中国国际经济交流中心副理事长 王一鸣 

今年4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时指出，谋划“十五五”时期经济社会发展，“要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响”，“准确把握‘十五五’时期的阶段性要求”。因此，深入分析和准确把握“十五五”时期我国经济发展的内外环境，科学研判面临的机遇与挑战，对科学制定“十五五”规划具有十分重要的意义。

一、前瞻性把握国际形势发展变化

“十五五”时期相较于以往的五年规划期，最显著的特征就是外部环境的不确定性增强，可以预期和难以预期的变化趋势相互交织和相互影响，国际环境变化呈现更为复杂的局面。

一是新一轮科技革命进入加速期。新一轮科技革命和产业变革呈现以人工智能为主导，与量子科技和生命科学等领域交叉融合、多点突破的发展态势。大模型、大数据、大算力的深度融合和迭代升级，推动人工智能向自主学习、人机协同增强智能和基于网络的群体智能等方向发展，正在突破传统的生产可能性边界，成为引领新一轮科技革命的核心力量。新科技革命改变了以往科技革命主要替代体力劳动的特征，转向对脑力劳动的替代和对人的智能的拓展，新增就业岗位向就业技能两端聚集，中间层收缩有可能导致收入差距进一步扩大。新科技革命重塑各国竞争力格局和全球竞争态势，发达国家凭借智能制造优势弥补劳动力成本劣势，加强对产业价值链高端环节的控制，力图延续和强化原有竞争优势，而新兴市场和发展中国家加快人工智能等技术的推广应用，力求发挥后发优势，实现后来居上。人工智能在推动生产力革命性变革的同时，也将带来巨大的潜在风险，迫切要求加强国际合作并有效防范风险。

二是世界经济进入放缓期。受贸易保护主义抬头、全球债务持续攀升、全要素生产率放缓和人口老龄化加快等因素影响，世界经济增速持续放缓。国际货币基金组织预测，未来5年内全球经济增速都将保持在3% 左右，这是自1990年以来最低的中期经济增速预期，不仅低于疫情前2010—2019年3.8% 的年均增速，更是明显低于国际金融危机前2001—2007年4.4% 的年均增速。世界银行发布的《下行的长期增长前景：趋势、展望和政策》报告预测，2030年前10年全球经济平均增长率可能比2000—2010年低1∕3  ，预计年均增长率在2.2% 左右，“世界经济面临失去的十年”。特朗普第二任期发起新一轮关税战将重创世界经济。国际货币基金组织认为，美国加征关税，把美国及全球关税水平推升至近一个世纪以来的最高点，将导致全球供应链的混乱和成本上升，企业投资意愿下降，消费者支出减弱，进而拉低全球经济增长。

三是全球产业链供应链进入重构期。2020年后持续三年的世纪疫情，以及这一时期发生的乌克兰危机，造成全球化进一步退潮。世界经济展现出与全球化高潮期不同的轨迹与逻辑，地缘政治冲突加剧，贸易保护主义抬头，资本跨境流动放缓，各国产业链供应链布局从以成本、效率为主导转向以安全、稳定为主导。美西方以“去风险”为名，推动供应链“去中国化”，以弱化和边缘化我国在全球经济体系中的地位。特朗普第二任期继续奉行美国优先战略，通过对外加税、对内减税，吸引制造业回流美国。在对华投资限制方面，一方面限制中资企业投资美国技术、关键基础设施、医疗、农业、能源、原材料等领域；另一方面限制美资企业对华投资领域，新增生物技术、高超音速、航空航天等领域。这些按照政治意图人为推动供应链调整的做法，违背市场经济规律，大幅增加生产成本，增大全球经济“碎片化”风险。国际货币基金组织警告，如果陷入严重的贸易碎片化，其长期成本将占全球产出的7% ；如果加上技术脱钩，一些国家的损失可能高达 GDP 的12%。 

四是大国战略博弈进入关键期。中美力量对比的变化引发美国的霸权焦虑。美国把中国定位为唯一“既有重塑国际秩序意图，”又有“越来越多的经济、外交、军事和技术力量推进这一目标的国家”。当前和今后一个时期，中国经济总量占美国的比重进入60%—80% 的“关键门槛”。2022年《美国国家安全战略》提出“未来十年是中美竞争决定性的十年”。大国战略竞争的核心是综合实力的较量。对中国而言，最重要的是保持战略定力，做好自己的事，坚持把高质量发展作为新时代的硬道理，培育和发展新质生产力，把推进中国式现代化作为最大的政治，努力实现到2035年基本实现社会主义现代化的目标。

二、准确把握“十五五”时期的阶段性要求

“十五五”时期是为基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，经济社会发展将呈现一系列阶段性要求。

一是高质量发展阶段，需准确把握全要素生产率年均增速的阶段性要求。我国进入高质量发展阶段，供需两方面都在发生深刻变化。从供给侧看，随着劳动年龄人口减少和劳动力供给下降，劳动力数量对经济增长的贡献逐步减弱甚至转为负贡献。人口老龄化等因素导致储蓄率下调，资本形成对经济增长的贡献持续下降。技术进步和效率提升对经济增长的贡献相对上升。从需求侧看，经济增长对外需的依赖度逐步降低，而劳动力供求关系变化使劳动者报酬以比资本回报更高的速度增长，加之社会保障等公共服务支出增长加快，推动最终消费对经济增长的贡献提高，资本形成的贡献相应下降。供需两方面的深刻变化，促使中国经济增长由高速向中速收敛。改革开放后前30年，我国经济实现10% 以上的高速增长，与全要素生产率保持年均4% 的增长是分不开的，但2010年以来全要素生产率年均增速降至2% 以下，而到2035年，中国要实现 GDP 增量和人均比2010年翻一番，GDP 年均增速就要达到4.8%左右，要求全要素生产率年均增速提升至2.5% 以上。

二是新型工业化阶段，需准确把握产业数字化转型和智能化改造的阶段性要求。我国已经建成规模庞大、配套齐全的产业体系，是世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，制造业增加值占全球30%，连续15年居世界首位，已经形成200多个成熟的产业集群，但产业体系总体上仍大而不强、宽而不深、全而不精，处于由大变强、爬坡过坎的重要关口。今后一个时期，我国重化工业大规模扩张接近尾声，传统产业陆续达峰并将转入平台期，同时产业数字化转型和智能化改造将明显加快，人工智能和制造业的深度融合，“人工智能 +”“工业互联网 +”将孕育智能制造新的应用场景，推动智能工厂、智能车间、智能产品和智能装备加快发展，区域产业版图和空间结构将加快重塑。要素成本上升和贸易摩擦等因素将推动制造业低端环节向新兴市场和发展中国家转移，数字智能技术推动服务贸易、数字贸易占比大幅提升，深刻改变我国参与国际分工的形态和方式。

三是城镇化转型期，需准确把握提高城市生活品质、公共服务水平和城市治理水平的阶段性要求。随着农村可转移劳动力数量减少，农业转移人口对城镇新增人口的贡献下降，城镇化速度从高速转向中速，城镇化途径从吸纳外来人口为主转向农业转移人口本地化为主，城镇化模式从规模扩张为主转向质量提升为主。预计“十五五”时期我国常住人口城镇化率年均提高0.7个百分点左右，到“十五五”末常住人口城镇化率将达到72% 左右。考虑到我国人口基数较大和区域的多样性复杂性，我国的城镇化率可能不会像欧美发达国家在达到80% 之后逐步趋于稳定，后城镇化时代可能提前到来，提高城市生活品质、公共服务水平和城市治理水平将成为在后城镇化时代的核心问题。从发展趋势看，知识和技术密集度高的产业，在空间上继续向大都市圈集中，以大都市圈为核心的区域将聚集更多产业、资本和人口，而一些依赖劳动密集型制造业和资源型产业的地区，人才、资金、技术将继续净流出，“收缩型”中小城市数量可能增多。这在提高要素空间聚集和配置效率的同时，也将加剧不同区域、不同类型城市的分化，区域协调发展面临新挑战。

四是绿色发展攻坚期，需准确把握绿色低碳转型的阶段性要求。 我国能源消费相比制定“十四五”规划时期已发生较大变化。2024年，我国能源消费量为59.7亿吨标煤，比上年增长4.3%，到2025年一次能源消费总量将超过60亿吨标煤，远高于“十四五”规划提出的“55亿吨标煤”的预期。“十五五”和今后一个时期，随着经济结构变化和能源效率提高，能源消费增速将逐步趋缓，能源消费峰值可能出现在2035—2040年，消费总量为70亿—80亿吨标煤。各类污染物排放陆续达峰后将进入高位平台期。根据2023年3月国际能源署（IEA）发布的《2022年二氧化碳排放报告》，我国碳排放总量下降0.2%，预计2030年前我国将实现碳排放总量达峰。主要大气、水污染物排放也将陆续达峰，其中二氧化硫、氮氧化物排放已先后与经济增长“脱钩”，多数水污染物排放已达到峰值并进入平台期，地表水质量持续改善，但土壤质量改善和固体污染物治理的任务依然艰巨。总体上看，能耗和排放叠加达峰并进入平台期，将增大生态环境压力，绿色低碳转型的任务更加艰巨。

三、我国经济发展面临的机遇和挑战

“十五五”时期，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存的时期，面临的挑战前所未有，机遇也前所未有。既面临推动高质量发展、推进中国式现代化的战略机遇，也将面对风险挑战。

（一）面临的主要挑战

第一，人口负增长和老龄化加快。2022年末我国人口比上年末减少85万人，出现1961年以来的第一次负增长。2023年和2024年我国人口分别减少208万人和139万人。人口是经济增长的基础性变量。从供给端看，人口负增长将导致劳动年龄人口数量和就业人员总量进一步下降，劳动力供求关系发生重大变化，劳动力成本持续上升。劳动力与资本投入、技术进步等其他要素的相互作用，还将影响潜在增长水平。从需求端看，人口负增长通过人口总量减少、人口结构变化影响消费需求。老龄化程度加深将降低居民消费愿望，使社会消费规模扩张放缓和消费结构升级动力减弱。老龄化还将增加社会和家庭的养老压力，减少劳动年龄人口消费支出，使消费需求成为经济增长的常态制约因素。

第二，科技创新不适应高质量发展要求。我国科技创新取得重大进展，但与高质量发展和建设科技强国的要求相比，还存在短板和弱项：一是基础研究投入不足，原始创新能力不强。2024年我国研究与试验发展（R&D）经费支出超过3.6万亿元，投入强度达2.69%，其中基础研究经费2497亿元，占研究与试验发展经费6.91%，占比仍远低于OECD国家水平。二是源头技术储备不足，关键核心技术受制于人的局面没有根本改变。三是科技领军人才偏少。我国科技人员总量居世界首位，但顶尖科学家和高端领军人才依然不足。创新是高质量发展的第一动力。今后一个时期，科技创新成为大国博弈的主战场。实现科技强国建设目标、实现高水平科技自立自强，对科技创新特别是原创性创新和颠覆性创新提出了更加紧迫的要求。

第三，新旧动能转换任务艰巨。传统增长动能如房地产、建筑业、制造业面临深度调整和结构性过剩，对经济增长的拉动作用明显减弱。房地产加上建筑业占 GDP 的比重达到14%，土地出让收入和房地产相关税收占地方综合财力接近一半，房地产贷款加上以房地产作抵押品的贷款占全部贷款余额的39%。房地产市场深度调整带来需求收缩效应。2021年房地产市场峰值时，新建商品房销售额高达18.2万亿元，2024年降至9.7万亿元，形成8.5万亿元的收缩。虽然近年来新能源汽车、锂电池、光伏设备等“新三样”增势强劲，但短期内难以抵补房地产收缩形成的缺口。传统制造业占规模以上工业增加值80% 以上，但随着钢铁、能源、化工、有色、建材等陆续达峰，面临结构性过剩压力，而战略性新兴产业占 GDP 的比重仅为13%，受科技创新特别是关键核心技术重大突破的制约，短期内还难以替代传统制造业成为经济增长主动力。

第四，转变传统发展方式压力增大。过去一个时期，在面临外部冲击和经济下行压力时，往往采取发债上项目，通过扩大投资和产能拉动经济增长，这种模式在基础设施和生产能力存在较大缺口的情况下是有效的，但随着基础设施投资空间收窄、积累的地方债务压力增大，投资的边际效益下降，这种模式对扩大内需的效能逐步降低。投资最终会转化为供给能力，过去主要通过扩大出口释放，但随着我国制造业占全球的比重达到30% 左右，扩大出口面临的外部压力越来越大，如果不加快转变发展方式，会面临越来越多国家的贸易限制措施，也将使外部环境更趋严峻。迫切要求从依靠投资和出口拉动增长的发展方式，转向“政府促进消费、消费引导投资”的发展方式，政策重心由扩大投资转向提振消费，着力提高居民收入占国民收入的比重，提高消费需求占总需求的比重，提高财政支出用于公共服务和民生的比重。

（二）我国经济发展机遇

第一，超大规模经济体优势更加明显。超大规模市场是我国的突出优势。一是规模经济效应大。超大规模市场为深化分工、促进竞争、降低综合成本、发挥规模经济效益提供了广阔空间。二是范围经济效应大。我国生产要素丰富多元，产业体系完备齐全，形成了强大的产业配套能力和综合成本优势。三是创新创造效应大。超大规模市场形成的丰富场景，有利于创新成果市场化和迭代升级，支撑新兴产业发展和现代化产业体系建设。“十五五”时期，随着居民收入水平提高和中等收入群体扩大，我国的市场潜力和成长性将日趋显现。一方面，超大规模市场可以摊薄制造业的研发、投资、物流、营销、采购等成本，由此形成的综合成本优势能够对冲劳动力成本优势减弱，转化为最终产品竞争优势，持续增强中国制造业竞争力。另一方面，中国市场规模持续扩大，对外部商品和服务吸纳能力不断扩大，促进中国成为虹吸全球优质高端要素的引力场，使国际循环更有效提升国内循环的效率和水平，增强中国经济发展的自主性，提升中国经济影响力和在全球经济治理体系中的话语权。

第二，人力资本条件和科技创新能力明显提升。在人口负增长常态化的同时，我国人力资本加快积累，人口数量红利加快转向质量红利。我国已经形成世界上规模最大的高等教育体系，理工科毕业生规模全球最大。尽管劳动年龄人口规模持续下降，但由于人均受教育水平的提高，我国人力资本存量在2035年前仍持续增加。人力资本积累不仅有效对冲人口数量递减，也为我国产业转型升级、推动高质量发展提供了持久动力。科技创新能力明显增强，高被引论文数保持世界第二位，专利合作条约（PCT）国际专利申请量突破7万件，稳居全球第一。“十五五”时期，推进教育、科技、人才三位一体的全面创新，我国人力资本和科技创新能力将进一步提升，有利于推动创新链产业链人才链深度融合，形成以人力资本为支撑、以科技创新为核心的创新驱动发展新格局，为进入创新型国家前列奠定更加坚实的基础。

第三，产业结构调整和转型升级加快。我国产业结构正处在深度调整期。从三次产业结构看，第一、二产业的比重将继续下降，第三产业比重相应上升。从产业内部结构看，重化工业大规模扩张基本结束，传统产业陆续达峰并进入平台期，高技术产业和战略性新兴产业占比继续提升，制造业服务化趋势将推动生产性服务业比重提升。“十五五”时期，随着越来越多的前沿技术进入大规模产业化应用阶段，新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性新兴产业将迎来重大战略机遇，发展潜力将进一步释放，成为经济增长新引擎。产业转型升级加快，将为新旧动能转换和推进现代化产业体系建设创造条件。

第四，城市群和基础设施的网络效应日益增强。随着新型城镇化持续推进，我国城镇空间结构不断优化，以城市群为主体形态的城镇发展格局基本形成，长三角、粤港澳、京津冀、成渝、长江中游等城市群形成巨大的生产要素聚合效应，成为推动经济发展的重要引擎。城市群内部大城市对中小城市和小城镇的辐射带动作用增强，产业分工效率提高。长三角、粤港澳大湾区跨区域跨境集聚配置资源的能力显著增强，在全球城市体系中的位势进一步提升。随着高速铁路网、高速公路网、城际轨道网加快建设，综合立体交通体系和快速通道体系基本形成。“十五五”时期，城市群和基础设施网络化水平提高，城市群的空间联系更加便利密切，生产要素的流动、集聚和扩散方式进一步优化，物流成本和交易成本持续降低，资源的空间配置效率不断提高，特别是世界级城市群的崛起，将优化我国国土空间格局，并增强我国参与国际竞争合作的能力和水平。

第五，深化改革为经济发展注入强劲动力。党的十八大以来，围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，全面深化改革从全局性展开向战略性突破推进，取得新的重大进展。党的二十届三中全会擘画了今后一个时期以经济体制改革为牵引进一步全面深化改革的蓝图。“十五五”时期，推进新一轮全面深化改革，加快推进国有经济布局优化和结构调整，促进民营经济发展壮大，加快建设全国统一大市场，完善市场经济基础制度，理顺中央与地方财政关系，健全资本市场功能，提升金融服务实体经济质效，稳步推进制度型开放，主动对标国际高标准经贸规则，推进服务业领域扩大开放，将为推动高质量发展、推进中国式现代化提供强大动力和制度保障。

来源：《新华文摘》2026年第4期