［摘 要］社会保障对构建经济新发展格局具有特别重要的意义，能够在支持科技进步、健全现代企业制度、创造就业岗位、建设统一大市场和推动城乡融合发展等方面产生积极影响。要充分发挥社会保障推动实现共同富裕和人的全面发展的基础性作用，通过加大“投资于人”力度，深化社会领域改革，改善收入分配结构。应正视未来可能出现的基本养老保险收支缺口，以健全多方筹资机制、增加财政补助、继续划转国有资本、设立基本养老保险基金专业管理机构等举措妥善应对。要调动一切积极因素推进基本医保控费提效，依托科技创新实现医疗全流程降本提质，深化“三医”联动、完善分级诊疗，激发医疗机构和人员内生动力，强化全过程监管与社会监督，实现医保基金专业化、集中化管理。

［关键词］社会保障；新发展格局；制度优化；可持续发展

党的二十届四中全会对我国“十五五”经济和社会发展作出全面部署，提出“社会保障制度更加优化更可持续”总的要求。下面谈四点初步学习体会，两点侧重于社会保障制度“更加优化”，两点侧重于社会保障制度“更可持续”。

一、社会保障对构建经济新发展格局具有特别重要的意义

习近平总书记指出，“经济发展和社会发展相辅相成，不能一条腿长一条腿短。五年规划之所以叫国民经济和社会发展规划，道理正在于此。促进社会发展，改善民生是重点。要把发展经济和改善民生有机统一起来，制定经济发展政策同步嵌入改善民生的要求，制定民生政策同步考虑促进经济发展的效应。”这段论述深刻揭示了经济社会协调发展的重要性与保障和改善民生的重要性。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国经济发展取得震撼世界的伟大成就。2014年，按购买力平价计算国内生产总值（GDP）跃居全球首位。今天，我国是世界有史以来第一个拥有完整工业体系的经济体。交通、能源、通信和生态环保等多个领域跨入世界领先行列。科技创新进入世界第一梯队，全球创新指数2025年首次跻身世界前十。联合国工业发展组织预测，2030年中国制造业全球占比将达到45%。与此同时，发展不平衡、不充分问题突出，现阶段最集中的表现是国内大循环不畅。有效需求不足导致商品资本向货币资本转化受阻，工业产销率和产能利用率走低，企业利润和财政税收等指标持续承压，这是形成宏观微观经济“温差”的主要原因。

经济社会发展有长板，也有短板，短板中有尖端科技、有高值产品，更有社会性服务、多样化服务，以及与社会保障相关的其他多个领域。深化社会保障改革，提高社会保障质效，可以统筹发展与安全，兼顾当前和长远，快速和稳定地增加大多数居民收入，持久扩大国内需求。近期即可采取的措施就有不少，例如，调整优化生育保险政策，让灵活就业群体和农村孕产妇及其家庭享受到更多生育福利；将学前一年保育教育费减免政策拓展至幼儿园其他年龄段；用好失业保险和困难职工救助，让参保农民工在失去就业岗位后也能够依法得到基本生活保障；合理提高养老金特别是城乡居民养老金水平，增加更多养老服务设施；深化基本医疗保险改革，有效缓解“看病难、看病贵”问题；加快推进长期护理保险，缓解数千万失能半失能人员及其家庭“全家失衡”的困难。

社会保障支出在统计中被列为政府性支出或社会性消费，因而有时会被人看成经济负担。如今更多人认识到它是保障人口高质量发展的最必要投入，也是拉动经济发展的重要动力源。消费与投资的关联日益紧密，边界逐渐模糊，简单划分也显局限，应当以更系统辩证的观念改进我们的认知。社会保障虽会占用一定经济资源，同时又能创造出新的要素资源，具有极强的生产性，对实现经济高质量发展可以产生以下五方面积极影响。

一是社会保障对创新发展可以起到某种决定性作用。从科技公司的初创、融资到上市，养老基金和保险基金是重要的长期资本和耐心资本。从医保集采到创新药纳入目录，中国医药产业崛起为全球第二强，医保基金起到有力的助推作用。国际国内实践证明，社会保障可以成为支持科技进步、稳定资本市场的重要力量。

二是社会保障基金可以有力促进现代企业制度建设。20世纪70年代，管理学大师彼得·德鲁克在《养老金革命》一书中提出，当30%的美国企业股权被各种养老基金持有后，会出现所有权空位的公司治理难题。过去30多年，我们一直在推进建立健全现代企业制度，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学是基本规定性，改革的难点和重点正是解决国有产权虚置问题。依托社会主义制度优势，总结长期积累的实践经验，完全可以构建起更有效率更加公平的微观经济基础。

三是社会保障相关领域可以创造更多就业岗位。新一轮科技革命催生新的生产生活方式，同时带来社会对就业的担忧。与传统工业劳动易被机器替代不同，社会保障相关行业是知识密集型、劳动密集型、价值密集型领域，服务具有复杂性、情感性和人文性，很难被技术完全替代。未来新增就业，很可能大量集中在民生保障和社会事业领域。

四是社会保障制度本质上要求统一全国市场。劳动力跨区域自由流动，是市场经济的基本前提，社会保障制度必须与之衔接，因而应当在自身体系内消除所谓“政策洼地”，遏阻“内卷式”竞争。优化社会保障制度就要实现缴费责任一致、待遇公平统一、跨省互济共享，确保劳动就业人员与市场经营主体享有平等地位，形成公平竞争和平等合作关系。

五是社会保障是推动城乡融合发展的重要力量。城乡交流不畅，要素流动单向侧偏，是影响国民经济循环的重要原因之一。社会保障制度强调的原则首先就是覆盖全民、统筹城乡。实践中，社会保障改革走在消除制度性城乡二元结构的前列，例如，整合城乡居民医疗保险，整合城乡居民养老保险；打破户籍限制，支持就业地、居住地参保缴费；参加社会保障被设定为在城市限购区域购房的必要条件甚至是充分条件，农民在城市购房后可基本享受市民化公共服务；依据社会保障信用记录，可以大幅提高参保人获取房贷、经营贷和信用贷的可及性，如此等等。

二、充分发挥社会保障推动实现共同富裕和人的全面发展的基础性作用

党的二十大作出建设现代化强国“两步走”战略安排，到2035年基本实现社会主义现代化，人均国内生产总值达到中等发达国家水平。这个目标是宏伟的，也是艰巨的，经过努力奋斗完全可以实现。最主要的是坚持深化改革、扩大开发、激励创新。根据专家预测，这个指标意味着届时人均GDP达到约3万美元，其中既包含合理的经济增长，也包含价格调整和汇率变化。随着可贸易可比较产品和服务范围不断扩大，人民币国际化稳步推进，金融市场交易便利性持续提升，以及影响资产估值的预期因素逐渐改善，价格和汇率自然会发生合乎逻辑的调整。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确要求“十五五”要在促进全体人民共同富裕方面迈出坚实步伐，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。观察国家“十五五”时期的发展成效不能只看经济增长，更重要的是让现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民。在这方面，我国也具备迈入发达国家行列的良好基础。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，脱贫攻坚创造了人类减贫史上的奇迹，历史性地解决了区域性整体贫困问题，在世界主要经济体中罕见地全面消除极端贫困现象。“十四五”时期，城乡居民收入比逐年缩小，地区间差距也有所减少。同时也要看到，基尼系数降低还不明显，橄榄型分配格局还未形成。实现居民增收，落实“提低、扩中、调高”，优化收入分配结构，都需要社会保障发挥关键作用。通过就业服务和劳动保障以及多种福利，可以有效促进低收入群体更快增加收入；通过改善养老、医疗、教育、生育等服务质效和提高净转移收入，可以助力扩大中等收入群体；通过推进量能筹资调整个人缴费，提高基本社会保障互济共享水平，可以逐步改变高收入居民转移性收入占比畸高的局面。

中国式现代化是物质文明与精神文明相得益彰的现代化。社会主义的最终目的，是实现人的自由而全面发展，使每个人都能成为对社会有用的人才，没有社会保障对全民基本生活水平不断提升的强大支撑，这是不可能达成的。近一个时期，各界对投资于人的命题讨论较为热烈。投资于人与投资于物本质上是相互依赖、相辅相成的。人作为劳动者是最活跃的生产要素，投资于人不仅意味着劳动力的再生产，而且是水平不断提高的扩大再生产，因为社会主义现代化强国的建设者必须是各方面素质更高的劳动者。从促进人的全面发展来看，投资于人包括满足人民群众基本生活需要的固定资产投资，像学校、医院、养老院、幼儿园、图书馆、体育运动场所等公用设施建设，也包括政府、机构和社会用于公共服务的经常性支出，自然还包括广义社会保障事业中的各项投入。

从经济学和统计学角度看，有投入就要有产出，投资于人产出的不仅有物质产品，更重要的还有越来越多的精神产品。举一个例子，中国人对养老的价值理解包含“人老如宝”的理念。从物质生产的角度来观察，在我国，老年人是育幼的主力军，80%以上的家庭会有父母看护第三代的情形，如果计算增加值，那将每年达到数以万亿元。从精神生产的角度来看，优秀传统文化传承在很大程度上要靠老一辈人的家庭教育，我们这一代人的父母很多是文盲，但即使在动荡时期这种教育也没有中断。通过这种不断扩大和升级的物质生产和精神生产，人民生活品质不断提高，人的社会主义觉悟、科学文化素养、法律道德意识不断增强。与此同时，投资于人还可以生成更强大的知识、技术、管理、数据等要素资源，实现质量不断提高的劳动、资本和土地等传统生产要素的扩大再生产。

投资于人加大力度会不会挤压投资于物的资源？需要统筹谋划，避免各种可能的浪费。但是，现阶段的主要矛盾是相较于投资于物，投资于人明显不足。从发达国家发展进程看，在跨过中等收入阶段后，普遍加速推进公共服务均等化，扩展社会保障的能力和水平，为经济社会持续转型升级创造了有利条件。与其他国家相比，我国还有一个特殊优势，这就是长期保持的高储蓄率和高投资率。最近几年，我国总储蓄和总投资规模都达到50万亿元以上。在此背景下，优化政府和整个国民经济支出结构已成为一项较为紧迫的任务。就多数地方而言，降低投资于工业园区、过剩设备，非必需基础设施，以及商场和写字楼的比重都有较大空间。总体上，减少库存增加形成的存货投资大有可为，适度控制净出口增长也是合理选择。按总储蓄计算，每增减1个百分点就是5000多亿元，2个百分点是1万多亿元，5个百分点是2.6万多亿元。根据宏观经济学原理，在有效总需求不足背景下，政府和社会加大对公共服务投入，对国民收入产生的乘数效应高于固定资产投资。从社会学角度看，扩大社会保障支出，能够直接提升人类发展指数与社会文明程度。

习近平总书记在二十大报告中指出，“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。”明确要求“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”在推进中国式现代化事业的进程中，必须始终坚持社会保障事业与经济发展水平相互适应、相互促进。一方面，要防止片面追求经济增长，避免保障不足与失衡导致民生困难且向经济领域传导；另一方面，要注重可持续性，深刻汲取一些国家因福利过度而引发债务危机的教训，避免陷入“民粹主义式”泥潭。

三、妥善应对未来可能的基本养老保险收支缺口

我国现行的基本养老保险制度与职工基本医疗保险制度采取统账结合的独特模式，这是在经济转轨的特殊历史条件下建立起来的，从一开始就面临为两代人筹资的巨大压力。多方面研究预测未来20年内，职工基本养老保险会发生收不抵支情景，而且由于人口老龄化加速，缺口随后会持续扩大。在城乡居民基本养老保险中，绝大多数参保人是农民，目前主要靠财政补助支撑，事实上相当于在一定程度上承认其具有某种“视同缴费”资格。但是，城乡老年居民每人每月平均约260元的养老金水平远不能满足其基本生活需要。历史上农业和农民为国家和社会提供了巨额财富积累，主要是通过农业税、义务工、工农价格剪刀差和农民工制度实现。如果考虑这些因素，显著调高其基础养老金水平，则会出现另一个收支缺口。

幸运的是，我们国家与宏观负债相对应的还有巨额资产和资源，只要能够使之具有一定流动性，问题的解决就会增加很有力的支撑，但这需要一定前提，后面再来讨论。当前，科技、经济、财政、投资、金融等各个方面正在发生深刻变革，特别是产业创新预示着要素生产率正在酝酿新的突破，不少相关因素会有较多改变，调整和转换总储蓄和总投资支出结构，既有必要也有可能。能够缓解忧虑的另外一个确定的因素，来自方法论方面。过去考虑养老保险常常与医疗保险分而论之，事实上老年人能否安享晚年在很大程度上取决于健康状况，医疗和护理方面的财务支出很可能超过一般的生活费用支出。这方面有两个有利条件：一是基本医疗保险改革探索富有成效，而且还积累起近6万亿元的结余资金；二是被称为“社会保险第六险”的长期护理保险也从2025年开始在全国推广，已覆盖约3亿人。此外，第二支柱和第三支柱养老保险也有一定发展。这些因素有效拓宽了调整优化养老金替代率和总支出水平的财务环境。总之，尽管面临严峻挑战，但是办法比困难多，应当对防范化解基金缺口风险充满信心。

具体应对，《建议》作了原则性部署，梳理下来，有以下六个方面。第一，健全社会保险精算制度。由于人口、制度和经济模块都处于快速变化时期，相关的参数和模型必须经常更新，既要尊重历史沿革，更要反映新的情况，形成一个科学的动态的养老保险精算体系。第二，健全长效筹资机制，全面落实多方共担的筹资责任。国家、用人单位、劳动者个人及家庭、集体组织、其他相关机构都是利益共同体，应改革完善激励约束机制，调动各方积极性，特别是参保者个人和家庭的积极性，扩大参保覆盖面，做实做强基本养老保险基金。第三，进一步统一基本规制和政策。包括实际缴费率和缴费基数、替代率和待遇调整机制、养老金领取年龄和最低缴费年限，以及从居民养老保险转入职工养老保险的差异化规定等等，消除各种负向激励现象。第四，提高政府用于公共服务的支出比重，应有相当份额用于补助和调节基本养老保险。第五，继续划转国有资本充实社会保障基金，最重要的是尽早启动第一阶段的实施。第六，健全社会保障基金统筹调剂、保值增值和安全监管机制。

需要特别研究说明三个问题，处理好后都具有双赢或多赢结果。一是增加财政对基本养老保险基金的补助，有利于加快建立现代预算制度，也有利于完善政府债务治理。随着社会主义市场经济体制不断完善，政府一般预算和政府性基金预算（实际是政府债务预算）应当持续提升公共服务支出占比，同时减少投入生产性经营性项目，这是提高全社会资源配置效率的重要途径，也是扭转多行业“内卷式”竞争的必然选择。调整现有财政支出结构，关键是转变传统观念，打破支出固化格局。目前，超长期特别国债和地方专项债都面临“项目稀缺”问题，应当将较小比例用于城乡居民养老保险补助，类似消费品以旧换新基金以及其他一般性产业发展基金都可作出调整。转变“土地财政”和解决好融资平台遗留问题，也需要科学合理地规划好债务收入和预算支出。为保障公共服务均等化、缩小地区和群体差别、更有效地扶助弱势群体，也为了防范化解政府债务风险，用于基本养老的债券资金支出应当由中央集中统一安排。同时，应当及早谋划开辟新的财税现金流。《建议》要求，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。所得税的征管应当充分体现量能负税原则，真正做到多收入者多纳税、少收入者少纳税或不纳税。应当正视许多企业家不领工资不交个税问题，从原则上说，领不领工资、领多少工资都不是政府要管的事情，要害在于企业的生产经营成本必须真实合规，不能允许家庭生活支出由公司报销。建议尽快启动遗产和赠与税立法，还可完善消费税和其他税种。这些方面的税收增加只涉及少数高收入群体，可以部分或全部地明确为用于基本养老金补助，应当研究可否将其作为合理的政策取向。

二是增加划转国有资本充实社会保障基金，是用存量资产化解存量矛盾的有益尝试，同时也是深化国资国企改革的一项重大务实举措。目前，我国包括金融和非金融国有企业的净资产约140万亿元左右，规模很大，但平均收益率不够理想，能够用于分红的比例自然更低。造成国有企业经营业绩不理想的最主要内在原因，是相当大范围内的国有产权关系不够清晰，权责关系不够明确，公司治理结构不够完善，委托代理体制不够完整严密。多年来的改革探索经验表明，国有资本必须要由专门的机构承接管理，派出股东代表或股权董事，让具体的、专业的单位和个人来履职尽责，才能更彻底地解决国有产权虚置问题。增加划转给社会保障基金的部分也应当这样做，既有助于健全基本养老保险基金长期筹资机制，也有助于实现国有企业股权适度多元，提高治理有效性，把盘活存量资产目标落到实处。

三是设立基本养老保险基金专业管理机构，与全国社会保障基金理事会形成有效合作和互补关系。新设机构专门负责基本养老保险基金的管理运营，承担保值增值责任，承接新增划转的国有资本，行使对应出资人职责，主动调整优化基金资产负债结构。全国社会保障基金理事会的主要职能是管理运营国家社会保障战略储备，近些年也接受地方基本养老保险基金委托投资，而且取得良好业绩。新设机构与社会保障基金理事会是甲方与乙方关系。这样做有利于科学划定资产管理半径，合理分散管理风险和投资风险，加强比较、借鉴与合作，不断提高专业化规范化投资运营水平。

四、调动一切积极因素推进基本医保控费提效

我国医疗卫生体系在改革中不断发展，取得令全世界瞩目的健康绩效。在世纪疫情冲击背景下，我国人均预期寿命增加到79岁以上，这是极为难得的成就，其中医保制度发挥了重要作用。同时也要看到，与人民群众的期望相比，还存在报销比例不高、自费负担过重的问题，总体上还没有做到基本化解大病重病就医财务风险，疾病特别是重大疾病仍然是城乡居民普遍存在的较大后顾之忧。从体制上来看，职工医保和居民医保是并行的两个制度体系，一个是“强强组团”，一个是“弱弱互助”；地区之间筹资能力和可用资源差距很大，欠发达地区因财力薄弱而难以承受；统筹层次仍然大多停留在地市级层次上，区域互济性较弱，难以充分分散风险。这些问题亟待研究和探索解决。

同时还应看到，医疗服务质效的提升并非简单增加资金投入就能做到，事实上还存在较多的医疗资源闲置、浪费和流失现象，其背后是信息不对称、权责不对等、利益不一致等矛盾。因此，深化医保改革最困难最关键的任务是，进一步降低不合理的费用支出。近些年来，医疗卫生战线和医保系统进行了积极的探索，取得了可喜的成效。以福建三明、河南安阳等地为代表的医改实践最主要的经验是，让所有利益相关者都行动起来，让每个单位、每个人都把医疗合理控费提效当成自己的事情。

一是依靠科技创新驱动医疗全流程提质降本增效。人工智能、大数据、云计算等新技术在医疗卫生领域的深度应用，正带来全方位的效率提升。从智能诊断、远程医疗、影像识别，到医院精细化管理、基金规范使用、公共卫生预警等，新技术明显提升医疗服务质效与安全水平，医生护士过度加班现象也有望减少。我国医疗领域的数字化、智能化应用已引起国际社会密切关注，未来医保改革发展要继续积极拥抱科技进步。

二是“三医”联动健全分级诊疗制度。要以紧密型县域医共体和城市医联体建设为抓手，通过行政、人事、财务、业务、用药、信息、后勤“七统一”管理，实现更多优质医疗资源向基层下沉。完善基层首诊、双向转诊、急慢病分治的分级诊疗格局，着力减少过度检查、过度用药、过度治疗等医疗浪费行为。全面践行预防为主的健康理念，推动提升更有针对性的全民年度健康体检比例，加强慢性病前期管理，减少急重症风险。

三是充分发挥医院和医护人员的自觉性主动性。DRG/DIP改革很有成效，但医疗救治是一个非常复杂的过程，管控制度不可能做到完全密而不漏。最重要的是建立起信任机制和激励机制，让合理控费提效与医院、医生护士的荣誉奖励相一致。应当强化“预算结余留用、合理超支分担”的机制，鼓励结余资金更多用于提高医护人员薪酬，促使医院主动压减不必要住院、规范医疗行为。医保支付从简单按医疗服务付费，逐步转变为按健康结果付费，与医疗服务质效、合理用药合格率、患者满意度等指标挂钩，做到奖优限劣，支持减量增收。

四是加强全过程监管和全社会监督。要选优配强医保基层执法队伍，加强部门协同执法，依法从严打击欺诈骗保，涉嫌犯罪的要入罪入刑。综合运用大数据等手段，强化对医保基金使用的全流程监控，精准发现并及时查处虚假住院、不合理开药、倒卖药品、虚开发票等行为。强化利益相关各方的协同治理，明晰医疗机构、药企药店、参保人（患者）等权责利，健全行业自律与社会监督、媒体监督的协同机制，推动责任落实更加均衡到位。

五是加强医保基金的专业化集中化管理。由于医保统筹大多仍然停留在地市级层次，统筹区域多，医保基金管理自然分散，医保基金支出政策事实上差别较大，投资运营从观念到人才到方法均亟待提升，而且道德风险也较大。深化医保体制改革，迫切需要强化基金全流程监管，健全收支预算、财务管理、风险防控等制度规范。需要做好对各统筹区的监测和指导，及时发现和处理各类挤占挪用和跑冒滴漏问题；需要设立全国性调剂基金，破解区域基金失衡难题；需要划转国有资本，解决居民和灵活就业人员过渡到新体制的基金缺口问题；针对医保基金存量结余，需要抓紧启动委托投资并稳定提高运营水平。目前，全国职工医保统筹基金结余超过3.5万亿元，职工医保个人账户结余约1.5万亿元，居民医保统筹基金结余近1万亿元，如此大的存量资金规模处于分散管理、闲置贬值状态的局面应当尽快改变。应当合理拓宽投资渠道，优化投资组合，拉长平均久期，提高基金的安全性和收益性，这需要有全国性的专业管理机构进行投资运营管理。

总之，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，也是我国社会保障制度走向更加优化更可持续的关键时期。基于中国式现代化建设的目标导向和扎实推动全体人民共同富裕的时代要求，需要进一步凝聚社会共识，加大社会保障改革推进力度，在优化权责关系、资源配置和强化互助共济性、增强再分配功能上发力，确保社会保障制度在高质量发展轨道上行稳致远。

作者郭树清，系第十四届全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员。曾任中国证券监督管理委员会主席，山东省省长，中国银行业监督管理委员会主席，中国银行保险监督管理委员会主席，中国人民银行党委书记、副行长。

本文刊发于《社会保障评论》2026年第5期。