考核办法，不只是为了实现我国的减排目标，更是为了建立起促进技术进步和经济增长的市场化节能减排长效机制。

    有效推进节能减排工作，根本出路在于改变减排与经济增长相互冲突的关系。这种改变要从两个层面着手。一是让各地区及企业主体可以灵活自主地选择最有效率的减排方式。这样，减排资源就能在全国范围内得到优化配置，实现减排目标就不必以牺牲经济增长为代价。二是促进绿色低碳经济的发展，让节能减排成为经济增长的新动力。一旦可以选择灵活的减排任务完成方式，则企业多减排就可以多出售排放额度或少购买额度，减排就变成一种自利行为，企业就有激励开发新的节能减排技术。节能减排其实可以带来大量新的投资机遇，新的绿色低碳产业会成为新的经济增长点。那些率先采取严格减排措施的地区，将会率先转向更有竞争力的绿色低碳经济。

    同西方发达国家相比，我国发展绿色低碳经济具有较大的潜在后发优势。例如，转型成本较低，不像发达国家的生产能力很大程度上已经锁定在高碳模式难以转型，我国有可能通过“蛙跳”方式直接发展绿色低碳产业；庞大的市场优势为绿色低碳产业发展提供了良好条件；在绿色竞争中同发达国家站在相近的起跑线上；经济处于高速增长中，对能源的新增需求巨大。但是，这些潜在后发优势的发挥，根本上有赖于市场化节能减排新机制的有效建立。因此，“十二五”节能减排指标设定形式及分配方法、任务落实方式、考核办法三个方面形成新机制，将有利于我们将这些潜在优势转化为现实的竞争优势，并力争在全球绿色低碳发展中居于领先地位。

 

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