一、数字时代竞争规则的根本性变革

（一）传统竞争规则的局限性与数字竞争新形态

工业时代形成的竞争规则体系建立在相对清晰的行业边界、线性价值链和静态市场份额基础上，其核心是关注价格垄断、市场分割、经营者集中等传统垄断行为。然而，数字经济从根本上改变了市场竞争的底层逻辑：

1．数据驱动取代资本驱动成为核心竞争要素，头部平台通过用户数据的持续积累形成自我强化的网络效应。数据资源的非排他性、可复制性，使得数据控制力而非市场份额成为衡量市场力量的关键指标。

2．算法隐蔽性使合谋行为呈现智能化、自动化特征。平台企业通过算法实现价格实时协同和市场分割，形成“智能合谋”，无需传统意义上的明示协议即可实现协调行为。这种基于算法的隐性协同不仅增加了执法机构发现和取证的难度，也挑战了以协议认定为前提的传统垄断协议规制框架。

3．平台生态扩张导致竞争边界模糊化。大型数字平台通过核心业务与周边服务的捆绑，构建生态系统闭环，实施“自我优待”（如搜索排名优先、数据资源倾斜）和“预防性收购”等新型竞争策略。这些行为以提升用户体验为名，有可能限制竞争对手的市场机会，存在扭曲创新方向的风险。

（二）平台生态竞争对规制框架的挑战

数字经济的竞争形态已从企业间竞争演变为平台生态竞争，这对传统规制框架提出了三方面挑战：

1．相关市场界定困境。在超级平台构建的跨行业生态系统中，传统法律基于商品功能替代性的相关市场界定方法（SSNIP测试）失去效力。例如，社交平台同时涉足支付、电商、本地生活服务，其竞争边界呈现动态扩展特征。执法机构需要引入“创新市场预期”“平台功能可替代性”等新维度来评估市场力量。

2．竞争损害认定复杂化。平台经济中的竞争损害往往不直接表现为价格上涨，而是体现为创新抑制、选择减少和质量下降等隐性形式。例如，“二选一”行为虽未提高当前价格，却有排除竞争对手的可能性；“看人下菜”的差异化定价在一定条件下可能损害消费者福利，这些行为需要执法机构建立多维度的竞争损害评估框架，并突破静态的标准思维。

3．动态竞争与静态规制的矛盾。数字市场具有高度动态性，颠覆性创新可能迅速改变市场结构。传统反垄断干预通常耗时较长，可能产生“误杀创新”的风险。2022年修订的反垄断法虽增设数字经济专条，规定“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事垄断行为”，但如何区分正当竞争与垄断行为，仍缺乏清晰的标准。

（三）“破坏性创造”的监管悖论

数字经济的创新常表现为“破坏性创造”，即通过打破现有市场格局、颠覆传统商业模式实现创新突破。此类创新往往具有以下特征：

1．模式颠覆性。如网约车对传统出租车行业的冲击，其合法性判断滞后于技术发展。

2．规则突破性。创新过程可能突破现有监管边界，如早期互联网金融的野蛮生长。

3．社会争议性。引发新旧利益冲突，如直播带货对实体零售的挤压。

若将此类创新简单归类为无序竞争，将导致过度监管抑制市场活力。2023年市场监管总局出台的《禁止滥用市场支配地位行为规定》强调，需评估行为对“技术创新、商业模式创新”的影响，体现了对创新保护的重视。监管者需在“包容审慎”与“规范有序”之间寻找平衡，避免陷入“一管就死、一放就乱”的监管悖论。

二、中国特色市场经济中政府的“叠加态”角色

（一）地方政府的双重身份与治理困境

中国特色的市场经济体制下，政府扮演着独特的“叠加态”角色—既是市场规则的制定者与维护者，又是区域市场竞争的深度参与者。这种双重身份在数字经济时代呈现出新的复杂性：

1．政策制定者与市场参与者的角色叠加。地方政府通过补贴、产业基金、政府数据资源、政策倾斜等方式深度介入企业决策。例如，地方政府通过优惠政策、参股本地企业、提供独家政务数据授权等方式，变相参与市场竞争。这种既当“裁判员”又当“运动员”的角色混同，导致竞争政策执行面临内在不确定性。我国当前的“内卷式”竞争表现在企业，根源却在政府。地方政府既在推动产业转型升级，如新兴产业的快速发展，也在加快产业结构的区域同质化和妨碍市场集中度提高（保护本地企业，阻止跨区域兼并重组）。

2．地方保护主义的数字化升级。传统的地方保护手段（如设置准入壁垒、差别执法）在数字经济中演变为更隐蔽的形式：通过数据本地化要求、政府云服务指定、地方标准壁垒等限制跨区域竞争。四川等地开展的“招投标领域突出问题整治”正是针对此类新型地方保护主义。

3．本地利益与公平监管的张力。地方政府面临经济增长、政府财力、就业等考核压力，倾向于扶持本地企业快速扩张，可能放松对不公平竞争行为的监管，甚至与企业“合谋”应对域外企业的竞争，乃至“包容”僵尸企业，扭曲了资源配置，降低全要素生产率。

（二）中央与地方监管的权责重构

针对地方政府的角色叠加，需要通过央地权责重构来探索解决方案：

1．执法权上收与垂直管理。在反垄断领域建立中央统一领导、地方配合执行的执法体制，对不公平竞争、垄断等案件应由中央执法机构直接查处，避免地方利益冲突。

2．地方政府竞争中性原则。要求地方政府在区域资源配置中保持中立，对各类市场主体一视同仁。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出“破除地方保护”“统一市场规则”等要求，推动地方政府从“选择性扶持”转向“普惠性服务”。

3．绩效考评体系改革。将“公平竞争审查”落实情况纳入地方政府考核指标，建立跨区域竞争环境评估机制。四川等地探索的“企业合法权益保护快享机制”和“清欠长效机制”，正是将公平竞争政策落实制度化的重要尝试。

（三）“有效市场”与“有为政府”的动态权衡

按照“有效市场”与“有为政府”相结合的理念，破解政府角色困境。

1．政府行为边界动态校准。政府应“有所为、有所不为”—政府应在制度建设、体制创新和防范化解公共风险方面发挥主导作用，提供可预期的规则和政策，提高宏观确定性。在市场运营、“试错”过程中（如技术路线选择、商业模式创新）避免自以为是的干预。浙江在数字经济发展中形成的“事前划红线、事中强监测、事后严追责”模式，体现了这一权衡逻辑。

2．政府能力建设的数字化转型。面对人工智能等数字技术不断重构经济运行和经济组织带来的复杂性，政府需提升数字技术监管能力，建立“监管科技”（RegTech）基础设施。2024年《网络反不正当竞争暂行规定》要求平台提供“算法透明度说明”，正是政府技术监管能力建设的制度体现。一方面，引入算法审计工具、数据流动监测系统等，破解“看不懂、管不住”的困境；另一方面，通过立法，借用数字平台的能力，赋予平台以监管市场的相关责任和义务。

三、大国博弈下的数字竞争新逻辑与治理需求

（一）数字主权的全球竞争实质

在大国博弈背景下，数据资源已成为与石油同等重要的战略资源，数字竞争呈现出鲜明的地缘政治属性：

1．数据控制权的国际争夺。中国视数据为“新型生产要素”，正通过建设数字基础设施（如5G、北斗）、主导技术标准（如5G标准、物联网协议）、参与全球数字治理等方式，强化对国际数据流的控制力。美国智库报告指出，中国正“从底层改写国际数字架构”，将全球数字领域转变为“民族国家竞争的战场”。

2．规则主导权的制度竞争。欧盟通过《数字市场法》（DMA）确立“守门人制度”，美国借助长臂管辖推行其数字规则，中国则通过《全球数据安全倡议》参与规则制定。不同监管模式背后是技术主权与发展模式的竞争。中国特色的“包容审慎监管”模式，既区别于欧盟的“预防性监管”，也不同于美国的“事后追责”模式，成为制度竞争的重要载体。

3．数字产业链的安全博弈。中美贸易摩擦中，华为、海康威视等企业成为被“技术霸凌”对象，反映数字产业链安全已上升为国家战略议题。中国正通过国产替代、技术自主等策略重构数字产业链生态，避免关键领域被“卡脖子”。

（二）“无定域共生”的治理范式转变

数字经济的跨界融合特性催生了“无定域共生”新逻辑—政府、平台、消费者、开发者等多元主体在数字生态中形成利益共同体，传统政府与市场的二元边界日益模糊：

1．治理主体多元化。平台企业通过制定平台规则、实施自治惩戒，事实上拥有一定的“准公权力”。例如，微信通过用户协议和数据规则管理着十亿级用户的数字行为，其规则制定权已具有准公共属性。政府需承认平台自治的合理性，同时防范权力滥用。

2．行为影响跨界化。平台行为的影响跨越地理边界、行业边界和监管领域。一款社交App可能同时影响支付、电商、内容产业；一家中国企业的数据政策可能因用户全球化而触发欧盟GDPR（GDPR是General Data Protection Regulation的缩写，中文名为《通用数据保护条例》）合规问题。这种跨界效应要求突破传统的“固定边界划分”，建立适应性治理框架。

3．责任形态流变化。在快速迭代的数字生态中，行为性质可能随技术发展和市场变化而转化—今天的创新可能成为明天的垄断，此时的“破坏性创造”可能演变为彼时的“无序扩张”。监管需建立动态评估机制，避免“一刀切”定性。

（三）国家战略与市场创新的协同需求

在大国博弈背景下，数字竞争治理需兼顾国家战略安全与市场创新活力的双重目标：

1．核心技术创新与市场竞争环境的权衡。数字领域的“卡脖子”技术突破需要集中资源攻关，需要政府的各种支持政策，如税收优惠、补贴、股权投资和优惠贷款等；而在各种支持政策的实施过程中，又可能导致创新惰性，满足于“赚到政府的钱”，以及在原始创新过程中的不公平竞争，因为在“0-1”的情形下，政府无法确切知道潜在的创新者，故而潜在的创新者不在政府支持政策之内。需探索“创新导向的竞争政策”，在保障基础技术安全的同时维护市场可竞争性。

2．数据跨境流动与主权安全的协调。数字企业全球化运营需要数据自由流动，而国家安全诉求要求数据本地化存储。中国正通过自贸试验区试点、数据分类分级管理等方式探索协同的路径。

3．国际规则接轨与中国特色保留的兼容。中国参与全球数字治理需在DEPA等国际规则与中国特色的监管模式（如内容审核）之间寻求兼容方案。这种兼容既要避免与国际规则硬脱钩，又要防止因规则输入而丧失制度自主性。

四、治理企业无序竞争的对策建议

（一）重构竞争规则框架：适应数字生态特征

针对数字竞争的根本性变革，需系统性重构竞争规则框架：

1．重塑反垄断法的规制对象。将“平台生态系统”作为新型竞争单元，在相关市场界定中引入“用户注意力范围”“数据控制力”“生态传导效应”等新维度。对超级平台赋予更大的法定责任义务的同时，强制其开放数据接口、保证互操作性，防止其成为闭环系统，为“可竞争性”留下空间。

2．建立算法竞争机制。现行的一些做法，如对算法实施备案审查，试图破解算法黑箱问题，对专业人员也无能为力，因为人工智能具有自我学习和推理的能力，其结果无法预测和控制；再如，禁止“自我优待算法”“杀熟算法”等歧视性设计，不具有可行性，2024年《网络反不正当竞争暂行规定》已对数据杀熟作出禁止性规定，但在技术上难以认定。其实，更重要的不是针对算法本身进行控制，而是建立算法竞争机制，在竞争中确保算法的迭代升级始终有利于消费者。

3．引入创新损害评估框架。在传统价格效应分析基础上，增加“创新空间评估”“生态开放性测试”“长期动态效率”等新指标，避免因短期静态效率而牺牲长期创新潜力。对初创企业的并购审查应设置“创新安全港”，保护破坏性创新萌芽。

（二）建立政府行为新机制：破解角色冲突

针对政府“叠加态”角色困境，需创新政府行为约束与激励机制：

1．实施地方政府竞争影响评估制度。各级政府制定产业政策、数据政策前需进行“竞争影响评估”，重点评估政策可能造成的市场准入限制、竞争扭曲效应。建立“数字政策公平性审查”机制，由第三方机构对地方政策进行合规性审查。

2．构建公共数据授权竞争机制。地方政府在授权公共数据运营时，应通过公开招标、特许经营竞标等方式引入竞争，避免独家授权导致的数据垄断。探索“数据信托”模式，由独立第三方受托管理公共数据资源，确保数据获取的公平性。

3．建立央地协同监管云平台。整合市场监管、工信、网信等部门数据，构建“全国竞争监测系统”，实时识别跨区域垄断行为与地方保护主义。该系统应具备数据流动图谱绘制、算法风险预警、跨域行为追踪等功能，提升监管的精准性与协同性。

（三）无定域共生的治理创新：多元协同与动态适应

针对“无定域共生”的新逻辑，需突破传统治理边界：

1．创建“监管沙盒”与创新豁免机制。对颠覆性创新设立“安全试验空间”，在限定范围内豁免部分监管要求（如网约车早期发展）。建立“创新行为负面清单”，对清单外的新业态新模式实施包容审慎监管，避免“破坏性创造”被简单归为无序竞争。

2．构建平台分级治理体系。依据用户规模、生态范围、数据控制力等指标，将平台分为超级平台、大型平台、中小平台三级，实施差异化监管。对超级平台施加“数字守门人义务”：包括数据可携、互操作、禁止自我优待等特殊责任。

3．发展多元主体协同治理。建立创新竞争治理委员会，吸纳平台、开发者、消费者代表参与规则制定；重塑行业协会功能地位，鼓励行业协会制定《算法伦理公约》《数据共享标准》等自律规范；探索“公益诉讼”与“集体诉讼”机制，为消费者和小企业提供维权渠道。

（四）大国博弈下的规则输出：参与全球数字治理

面对大国博弈背景，中国需主动参与全球数字规则塑造：

1．主导新兴技术标准制定。在人工智能、物联网、区块链等前沿领域，支持中国企业牵头制定国际标准；推动具有中国特色的《个人信息保护规范》《算法审计框架》成为区域标准，将技术标准优势转化为规则话语权优势。

2．建设跨境数据流动试验区。在自贸区、自贸港试点“数据海关”机制，探索数据出境安全评估与跨境流动的平衡路径；参与DEPA、CPTPP等数字贸易协定谈判，推动中国方案融入国际规则。

3．构建数字丝绸之路合作机制。通过“一带一路”数字基础设施合作，输出中国数字治理模式；建立金砖国家数字竞争政策协调机制，形成与美欧模式并存的多元治理体系。

结论：迈向数字竞争治理新范式

数字经济时代的无序竞争治理，本质上是市场活力与秩序规范、技术创新与公平竞争、国家战略与全球规则的多元协同。中国特色的治理路径需立足以下三个基点：

规则框架的重构。超越工业时代的竞争规制逻辑，建立以“数据流动”“创新竞争”“生态开放”为核心的数字竞争新规则，使法律架构从“马车时代”迈入“数字时代”。

政府行为的分工。在“有效市场”与“有为政府”相融合中破解政府多重身份“叠加态”困境，通过央地权责重构、竞争中性原则、技术监管能力建设，使政府行为在角色场景中既避免“缺位”又不致“越位”。

治理范式的适应性。基于“无定域共生”的新逻辑，构建多元协同、动态适应、跨境协同的治理生态系统，在守护竞争秩序的同时为“破坏性创造”保留空间。

唯有通过规则重构、角色重塑与范式创新，才能在数字革命的大潮中实现“放得活”与“管得住”的有机统一，为中国式现代化筑牢公平竞争的法治根基。

（作者为中国财政科学研究院研究员、原院长）

本文刊发于《中国经济报告》2025年第18期