当前的宏观经济形势非常复杂，近年来，笔者一直提及的一个关键词就是“不确定性”。美国当下对全球发动的关税战，虽然重点是针对中国，但已经使得全球经济处于高度不确定的状态。全球的经济增长大概率会下滑，全球的贸易量会萎缩。中国的进出口也会受到严重冲击，原来中国经济发展中“两头在外”“大进大出”的大循环也会受到严重影响。对于中国而言，这是一个挑战，同时也是一个机遇，这个机遇就在于外部的压力可以转化为国内做大做强内循环的动力。
这种情况在以往也出现过。在过去，特别是2001年中国加入WTO之后，“两头在外”“大进大出”的经济发展模式给中国的发展带来了显著的促进作用。但在特朗普首次担任美国总统期间，对中国实行关税战贸易战（笔者将其称之为特朗普1.0版），这一发展模式的风险就越来越大。所以中央果断提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
美国这次针对全球的关税战，在短期内会对中国的很多企业行业带来冲击，这个反应是连锁性的，而不仅仅针对出口的产品和企业。因为在出口产品和企业的背后，都有一条供应链产业链支撑，这些链条上的企业和产品会受到连带影响，所以短期内必定会承压。但从长期趋势来看，这恰恰有可能转换成做大国内大循环的一种动力，也将有助于当前扩大内需战略的实施。扩大内需与大循环紧密联系在一起。现在扩大内需比较困难，正是因为中国长期以来依赖进出口，是外向型的经济拉动，同投资和过去的房地产行业一起形成了经济快速增长的动力机制，而这种动力机制早已不可持续。尽管明确了要进行调整的战略方向，但是“两头在外”“大进大出”的模式惯性很强，调整起来困难重重。那么这次正是一个机遇。集中精力办好自己的事情，就是要将挑战转化为机遇。
一、国际视角下的宏观经济形势
（一）特朗普政府政策多变背后的美国战略的确定性
对于如何看待关税战的问题，笔者也谈谈自己的一些看法。从表面来看，关税战是特朗普引发的，但我们不能仅从特朗普个人来看。假如上台的不是特朗普，可能关税战改变的也只是形式和方式。特朗普2.0版的这些招数是高度不确定的，仿佛在打乱仗、出昏招，全球的感受也是一样的，这是特朗普的策略问题。但是关税战背后的逻辑是清晰的，也就是说，从战略的角度是确定的。
中国作为世界第二大经济体，威胁到了美国的霸主地位，使得美国有一种强烈的危机感。美国人的这种危机感不是现在才有的，只是当下在政治层面表现得更充分了。美国学界经常有著作论述美国可能走向衰落。然而过去以民主党为首的建制派，并不这么认识问题。最近美国国务卿卢比奥发表长篇演讲，认为以前的美国政府陷入一种幻想之中，寄希望于在中国加入WTO后，通过自由市场和全球化去影响中国，让中国逐渐从经济上、政治上甚至价值观上向美国靠拢，但是资本主义并没有改变中国，相反中国改变了资本主义，美国在国际上的领先地位开始受到中国的挑战。冷战结束后，美国外交学刊中的一篇文章认为，时代从美苏两极变成了单极，前苏联的崩溃使美国成为世界上独一无二的超级大国；政治学者弗朗西斯·福山也乐观地认为历史已经终结，人类社会的历史最终像电影一样定格在了资本主义，以苏联为代表的共产主义被战胜了。在当时的情况下，美国确实进入了建国以来的一个历史巅峰期。但是从此以后，按照中国的文化逻辑来理解，达到巅峰之后就意味着开始走下坡路了。作为唯一的超级大国，美国的国际地位从9·11事件后开始下降，当然它至今依然是世界上最强大的国家，但从科技创新引领力、经济影响力等具体层面分析，美国在全球的领导力已经不如从前。通过历史数据比较，原来美国的GDP占全球30%以上，而现在只占全球25%左右。美国GDP下滑的一个重要原因就是中国的发展改变了全球的格局。
和其他国家不同，中国是一个巨型发展中国家。现有的发达国家人口总和大概有10亿，作为14亿人口的大国，中国的人口比现有的发达国家人口总和还要多。中国经济的快速增长、综合实力的全面增强，使得国际力量的对比发生了变化，美国也感受到了中国的发展势头。从经济总量来看，若用现行汇率换算的GDP指标来衡量，中国是世界第二大经济体，若采用购买力平价这一指标（尽管该指标现已较少使用），中国则已经超越了美国。从贸易来看，中国是全球第一大贸易国。中国在经济方面的影响力越来越大，中美之间的差距越来越小。同时，在科技领域，相较于特朗普第一个任期实行贸易战，拜登政府对中国科技实行的是围追堵截的科技战，其重点在于拉同盟，建立统一战线，遏制中国在高科技领域的发展，将中国的科技水平限制在中低端，确保美国在中高端科技领域的领先地位不被超越；而在其他方面，美国仍与中国保持接触，例如时任美国财政部部长耶伦仍频繁访华。但是令美国出乎意料的是，从去年甚至前年起，中国的手机产业突破了美国的封锁，以华为为代表的高端手机品牌异军突起。今年春节期间，DeepSeek的横空出世更是改变了全球AI领域的生态，影响之大，甚至让美国的科技股一夜之间蒸发了很多，这种影响的关键并不在于技术本身的先进性，而在于其成本的实际降低。中国在AI领域的成本只有美国的十分之一。以往，AI技术的大模型主要被大国、大企业以及有钱人所掌握和应用，而如今已经成为小国家、小企业乃至普通人都能轻易使用的平权性技术。平权意味着门槛的降低，颠覆了整个行业发展的生态，这种变化给美国带来了较大的冲击。尽管美国早已意识到中国在AI领域的追赶态势，但其认为在AI领域美国仍是遥遥领先的，与中国相比至少有数年的优势，未曾想中国迅速拉平了差距，DeepSeek在性能上与美国的技术几乎已经不相上下，有专家指出中美在AI领域的时间差距只有两三个月，大模型的迭代速度很快，时间上如此精确，表明差距已经微乎其微，甚至已经呈现并驾齐驱的态势。
在这种局面下，美国的焦虑不断强化。美国的朝野共识，就是中国成为美国战略上的竞争对手。尽管美国的民主党、共和党之间有很大分歧，但在这一点上是没有分歧的；尽管美国的社会在极化，但是老百姓对此的认知也是一致的。即使换了总统，美国在战略上也是确定的，变化的是策略，只是具体的招数不同。
（二）美国关税战“逆全球化”表象下的全球化新逻辑
在战略不变的情况下，特朗普2.0版的招数表现出了变化。他认为可以通过关税改变现有格局，遏制中国的发展。当然，特朗普团队也意识到，中国的经济已经嵌入全球经济当中，中国的产品已经销售到世界上200多个经济体，中国的经济影响力是全球性的，不仅仅局限于中美之间。因此，单独针对与中国的双边关系远远不够，要改变二战以来形成的经济全球化格局，只有改变甚至颠覆传统的贸易秩序、经济秩序、投资秩序、金融秩序，才有可能遏制中国的发展。
可以看到，自关税战打响以来，即便中国强硬应对，特朗普也从未公开批评中国，反而指责美国的前任总统拜登、奥巴马等人缺乏远见，长期以来沉浸于幻想之中。他认为当前问题的根源不在于中国，而在于美国自身。卢比奥也持相似观点，认为中国改变了资本主义，并指出美国体制存在问题。因此，在关税战之外，马斯克带领的团队也在掀起一场内部革命，即政府革命，旨在重组政府机构并削减财政支出。这一行动既有来自财政的压力，更重要的是，他们认为美国现行体制效率低下，不利于解放生产力，因此期望通过这场政府革命，解放美国的生产力。特朗普将4月2日发起关税战的日子称为“解放日”。尽管这一称谓并未得到国际社会的广泛认可，欧盟及美国的同盟国都对此感到忧心忡忡，认为此举带来的是全球秩序混乱，难以将其视为解放。而从战略的底层逻辑看，特朗普的所谓“解放日”，就是通过关税战颠覆传统的经贸秩序、金融秩序，然后通过美国内部的政府革命来解放美国的生产力。在战术上，特朗普的具体招数像是打醉拳，外行人或许会觉得是喝多了酒，东倒西歪毫无章法，内行人看则是形醉意不醉，看似不那么专业的昏招背后，其战略上的底层逻辑是确定的，而且是前后一贯的。因此，我们不能仅凭表面现象来判断，认为所有问题都源自特朗普个人，一旦他下台，问题就会烟消云散。这种想法是不切实际的。换一种执政方式，问题或许会更为严峻。特朗普的这种非专业式打法，反而可能为中国带来更大的机遇。相比之下，拜登政府时期那种全球统一战线、团结盟国专门围堵中国的方式，可能会给中国带来更大的挑战。特朗普要破坏一个旧世界，重新建立一个美国主导的新世界，原本中国尚不具备颠覆传统金融与经贸秩序的能力，但当前的混乱局面却为中国创造了机遇。
中国提出的“制度型开放”，并非简单地进行交易和贸易，而是要在标准和规则制定上增强话语权。如果二战以来确立的这套传统秩序不变，我们反而很难去打破现有的格局。例如，金融现在是由美元主导，这就意味着全球经济都在美元体系之中，谁也不能例外。中国虽然拥有主权货币人民币，但是从全球视角审视，中国经济同样置身于美元体系之中。无论中国的GDP规模多大，最终仍要换算成美元测度；中国的全球资产价值，同样需要用美元度量；所有的贸易结算，大部分以美元进行结算，当然人民币结算的比例现在也在上升，也有一部分欧元结算。但是整体来看，尽管美元作为国际储备货币的国际地位有所下降，但其主导地位依然稳固，任何国家都难以撼动。每个国家的风险和利益都与美元体系紧密相连，要想颠覆美元体系，毫无疑问对全球各国都会产生深远影响，不少国家的主权财富会因此而蒸发。而当前美国自身想要改变这种金融秩序。桥水基金创始人达利欧指出，特朗普的首要意图是改变甚至颠覆现有的金融秩序，以解决制造业回归的问题，减少贸易赤字，并减轻财政的债务负担。特朗普的目标是“让美国再次伟大”。我们不能被表面现象所误导，把美国进行关税保护等同于闭关自守，认为是典型的逆全球化、反全球化行为。特朗普只是认为，在以往的全球化进程中，美国吃了亏，因此要破坏旧的全球化体系，并重新构建一个以美国为主导，且能让美国从中获益的新型全球化格局。为此，特朗普当前所采取的一系列措施都是服务于其战略目标的。我们也希望借此契机，推动建立以中国为主导的新型全球化体系。
（三）特朗普2.0版的政策悖论与美元贬值危机
中美两国在许多方面截然相反。从地理位置来看，中国在地球这边，美国在地球那边。从经济来看，美国是消费大国，而中国是生产大国。具体而言，美国的居民消费率为70%，如果再加上公共消费，这一比例达到80%；中国的最终消费率在全球200个经济体中的排名在倒数十位之内。美国居民几乎不储蓄，而中国居民的储蓄率特别高。
从当前的全球格局来看，中国是一个生产大国、世界工厂，而在收入分配上却较弱，处于全球价值链中低端。特朗普从贸易逆差的角度认为美国吃亏，但这种理解是错误的。金融领域著名的“特里芬悖论”指出，一个国家的主权信用货币若要成为全球货币，必须维持贸易逆差，否则货币无法流通到其他国家。那么美元要成为全球货币，美国必须保持贸易逆差。一旦美国缩小贸易逆差，则美元必然收缩，分布在全球的美元减少，进而使美元地位下降。近期，美元在全球储备货币中的占比已从超过60%下降了至少十几个百分点。如果美国通过实施对等关税来减少贸易逆差，那么美元的国际地位势必受到严重影响。全球经济的增长和贸易规模的扩大增加了对美元的需求，这些美元就来源于美国的贸易逆差。美元作为世界货币，美国几乎可以无中生有地创造购买力，只需花费极少的成本甚至仅仅通过记账，就能在全球购买资源和产品。而其他国家则需要先出口自己生产的产品以赚取美元，之后再用这些美元购买国外的产品。美元作为全球最强大的货币，无形中为美国带来巨大利益，实际上相当于美国向全球征收的铸币税。当前美国提高关税的做法，会导致美元的贬值，这与其政策初衷是相悖的。一方面，美国希望扩大出口，但其服务业存在贸易顺差，而制造业存在贸易逆差。由于制造业在美国整个经济中占比不超过10%，因此单纯扩大制造业出口并不具备全局性意义。另一方面，美元的贬值使其不再是最安全的货币，美元地位的下降则意味着美元资产可能转变为风险资产，美国面临美债被大量抛售的局面。目前，美国国债的规模已经达到36万亿美元，占其GDP的123%。近期，美债的十年期收益率急剧上升，这表明存在大量抛售，美债的风险日益加剧。
36万亿规模的美债，每天都需要借新还旧来维持。然而，当前美国国债发行困难，如果发行不出去，就可能会立即出现财政危机。所以特朗普立马回调关税，原因就在于美国的国债市场出了问题。如果美元发行困难，美国的利率水平将会居高不下。国债收益率曲线是资本市场定价的基准，国债收益率上升将带动所有的金融定价上移，这意味着发债的利息成本也会上升。随着国债存量规模的持续扩大，即使利息率保持不变，利息的支出规模也会越来越大，这给美国的财政带来了巨大的压力。金融强大一直是美国的优势，也是美国在全球“薅羊毛”的利器，但现在却成为了美国的一个软肋。如果其他国家一齐抛售美债，美国财政每天借新还旧的循环可能就会被打断，政府财政将无法正常运转，无法支撑其军事活动等开支，这是美国面临的现实问题。不过，美国也准备了后手，那就是大力发展稳定币，开辟金融竞争的新赛道。
美国政策多变，时而宣布对全球征收高关税，时而又豁免或暂停对75个国家实施高关税90天，仅维持10%的基准关税水平。有人并不觉得特朗普的政策不可靠，甚至认为这体现了交易的艺术。原本许多国家的关税税率可能仅有2%或3%，但当美国宣布征收高关税后，又暂时搁置这一计划90天，转而实施相对较低的10%基准关税，很多国家竟然还对美国表示感激。但是中国不为所动，同样采取了提高关税的措施。于是美国开始对急需的产品豁免高关税，比如电脑、半导体设备、集成电路等，豁免名单中也并未排除中国。这是因为，苹果手机、笔记本电脑等70%—80%在中国生产，美国婚纱的90%也是中国生产供应。对于很多产品，美国在短时间内难以找到替代品，即便找到了同品质的替代产品，也无法满足如此巨大的产量需求。中国作为世界工厂，成本低、交货时间快，是东南亚国家和欧洲国家所无法替代的。
中美之间的贸易战和关税战，不能仅从美国的表面行为来看，需要结合中国与世界、中国与美国的关系，以及这些关系背后的逻辑，探究美国的真实战略意图。无论是特朗普还是拜登担任美国总统，战术和政策虽然有差异，但都不会偏离美国的战略目的。因此，我们不能幻想四年后特朗普离职就能带来中美关系的根本好转。面对特朗普政府这种急剧且颠覆性的政策调整所带来的冲击，中国完全可以化压力为动力，加快改革，落实好我们的宏观政策，把挑战转化为机遇。
（四）美国政策冲击下的机遇：建立中国主导的新型全球化
1.中国所追求的全球化，最终体现在文化层面的主导上，而经济层面的主导是其中必需的手段，也是必经的阶段。中国一直强调“高水平对外开放”，这并非简单地在经济层面做文章，如扩大对外贸易、扩大投资、吸引外资等。更为关键的是，中国要在全球治理中拥有更大的话语权，并在文化层面，用中国文化及价值观去影响全球。一个现代化强国的标志，不仅仅体现在经济层面，更在于文化和价值观能得到全球的广泛认同。因此，我们追求的全球化，是一个在经济、文化、价值观等多方面都能体现中国贡献与影响力的新型全球化。如果中国所倡导的文化，以及几千年文明延续下来的价值观能够得到全球的广泛认同，那么将标志着中国真正强大了。当世界各国不由自主地学习甚至模仿中国时，就如同历史上的唐朝时期，那将是中国真正强大的体现。现在我们说要“实现中华民族伟大复兴”，“复兴”一词和过去所说的“崛起”，在含义上是有区别的。“复兴”的概念是恢复到历史上曾经最鼎盛的那种状态，西方有文艺复兴，中华民族的伟大复兴就是要实现中国式现代化，让中华民族重新屹立于世界民族之林，那么中国就要领先、要主导，要成为世界上最强的国家，这正是中国梦的内涵。相比之下，“崛起”并不包含这样的历史含义，仅仅意味着站起来，重新与西方列强平起平坐，甚至超越他们。从历史文化的角度来看，中华文明本来应当在世界上占有一席之地，然而由于近代以来的衰落，影响力已大不如前。实现中华民族伟大复兴，最终正是要从文化层面复兴，引领人类文明进入更高级的阶段。在此之前，只有从经济层面实现复兴，成为科技强国、经济强国、军事强国，进而成为文化强国，才能真正实现中华民族伟大复兴。
那么在特朗普想要构建新型全球化格局的当下，中国也要抢夺机会，占据主导权。以中国为主导的新型全球化，就是从“人类命运共同体”“风险共同体”和“天下观”出发，发挥中国的影响力、引领力。人类的命运，取决于如何把握人类共同面临的各种风险，只有以“覆巢之下无完卵”的中国风险观，才能凝聚世界力量，重构当今混乱的世界。这个过程可能需要几十年甚至上百年的时间，不是能一蹴而就的，当然中国的发展模式已经在调整，正在发生重大变革。全球大变局就像地球板块间发生碰撞，中国、美国、欧洲、东盟等地区都是全球中的“板块”。中美两大“板块”之间正在发生激烈的碰撞，这通常被称为大国博弈或中美博弈，将会改变全球的经济、金融、贸易、投资格局。尽管全球分工协作的体系不会改变，但在这个过程中，全球产业链与供应链将进行大规模的重新调整甚至重塑。对中国而言，就需要提升在全球产业链、供应链中的主导权，在全球价值链中的地位，形成中国经济、产业的全球布局。
2.要从全球视角考虑经济问题。全球经济都在美元经济体系当中，中国仅从GDP来考量发展实际上是远远不够的。GDP是联合国用来比较各个国家以及观察全球经济增长状况的指标，但从国家自身的经济发展来看，最重要的指标不是GDP，而应当是国民收入。这一指标在过去被称为国民生产总值（GNP），现在更多被称为国民总收入（GNI）。GDP是按照国家的地理范围、国境来计算的，中国的GDP涵盖了其他国家居民在我国创造的价值，但不包含我国居民在国外形成的收入。对于一些有着庞大海外资产的国家，GDP可能会低估其整体经济规模。以日本为例，其海外资产、收入规模很大，如果只计算日本国境内的GDP，而将海外资产、收入都计入其他各个国家的GDP，无疑是缩小了日本真实的经济规模。美国同样拥有大量的海外投资，比如特斯拉在中国创造的价值，会被计入中国GDP而不是美国GDP。只有在计算GNP或GNI时，这些海外投资所创造的价值才会被纳入美国的统计范围。由此可见，尽管GDP指标如今在全球通用，但并不是按照居民原则进行统计的，在衡量国家整体发展情况时，会存在一定的误导性。
因此，我们更应考量收入链，并强调基于全球的收入分配。收入链并非基于单一国家，而是基于全球经济。中国经济已经嵌入全球经济循环中，收入分配也同样具有全球性特征。在全球的收入分配格局中，中国需要不断提高自身的份额。在全球生产领域，中国所占的份额确实越来越高，特别是制造业，中国制造业占全球的比重达到35%，超过了所有发达国家之和。但是具体来看，由于在全球价值链中处于中低端位置，中国在初次分配中长期保持较低的占比。比如在中国生产的一台苹果手机，美国占据了其增加值的约90%，但却全部计入中国GDP，而约10%才是中国的。看似苹果手机为中国GDP的增长作了贡献，但在价值链、收入链上，中国所占的份额很低。
这也是中国现在内需难以扩大的根源之一。从微观视角谈内需扩大，不增加收入，则难以扩大消费。但居民的收入、就业等问题，并不是单纯靠调整国内的分配格局就可以解决的。基于国内视角审视的国家、企业、个人之间的收入分配关系，只是一个局部。中国经济处在全球经济体系之中，如果没有能力去调整全球经济循环中中国的收入分配份额，而仅从局部进行调整，是没有多少空间的。中国多年来一直强调收入分配体制改革，发改委也曾多次发文，大家对加大收入分配改革是有共识的。当前内需不够、消费低迷，归因于贫富差距太大，劳动报酬在初次分配中所占的比重偏低，但若只基于国内是无法从根本上解决问题的，必须放眼全球。这就意味着，从国内看经济变化的思维，要转变为从全球来看，且要放弃把世界当成“外部环境”的这种观念和思维。
中国和世界是互动的，中国也是影响世界的重要因素，而美国是世界上最强大的国家。在这种情况下，中国的经济形势必须放在中国和世界的关系之中，放在全球框架中观察。我们常说“弱国无外交”，那么类似的，还有一句话对于分析短期或长期的经济形势也是实用的，就是“大国无内政”。这句话的含义体现在，中国作为世界第一大贸易国和第二大经济体，其影响力不仅体现在经济领域，而且在科技领域也日益增强。随着中国综合实力的不断提升，中国的发展不再局限在国内，而是在全球，大国的内政超越国界。这不只是影响力意义上的，而且是国家利益、国家安全意义上的。不谋全局，不足以谋一域。中国的一举一动，中国的所有宏观政策，包括财政政策、货币政策以及产业政策等，其影响都是全球性的，其着眼点不应只是国内。美国的货币政策、财政政策是国际性影响最大的。美国一加息，全球都关注，所有企业都不得不关注美国货币政策与财政政策的变化，以应对可能的市场波动。美联储不仅是美国的中央银行，也是全球的中央银行，美国的财政政策会影响全球，在这个意义上也可以视为一种全球宏观政策。正如同美元是美国的主权信用货币，也是全球的货币。
作为世界第二大经济体和第一大贸易国，中国的影响力已经日益凸显。中国的财政政策和货币政策同样具有类似于美国的政策影响力。中国实施更加积极的财政政策、宽松的货币政策，会引起全球关注。因此，在制定宏观政策时，中国不能仅仅局限于国内视角进行考量。当然，要保证国家利益优先，这在任何国家都是一样的。对于其他很多政策，比如科技政策等，特别是产业链、供应链的韧性与安全，需要从全球视角来看待和理解。某些自媒体和部分专家，错误地将产业链、供应链的韧性与安全等同于自给自足，陷入小农经济的思维里，似乎万事不求人，什么都可以做就安全了。更有甚者，一些地方提出要实行地方小循环，保障本地的产业链与供应链安全。这种做法是错误且没有出路的。当前，中国已经嵌入全球化中，中国的企业已经纳入全球化的大循环之中，通过小循环来保证地方产业链、供应链安全的时代已经过去了，仅仅从国内保证产业链、供应链安全，也已经行不通了。曾经防止产业外移、设立防水坝、防止产业空心化等观点一度流行，很多是基于对美国历史经验的借鉴。这种观点认为，美国经历了产业空心化、制造业大量外迁的过程，更多地转向了金融业，而中国在走美国的老路。但是中国的产能再大，也不可能包揽所有的制造业，其他国家也不会因此放弃自身的制造业发展。所以，中国的产业政策必须是国际化的产业政策，中国的产业链、供应链也必须全球化布局，把其他国家的需求考虑进来。中国做不到仅仅自给自足。虽然工业门类齐全是中国的优势，但矿产资源等关键资源的对外依赖度很高。比如，60%—70%的石油和天然气依赖于外部供应，不少铁矿石也依赖进口。此外，一些原材料、关联零部件以及工业软件等同样存在进口需求。中国的产能占全球35%，其中制造业产能的约45%是为全球市场准备的。这就像举办一场宴会，邀请了45%的外部宾客，但若外宾来得少，一桌饭菜最终可能会大量过剩。这除了扩大我们自己的消费能力，还需对无法完全消化的这部分产能进行国际合作，转移部分产能到国外。因此，产业政策需要从全球考虑，进行全球布局。
3.中国要增强在产业链和供应链上的全球主导权。美国被认为在“逆全球化”，是与1929—1933年胡佛政府时期的高关税政策进行历史对比得出来的结论。美国当时是制造业强国，现在的优势已经从制造生产转向其他方面。美国之所以能够制裁其他国家的制造业，是因为它掌握了产业链和供应链的上下游，即便不生产，也拥有主导权。从服务化制造业这个广义的制造业角度来看，美国的占比并不低，这主要体现在生产性服务业上，如工业设计、工业软件、技术研发、品牌建设、营销渠道等，这些位于“微笑曲线”两端的高附加值环节被美国牢牢控制。而低附加值的生产环节则被转移到其他国家。由此，美国构建了一个以自身为主导的全球性产业链和供应链体系。在这次疫情中，美国发现在产品生产上离不开中国、依赖进口。特别是在军事领域，美国在造船业上的发展水平已不及中国，维修一艘军舰需要耗费很长时间。造船及其维修能力的下降，让美国感受到了军事上的威胁。因此，从国家安全的角度出发，美国希望回归一些关键性的制造业，而不是将所有制造业都迁回国内，因为这既不现实也难以实现。
中国的情况则恰恰相反，我们需要把制造业的一些生产环节外移到其他国家，构建由中国主导的全球产业链、供应链，同时在设计研发、品牌营销等创新引领和高附加值环节拥有话语权。在技术标准、产品标准、管理标准、社会责任标准等方面，让越来越多的中国标准成为世界标准，让中国技术成为全球领先技术。只有这样，在产业价值链的“微笑曲线”两端，中国才能有越来越大的话语权和控制力，否则，可能“增产不增收”“增收不增利”——也就是物理量在世界上遥遥领先，而在价值量和收入份额上却不匹配，即随着产量的增加、全球贸易额的扩大，国民收入、劳动报酬并未得到相应的提升。不少地方政府为了鼓励外贸、外销，给予各种补贴，这种做法挤压了国内可用于扩大消费的资源，抑制了内需增长而扩大了外循环，实际上适得其反。我国的外贸规模看似日益扩大了，但出口商品的价格却在不断下降，从国家来看并不赚钱，甚至赔本，而企业赚的是各种政府的补贴。外贸企业依靠政府提供的直接或间接补贴、出口退税以及先征后返等政策措施来维持运营，一旦失去这些支持将难以生存。这种外贸导向型的发展模式对于一个大国而言，是不安全的，而且形成隐性的对进口国的福利补贴。得了面子（顺差构成GDP的一部分），却失了里子（收入）。
当前国际形势下，我们应集中精力办好自己的事情，抓住历史机遇，将压力转化成动力，增强中国发展的确定性，以应对全球的不确定性。因此，我们要有战略定力，处理好中国经济面临的问题，虽然短期会有一些痛苦，加上中美剧烈博弈，比如关税战等，痛苦程度会加深，但长期来看是有利的。集中精力办好自己的事情，以自身实力作为支撑，使我国在全球大变局中，一直掌握战略的主动权，这样中华民族复兴就稳操胜券。
二、风险思维模式下的宏观经济形势
（一）经济增速放缓，暴露深层次结构性矛盾
从国内看，中国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的基本面没有改变。这是具有结论性的一句话，不是针对眼前，而是针对长期趋势而言，至少是“十五五”“十六五”，一直到以后都适用。那么，既然中国经济具备诸多优势与强大韧性，为什么还要实施更加积极有为的宏观政策？尽管去年实现了5%的经济增长，达到了预期目标，而且这一指标放在全球来看也很亮眼，但为什么从去年下半年开始，宏观政策仍进行调整，并出台一揽子的增量政策？显然，中国的内循环出现了新的状况。现在提出更加积极有为的宏观政策，具体来说，就是“更加积极的”财政政策和时隔14年之后再次提出的“适度宽松的”货币政策。这意味着什么？“长期向好”的底层逻辑是什么？国资国企改革面临什么样的挑战？要回答上述问题，必须深入理解今年《政府工作报告》中的这句话：“外部环境变化带来的不利影响持续加深，国内长期积累的一些深层次结构性矛盾集中显现”。
“外部环境变化带来的不利影响持续加深”，就是说需要把中国经济放在全球来看。现在中国经济已经融入全球经济体系中，尽管金融领域还未完全放开，资本项下人民币还不能自由流动，但全球经济和中国经济已紧紧地绑在一起，中国经济影响着世界经济，世界经济也影响着中国经济。以美国为首的政策变动，导致全球经济的不确定性上升，特朗普再次上任美国总统后，推进的一系列激进且具有颠覆性的政策，对我国的不利影响持续加深。
但更重要的是，“国内长期积累的一些深层次结构性矛盾集中显现”。这句话有几个关键词：一是“长期积累”，长期积累的问题和矛盾，意味着“冰冻三尺，非一日之寒”，短期内这些问题难以解决，单纯依靠宏观政策也无法解决，因而需要全面深化改革。二是“深层次”，这表明所面临的问题并非浅表的问题，而是深层次的问题，相较而言，深层次问题的解决更为困难。三是“结构性矛盾”，如果是总量性矛盾，相对而言更好解决，但一旦涉及结构性矛盾，那会牵一发而动全身。好比一座房子的结构出现问题，简单的修修补补往往难以奏效，有时需要进行大修，甚至不得不拆掉重建。而对于中国庞大的经济体系，显然不可能像对待一座房子那样轻易地进行拆除重建。中国必须在经济运行发展中化解这些结构性矛盾，这正是党的二十届三中全会部署的全面深化改革。2025年《政府工作报告》也强调，要尽快推出实施一系列标志性的改革举措，来化解结构性矛盾。
最后一个关键词是“集中显现”，在经济快速增长的时候，这些深层次的结构性矛盾和问题往往不那么明显，但当经济增速减缓，如同潮水退去后，很多问题便暴露无遗。经济快速增长意味着经济增量大，这为处理各种矛盾、进行利益再分配提供了较大的空间和回旋余地。此时，深层次的结构性矛盾很难被察觉，就如同涨潮时礁石和乱石被海水覆盖，看不分明也不需要太过在意。以往，财政每年都是超收的，年底会议要解决的也不是如何增收的问题，而是超收的资金怎样分配花掉。部分资金会被储备在预算稳定调节基金中，其余部分则需在当年使用。因此要召集各个部门开会，讨论哪些项目可以上马，解决政府资金的出路问题。而在当前的经济形势下，财政部门的关注点转变为如何增收。一些地方政府领导将大量精力投入到紧盯税收征收情况上，因为有税收才有可用的支出。一些区县级地方政府，当月征收的税款甚至无法满足当月的开支需求，不得不向上级政府借款，这导致了上下级的往来款项越来越多。面对各种各样的刚性支出，部分地方政府不得不挪用国库资金，这些被挪用的资金成为暂付款。从账面来看，没有安排支出，似乎地方政府还有资金可用；但从现金来看，资金已经被用掉了。因此，一些地方政府的财政出现了严重的账面与现金不符的现象，并且这一现象越来越明显，越往基层越严重。这些都是经济下行压力下出现的问题，特别是三年疫情期间，中国的平均经济增速不到5%，尽管现在增速回升到5%，但问题仍未解决。
（二）深层次结构性矛盾的显现，需要风险思维模式来破局
当前，深层次结构性矛盾集中显现，迫使我们不得不深入反思，是“从问题看问题”，从而解决问题，还是应该“从风险看问题”，从而防范化解风险？如果仅仅从问题看问题，那么解决问题时很可能会陷入“按下葫芦浮起瓢”的困境：起初，按下一个葫芦浮起一个瓢，能够轻松应对；随后，按下葫芦浮起十个瓢，也许仍有能力去解决；然而，一旦按下葫芦浮起几十个瓢，便会应接不暇，捉襟见肘。这好比玩“打地鼠”的游戏，起初地鼠出现得很慢，出来一个可以敲掉一个，但随着地鼠出现的速度越来越快，即便加快敲击也无法跟上节奏。这种做法就是有什么问题就解决什么问题，即从问题去看问题、解决问题。这种方式显然已经不适用于当前快速变化的环境，不适用于深层次结构性矛盾集中显现的情形。现在更需要的是从风险来看问题，将重点放在防范风险上。如果总是马后炮，问题出现后再去解决，一方面难以应对，另一方面会大大增加解决问题的成本。因此，需要有前瞻性地进行考量，看到未来的问题，从风险的角度去预判，哪些潜在问题可能会变成现实的问题，从而提前采取措施进行防范。从未来看当下的行为，未来的风险决定当下的抉择，这是不确定性时代所迫切需要的方法论和决策逻辑。
当前，防风险的概念应当说已经形成，风险意识也在增强。但很多人更多的是将风险视为一种观察研究对象，而没有把防风险当成一种思维方式、一种解决问题的新思路，这需要更新观念。自上世纪90年代起，笔者就研究财政风险，后来研究公共风险，发现“问题导向”的思维方式实际上是基于事实，即问题变成了一个既定事实，去考虑、分析、解决和应对。而风险是潜在的问题，尚未变成事实，但存在一定的概率会转化为现实问题。在面对风险时，我们需要采取应对措施，提前准备。这就需要具备前瞻性的思维和战略性的考量，即“风险导向”思维，不能等到问题出现后才匆忙应对，否则，往往为时已晚。在当今的大变局时代，技术的快速迭代带来了一系列的不确定性，也催生了各种看不见的风险。这使得运用风险思维思考问题，成为一种迫切的需要。
有时候，这种风险思维是出于本能，比如在面临追责问责的情况下，进行决策时就会自然而然地权衡风险，如果采取行动可能带来的风险更大，那么可能会选择不行动，或者采取更为谨慎、稳健的行动方式。这种风险权衡是基于部门职责和岗位责任的一种本能，是身体力行、自然而然的做法。然而，若要在大变局中争取战略主动，往往在决策过程中就需要引入风险思维模式。当前我们更多的是在进行“应急决策”。文件堆积如山，会议频繁召开，往往都是为了解决迫在眉睫的问题。问题一旦出现，便陷入手忙脚乱的境地，不得不立即召集会议，甚至彻夜讨论，部门间紧急协调，文件往来频繁，大小会议不断，所有人都在忙碌中度过，处于一种应急状态。处于这种应急状态正是因为要应对已经演变为事实的问题，而用风险思维去思考大变局，则可以从容谋划和应对。当政府部门不再频繁加班，显得较为从容时，则意味着很多问题已得到有效解决，同时也标志着决策方式的转型。无论是国家治理还是地方治理，都要落在“风险”之上，这就是治理的实质。防范和化解风险，既要将风险视为具体的研究对象。更重要的是，要将风险视为一种思维方式，从风险的视角看问题，才能更加主动。
当前，从部门、从工作岗位去分析和看待问题的意识有所强化，但这种强化也带来另一个风险问题——合成谬误，这种风险是隐性的，危害极大，如何进行防范化解是实现战略主动的关键所在。因此，在当今时代，我们需要采用一种新的思维模式应对大变局，即风险思维模式。从历史发展的角度看，社会的演变是具有加速度的。例如，在小农经济时代，社会形态和生活方式在长达千年的时间内都保持着相对稳定的状态；然而，进入工业化时代后，大生产使得社会百年一变；而进入信息化、数字化乃至当前的智能化时代，则是十年一变。这种加速度意味着，在原先变化缓慢的时期所制定的一系列规则，已经无法适应当前快速变化的环境。因此，一些法律制度和基本规则需要迅速进行调整。如果跟不上这种变化，不确定性和各类风险就会凸显出来。制度的更新往往比较缓慢和滞后，在过去变化缓慢的时代，还可以较为从容地进行调整，但现在则无法适应时代的需求。
观察当前所暴露的问题和风险，就业最为突出，新型就业形态的群体规模越来越大，人数已超过1亿人。这一群体既不符合传统雇员的模式，即社保以单位为基础，单位缴纳一部分，个人缴纳一部分；也不等同于个体工商户，后者是完全独立自主的。以依赖平台的快递小哥和外卖骑手为例，他们的劳动虽受平台管理，但并非全面管理，因为他们不属于平台雇员。因此，现行劳动法无法直接适用，建立在企业基础上的社保制度同样难以覆盖。这一群体的社保和劳动权益保护问题面临困境，若将他们纳入雇员体系，作为平台员工对待，平台将因无法承受高昂成本而难以为继；若将他们视为个体工商户，任由其自行解决，则又不符合实际情况。这方面的法律还存在空白，这一群体在现实中遇到的各种问题，尤其是劳动权益方面，缺乏相应的法律制度保障。在司法实践中，只能简单地参照传统的劳动法来进行判决，而无法根据新型就业形态的变化作出相应调整。因为缺少相应的法律依据，只能依据旧的法律来处理这些新的案例和纠纷，这显然是不匹配的。如果不加快制度创新，我们面临的这类问题和风险将会越来越多，这与我们扩大内需、促进内循环是相关联的。
在历史加速变化的全球大变局中，一些国际机构，如世界银行、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等，维持世界经贸秩序的功能严重弱化。这就需要新的国际机构产生，那么中国能否牵头发挥引领作用？为此，中国提出了“一带一路”倡议，并成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）等机构，从战略上作进一步考虑。当然，这是一个更大的问题。回到集中精力办好自己的事情上来，我们需要调整思维方式，就历史快速演进的角度而言，更需要加快更新观念，树立“从风险看问题”的新思维模式正变得越来越重要——既要看到现实的问题，更要看到未来的潜在问题。
三、面向“十五五”的宏观经济形势
（一）应尽快实现经济“增速状态”的正常化
用风险思维来看待我国当前经济及面向“十五五”的宏观经济形势，首先需要正确理解和认识经济增速。经济增速是经济内外循环的一个结果，仅从这一结果来看，我国5%的实际经济增速放眼世界都很亮眼，但这其中有我们看不到的风险，呈现出一个问题：宏观数据很好看，但微观感受有温差。这种温差实际上就来自于名义增速。具体来说，实际增速是扣除价格因素，按照基期不变价格计算出来的GDP增速；名义增速是按当期价格计算出来的GDP增速，没有剔除价格因素影响。
准确理解经济增速，有三组数据可参考：一是实际增速与名义增速对比；二是潜在增速与现实增速对比；三是现实增速与实现战略目标所需要的增速对比。三组数据代表了三个维度，从这三个维度来看经济是否处于一种正常状态。
1.第一个维度是名义增速与实际增速对比。2024年我国经济增速为5%，在全球主要经济体中表现亮眼，但名义增速只有4.2%，经济“增速状态”仍未能正常化。这意味着，按当期价格计算出来的GDP增速低于按不变价格计算出来的GDP增速，表明GDP规模“缩水”了。在微观上体现为税收负增长，企业营收减少、亏损增加，工资难以增长，甚至下降。而工资、居民收入，企业的营收和利润，政府的收入都与名义GDP相挂钩。因此，仅从实际增速是看不到风险的。
深层次的结构性矛盾要综合名义增速与实际增速来看，名义增速低于实际增速，平减指数为负，表明经济潜力尚未完全释放，经济循环存在负反馈收缩风险，需进一步夯实增长基础。经济循环正反馈意味着扩张，负反馈意味着收缩。而风险正是来自于负反馈，根据当前整体情况来判断，如果名义增速和实际增速的差距不是逐步缩小，而是扩大的话，表明负反馈在强化，风险在扩散。这种情况下，会有更多的企业营收下降，更多的企业出现亏损，财政收入特别是税收收入要转正将会非常困难。这就造成了宏观数据看起来不错，但从经济循环状态来看，负反馈所引发的收缩会导致各方面紧张，企业挣钱越来越难，个人收入下降，财政收支也很紧张。从这个角度来讲，经济增速的非正常化是我们所面临的首要挑战，这是经济大循环特别是国内循环中的结构性问题所导致的结果。
2.第二个维度是现实增速低于潜在增速。当前潜在增速的理论值在5%—6%之间，但从实际增速和名义增速来看都低于潜在增速，意味着我国的物资资源、人力资源没有得到充分利用。无须任何复杂的模型推演测算，仅看青年失业率这一指标，就能看出人力资源存在闲置。2024年12月全国城镇16—24岁劳动力失业率为15.7%，高于全球平均水平。经济下行是失业率上升的重要因素，同时社会转型滞后于经济转型，教育治理行政化、专业设置与经济社会需求不匹配等问题，导致人才培养与市场需求脱节，影响青年就业。一方面是人才短缺，另一方面却又出现人才浪费，说明人力资源没有得到充分利用。从物质资源来看，商铺、写字楼闲置越来越多，企业产能利用率不高，不仅传统行业如此，光伏组件、新能源汽车、锂电池等新兴行业的产能利用率也在下降。这些问题说明当前我国资源配置尚未达到合适的水平，市场在资源配置中的决定性作用没有充分发挥出来。从现实增速和潜在增速来看，物资资源、人力资源存在闲置，如果能充分利用好这些资源，可以达到一个更高的经济增速。
要从风险看问题，改变仅从问题看问题的习惯。冰山在水面下看不见的部分是风险，冰山露出水面的部分是问题。从问题看问题，只能看到冰山露出来的部分，而水面以下更大的冰山往往看不见。从风险的角度来看，当前经济增速要尽快实现正常化，使现实增速达到潜在增速。
3.第三个维度是现实增速和战略目标所需要的增速不匹配。按照设定的2035年的战略目标，我国平均经济增速需要达到4.76%，落实到当前则应达到5%以上。“十五五”期间经济增速要跨上5%的台阶，才有可能实现战略目标。党的二十大报告提出，2035年人均GDP要达到中等发达国家水平。中等发达国家水平是一个区间概念，从人均GDP2万美元到4万美元，取其中间值3万美元来计算。当前我国人均GDP为1.34万美元，显然尚未进入高收入国家行列。离这一目标还有10年时间，按照人均收入增长达到3万美元相当困难。这只是一个静态计算的目标。从动态来看，高收入国家门槛每年会增长4%，2024年的新标准是人均GNI超过1.4万美元，显然我国人均收入增长必须超过4%才能进入高收入国家行列，不然，只能在高收入国家门槛边徘徊。
从这一点来看，以战略目标所匹配的经济增速低于5%以下的话，战略目标就难以实现。放眼全球经济增长来看，我国经济相对增速必须要快。如果中美差距不能尽快缩小，国际上对中国的评价和态度以及对中国发展的预期将会改变，相应地，中美之间的战略地位也会发生变化。这对中国在国际上的影响力，中国的周边环境与国际环境将产生重大影响。当前中国的发展遇到了一个坎，不进则退，必须迈过去，在总量上超越美国，才能坚定国际社会对中国发展的信心，才会有更多的国家倾向于中国。当然，国防实力、科技水平同样重要，但经济是基础。比如苏联，军事科技、尖端武器不亚于美国，但最终崩溃却在于经济上不去。就国家整体综合实力而言，必须尽快缩小中美差距，使中国尽快步入高收入国家行列。所以，从中华民族伟大复兴的角度来看，与全球国家特别是美国相比，我们的相对增速必须更快，这事关重大战略能否实现的风险，关系发展全局和政权安全。
因此，对于应该保持怎样的经济增速，笔者的观点是名义增速必须达到5%，这是一个风险临界点，名义增速达到5%以上，各种风险就会收敛。一旦名义增速低于5%，且继续与实际增速呈倒挂状态，公共风险会很难收敛，政治风险也会扩散，未来潜在的问题会越来越多。那么，在经济高质量发展阶段，经济增速变成了当前的主要矛盾，只有保持一定的经济增速，名义增速达到5%以上，财政收入、企业营收和利润、工资上涨才有空间。财政政策要更加积极，货币政策要适度宽松，其道理就在于此。当前要尽快实现经济增速正常化，这是一个关键的问题。
未来我国经济增速需回归常态，保持在合理区间，如5%以上，以支撑高质量发展。这需要宏观政策创新、改革方式创新，形成政策和改革的合力，推动经济结构调整和转型升级，实现经济增速与潜在增速、战略目标增速相匹配，促进经济可持续发展。
经济增速回归常态不仅是数量上的增长，更是质量上的提升。通过优化产业结构、提高生产效率、加强科技创新等措施，推动经济向高质量发展阶段迈进，实现经济、社会、环境的良性循环和协调发展，为我国经济长期稳定增长奠定坚实基础。
（二）对财政政策认知的“三个变化”
从2024年开始，中央实施了一揽子增量政策，其政策逻辑发生了较大的转变，财政政策的变化也非常明显。
2024年9月之前的政策侧重化解风险、稳定经济，如房地产领域的“三条红线”政策、地方政府隐性债务化债计划等。随着2024年第三季度经济增长下行压力上升，促使政策转向，9月之后更强调在促进增长中化解风险，发展摆在首位，政策重心和逻辑关系发生变化，反映出决策层对风险与增长关系的认知深化，构建新政策逻辑，适应经济新形势。
政策调整后，财政政策和货币政策协同发力，如2024年9月24日出台的资本市场新型货币政策，通过互换便利等创新工具支持股市稳定发展；11月8日公布的12万亿元财政政策方案化解地方政府隐性债务风险，这些政策既稳定了资产价格，又缓解了地方政府财政压力，为经济增长创造有利条件。
今年的《政府工作报告》首次提出“更加积极”的财政政策，赤字率提高到4%左右，赤字规模5.66万亿元，超长期特别国债1.3万亿元，特别国债5000亿元，地方专项债4.4万亿元。年度政府债务总规模11.86万亿元，比2024年增加2.9万亿元。对财政政策认知的转变体现在“三个变化”上：
其一，债务不再视同为债务风险，债务与债务风险不再划等号。以前普遍认为债务大了，风险就大。而实际上，不能只看绝对债务规模，也不能单看债务增长速度，而要综合来看债务增长、债务规模和偿还债务资源之间的对比。偿还债务资源，从宏观层面来讲是GDP，从财政角度来看就是可支配财力，从未来看是形成的有效资产。只要债务资金用好了，反而可以降低债务风险。
在经济面临下行压力的情况下，债务不但不能缩减还要扩大，如果逆向操作去减债务、降杠杆，经济会变得越来越收缩，反而扩大风险。这也是为什么去年政府出台10万亿元置换隐性债方案，调整了2018年以来形成的隐性债清零拿真金白银去还债的思路，通过发行地方政府债券进行债务置换，把隐性债变成显性债，将融资平台的政府债务变成政府债券，这是一个较大的变化。
当前，地方政府的压力有一部分来自于必须偿还10%的法定债务存量和利息支付。另外还有无息债问题，即地方政府对企业的各种拖欠（包括工程款拖欠、政府购买服务拖欠等），有的可能在疫情期间就形成了并逐渐累积。这些拖欠在经济循环中形成了一个连环债，政府拖欠央企、国企，国企拖欠民企，民企拖欠工资。当然也有房地产领域大民企拖欠国企央企的情况，是房地产风险的传导。这种连环债在经济运行中就像一根绳索，缠住了经营主体的手脚，导致企业成本上升。犹如一艘船在前进中被一根绳子缠住，越跑越慢。这类债务不能形成资产，也不能促进增长，只会起反作用，属于纯风险。从风险看，这类拖欠形成的无息债是比有息债更大的一个风险源，应优先解决。
针对这个问题，中央采取了一系列政策措施，今年的《政府工作报告》明确专项债可用于地方政府偿还清欠，这其中又面临一个问题，专项债用于项目，需要项目的现金流来覆盖债务本息，而专项债用于清欠，与专项债的设计初衷不吻合。这说明专项债已突破了原有的定义和原来的要求。在这种情况下，地方政府应如何使用专项债，扩大专项债使用范围，还需要考虑后续审计风险和巡查风险。政府无息债是冰山隐藏在水面下的部分，目前还不清楚到底拖欠了多少，但当前已经变成最紧迫的问题。债务本身不再被笼统地等同于债务风险，这是一个重大的变化。
其二，收支平衡不再等同于财政可持续。过去认为财政可持续必须回归收支平衡，只有收支平衡才代表财政可持续，这个认知是错误的。以这样一种认知去看问题，就会受到欧盟上个世纪90年代规定的3%赤字率和60%负债率的教条主义影响。这种观念实际上根源于小农经济对财政的认知，小农经济时期追求财政收支平衡。但是现代财政下，从我国到世界各国来看，近几十年来很少有国家能做到收支平衡。唯一例外的是相对保守的德国，但德国现在也在改变和调整财政政策，不再坚持“债务刹车”，因为如果继续坚持债务缩紧政策，其经济会越来越糟。从实践来看，财政收支平衡不再等同于财政可持续，实际操作已经被迫在转变，但观念上尚未完全转变。至于财政可持续的基准是什么，是另一个需要深入探讨的问题。
其三，让地方发更多的债，并不等于对地方扩权，而是债务风险责任下移。基于这种认识，对央地债务结构开始进行调整，中央债务新增7.46亿元。这新增的7万多亿元中央债务，比地方债务的增量要大，表明从增量上调整了央地债务结构。但从存量上看，在央地债务结构中依然是地方债务规模大于中央，这种倒置导致债务风险的控制难度加大，风险容易扩散。
当前我国经济循环和国家治理面临着一个重大问题，就是央地财政结构不合理，给国家治理带来严重约束。财政是国家治理的基础，如果这一基础出现缝隙甚至坍塌，国家治理失灵的风险将会大大上升。如何推进国家治理现代化，如何进行财政改革？其核心问题除了改革税收制度、预算制度，还有央地财政关系，即财政体制，涉及央地财政结构。当前央地财政关系的主要问题不是在收入侧，而是在支出侧，体现在中央支出占比太小，地方支出占比太高。
从结果上看，央地财政关系的问题实际表现为三个不等式：第一，全国地方财政支出大于全国财政收入，即全国的财政收入全部给地方实际上还不够；第二，中央转移支付大于中央本级收入，即中央本级收入全部转移给地方还不够；第三，地方债务规模大于中央债务规模，地方付息规模大于中央付息规模。
“三个不等式”反映出央地财政结构扭曲，这意味着宏观调控依赖于地方，宏观政策的传导实际上决定于地方的行为，积极的财政政策是由地方支出行为扩张来决定的。当前，从一本预算来看，地方财政支出占比约86%，中央只占14%；从两本预算来看，一般公共预算和政府性基金预算合在一起，地方占90%，中央只占10%。这说明财政支出的大盘子在地方，取决于地方行为及其反应模式。在当前严格的债务约束下，地方支出能否扩张？特别是当下地方现金流很紧张，地方支出扩张尤为困难，而实施更加积极的财政政策恰恰就取决于地方的支出扩张能力。
宏观调控建立在财政体制即央地财政关系的基础之上，当前我国的央地财政结构正说明中央宏观调控严重依赖于地方，即中央调控地方化，这是宏观治理面临的一个重大问题。全面深化改革要有利于提高宏观调控效能，首先就要提高中央支出比例，改变宏观调控依赖于地方的局面，否则，整个国家治理的效率难以提高，导致一系列关联性风险。
从资源配置的角度来看，主要让地方来配置资源，也就是省市县特别是区县成为公共资源的主要配置者，在空间上带来了资源的严重错配。人口净流出地主要体现在市县，而财政支出也主要在市县，与“条条”相关的上级转移支付也主要落在市县，即使当地人口净流出，仍旧继续扩张支出，如修建学校、医院、高铁站等公共设施。当前乡村振兴投入资金与人口流动实际上是脱节的，而人口净流入的地方却缺少相应的公共服务，空间上存在着严重的资源错配，如高铁站闲置的现象并非个别，不但用不上，而且还要花钱来维护。再比如，财政性教育经费支出占GDP的比例，从全国到省、市、县搞一刀切，都按照一个要求来考核检查，同样导致资源错配。一方面财力紧张，另一方面又存在大量浪费，从深层次来看，这是体制性问题，是需要通过改革来解决治理低效的问题。
（三）稳预期与防风险的关联性
1.在当前更加复杂多变的不确定性环境下，如何稳预期？近年来，我们一直在强调稳预期这一宏观经济治理的核心问题，从整体来看就是要理解预期和形势的循环关系。它有点类似于索罗斯提出的金融的“自反性”概念，这一概念所体现的创新观点在金融界、经济学界都产生了很大的影响。简单来说，这一观点认为金融市场参与者的预期会影响金融市场的走向，而金融市场的变化又会影响参与者的预期，这样形成一种相互反馈的循环。这突破了原有经济学的认知，即认为经济运行都是客观的，客观的经济运行是趋向均衡的，在没有达到均衡时政府再去调控干预。金融的“自反性”突破了过去长期以来占主导的“均衡”分析范式，提出了一个核心问题就是预期，预期会影响金融市场的稳定性。那么，从金融市场放眼整个经济来看，预期会影响经济走势，经济走势也会影响预期，构成“形势-预期”这样一种循环。用我们的传统话语来表达，预期和形势既可以相生亦可以相克。“相生”，即相互促进，当经济形势向好一点，预期就会改善一点，预期改善又会促进经济向好，经济向好预期就更好，这就是“相生”的良性循环。“相克”就是反过来，形成一种负反馈，即经济形势变差，大家预期就变差，预期变差行为收缩，经济形势就更差，预期也就更差，这样就变成一种“相克”的局面，相互拖累。
现在的问题是如何让这一负反馈的循环变成正反馈的循环？不能单独就预期本身来讨论，必须把预期放到这样一种循环当中去看，这点很关键。像年初DeepSeek横空出世，还有哪吒这类文化IP输出，给市场带来一种乐观的情绪，让大家对中国经济更有信心，这一形势判断是基于现实的变化，这一变化来自政府多年的政策支持、营商环境改善、民企自身努力，所以预期好转，逐渐地可以形成一个良性循环。但现在特朗普政府突然加码关税战，对预期的扰动很大。这该如何应对？应对的举措也事关投资者的预期、消费者的预期、高中低收入群体的预期以及政府官员的预期，等等。预期体现在各个层面，有差异，也有一个普遍的预期。这就像打仗一样，集中优势兵力打一场胜仗就增强了胜利的信心，对提振士气非常有用，改善预期是一个道理。当前除了落实好宏观政策，就是要推出标志性改革。标志性改革对稳定预期、改善预期至关重要。党的二十届三中全会已经召开，尽快推出标志性改革并落地生根，有利于稳定预期。此外，前面讲到的名义经济增速，涉及大家对经济的体感温度。现实中的体感温度与天气预报温度不同，经济体感温度跟名义GDP挂钩，跟实际GDP增速关系不大，如何将名义GDP增速提起来，缩小名义GDP和实际GDP之间的差距，要从这个角度去着力解决问题。当名义GDP增速上来，大家对经济的体感温度上升，预期也会改善。
综上，尽快推出标志性改革，树立改革信心，同时缩小名义GDP和实际GDP的增速差距，提升大家对经济的体感温度，促进预期的改善，这样形势和预期就能进入一种良性循环的状态。
2.宏观政策若能有效遏制宏观风险扩散，也有助于改善预期，促进居民、企业行为扩张。预期的核心内涵是风险预期，跟“形势-预期”的循环一样，“风险-预期”也是一种循环关系。这两个循环通过“形势-风险”的循环相互嵌套，形成了形势、风险和预期之间的复杂循环关系。只有宏观风险或公共风险收敛时，各类主体的预期才会普遍改善；预期普遍改善，形势就会好转。让宏观风险收敛，或出清宏观风险，离不开宏观政策的有效实施，而宏观政策的实施主要是推动财政政策和货币政策的落地见效。从整体来看，这两个政策不能独立操作。现在货币政策面临的困难是传导上存在梗阻，央行将货币供应的水龙头拧开，但水难以流到实体企业当中。无论是企业还是老百姓，借钱就意味着扩大规模、扩大消费，而当前市场主体借钱的欲望下降，这就意味着老百姓还在增加存款，边际消费倾向下降；银行的可贷资金越来越多，却很难贷出去，即使降低了利率，从企业和居民的角度来看贷款的市场需求并没有提振，货币存量越来越大且很多已经在沉淀。货币政策的这一局限性，在当前高度不确定的条件下越来越明显。只有在经济上行期间，宏观不确定性相对较低，货币政策的作用才会更明显。当宏观不确定性加大，特别是像关税战这类全球不确定性越来越大的情况下，货币政策的作用就越来越有限。金融领域有一个理论叫“流动性陷阱”，在极端情况下，即便利率降到零，贷款不需要偿还利息，也没人愿意去借钱。这意味着风险预期已经很高，导致行为收缩。
另外，当前对于降息措施仍存疑虑，认为银行的息差越来越收窄，银行风险上升，怎么办？尽管财政部发行特别国债5000亿元积极支持国有大型商业银行补充核心一级资本，这一举措有利于提高银行抗风险能力。从宏观来看，银行的风险不是靠息差能解决的，息差即使扩大，银行的系统性风险实际上并不会缩小。原因在于我们整个融资结构是以间接融资为主，不是以直接融资为主，直接融资占比大概为30%左右，70%靠银行信贷这类间接融资，这就意味着所有的风险都在向银行集中。当间接融资占比越来越高，就意味着所有风险的传导将沿着资产负债表向银行集中，即实体企业、非金融类企业资产负债表出问题后，最终都会传导到银行。因为实体非金融企业的债务就是银行的资产，二者之间存在一种镜像关系——如果银行资产质量下降，往往就说明实体企业的债务出现问题；实体企业的资产负债表出现问题，其资产盈利能力、内部报酬率越来越低，则银行的资产质量在下降，不良率可能就在上升，就会消耗大量的资本。所以银行的系统性风险，如果仅从技术层面或微观层面看，实际上很难找到防范化解风险的根本之道。若进一步做大做强国有银行，就意味着直接融资的比重越来越小，间接融资的比重越来越大，这与我们金融改革的方向以及防范化解金融风险的要求是不匹配的，也会导致间接融资即银行体系的风险将越来越大。另外，银行抵押品的价值没有及时调整估值，也会掩盖银行的风险。
那么从宏观层面看，在当前高度不确定的条件下，货币政策发挥的作用在下降，政策层面还要如何发力？这就要依靠财政政策，通过财政加大支出强度，即通过政府支出转化为居民收入、企业收入，从而提高国民总收入水平。还要说明一点，从宏观经济学角度来看，支出决定收入水平，而不是收入水平决定支出。宏观层面是反直觉的，同微观层面的收入决定支出相反。所以政府加大支出强度，从理论上看，保持一定的支出乘数，有利于改善预期。那么如何加大支出强度？通过提高赤字率、增加债务率，仅仅是为加大支出强度准备了必要条件，即支出扩张有了条件，但不等于支出扩张本身。回看历年专项债资金使用情况，每年都有不少结余，还面临着钱花不出去的困境，这一问题甚至是比提高赤字率、提高负债率更难的问题。如何加大支出强度？这主要依赖于地方政府的行为，地方政府支出不少用于还本付息，这样的支出是没有乘数效应的，相当于钱回到债权人手里，于是有些回到银行手里，银行的钱又淤积在那里借不出去。在这种情况下，如何扩张支出，逻辑上就遇到了难题。地方在严格的债务约束下难以扩张支出，积极的财政政策难以传导。在高度不确定的条件下，如何让地方政府的行为与中央的要求相匹配，共同出清宏观风险；而在严格债务约束下，中央要求更加积极，地方行为实际在收缩，这就背道而驰了。
摆脱这一困境，一是要加快财政体制，即央地财政关系的改革，核心是提高中央支出比例，这是治本之道；二是如何尽快增加地方的流动性，避免流动性紧张导致地方行为收缩。这是宏观政策更加积极有为、更好发挥其效果的关键。因此，在当前高度不确定的环境下，如何平衡好防范化解地方政府债务风险和促发展、稳增长的关系，如何促进经济循环转向正反馈，成为当前的头等大事。如果这方面不抓紧发力，比如说地方政府拖欠企业账款的问题不能迅速解决，不能当即斩断缠在经营主体身上的绳索，那么关税战带来的挑战、损失以及压力等，可能会更大。因此，当前要集中精力办好自己的事情，这才是最根本的着力点。
四、当前经济形势下的国资国企改革
（一）从所有权革命的角度理解国资国企改革
关注国资国企改革，要注意到这样一个背景，我们从工业社会进入到数字社会，数字革命带来了所有权革命。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调国有资本“三个集中”，即“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。那么这“三个集中”的底层逻辑或称改革意涵，笔者认为要基于所有权革命去认识。
数据作为关键的生产要素，用政治经济学概念来说，数据是一种新型的生产资料，跟生产力的结合方式正发生重大变革（虚拟化）。过去小农社会讲“绝对所有权”，到工业社会就变成“相对所有权”，今后所有权将越来越虚拟化，成为“虚拟所有权”。小农社会时期对所有权的理解更多基于物理世界角度的认知，现在“相对所有权”向“虚拟所有权”转换，这一所有权不再表现为一种对物的占有，在现代社会数字化条件下经济加速金融化这一趋势背景下，所有权仅仅表现为一种权利，比如在银行的居民存款，它代表一种购买力，是存款人购买商品物质的一种期权，或者说是用货币资产去置换其他资产的一种期权。这种权利更聚焦在能获得收益的分配权上，占有权、使用权则被分离出去，比如存款被银行贷款出去，由谁使用，存款人并不知道。再如购买股票成为股东，股票形成的资产支配权、占有权、运营权、处分权等全都让渡出去，股权人仅保留了获取收益这一基本权利。此时，所有权从过去有形的物权变成一种虚拟的财产权利，这在经济金融化条件下将越来越普遍。财富金融化、财富虚拟化将越来越多，所有权演变为虚拟的财产权利，即过去绝对所有权中的支配权、占有权、处分权甚至经营权等等，全都让渡给其他主体，这就是所有权革命，这将深刻影响公共所有权、国家所有权、集体所有权、私人所有权等等。
过去强调从政治经济学来讲的所有制，其核心是所有权，就是占有生产资料，而转向市场经济后开启了我国相对所有权革命。当前数字经济加速发展，所有权在虚拟化，因此要对所有权革命以及所有制建立新的认知、新的观念和新的实现形式。然而，现在我们还是基于所有制的传统认知，比如城乡之间，农民身份与市民身份的不平等，正是因为农民生活在集体的土地上，是农村集体经济的成员。基于所有制的不同，对其设置了不同的社会身份，如农民和市民这两种社会身份的基本权利是不平等的。在城乡二元结构下，农民有三种身份，经营农业、集体经济成员以及社会身份，农民不能自由迁徙，只能以打工者的身份作为生产要素自由流动，而要作为社会主体从农村搬到城市，是难以扎根也难以享受平等的城市公共服务的。这也涉及一个体制问题，即城市的管理是按照所有制基础来设计的，市民生活在国有土地上。同时也要看到，农民真要摆脱其社会身份，就会变成无产者，因为农民的财产权利跟他的集体经济成员的身份是绑定的，其财产权利只能存在于当地农村，不能转移到城市。所以，实际上农民出村难，即变成真正的市民很难，集体经济成员的身份就像一根脐带把他拴住了，即使外出打工“脱离娘胎”，这根脐带还会时不时把他扯回去。城乡二元结构的问题还没有根本解决，亟待改革。
我们现在的城乡改革（不彻底）实际上与所有制相关，国资国企改革也是，都是基于所有制的治理方式。而当前正在发生的所有权革命，就意味着数字化时代的所有制已经与马克思所描述的工业化初期的所有制不同，实际上发生了根本性的变化。这需要我们进行理论创新、观念革新。改革取决于观念的变化，解放了思想才能推进改革，如果还停留在原来的认知和观念中，改革只能是形式上或者细枝末节处的改革，很难有实质性的大的改革动作。三中全会“三个集中”都是围绕推动“国有资本”来讲的，以管资本为主来推进改革，实际上也意识到了当前所有制内涵的变化。如果以管企业为主，就是管人管事管资产，往往就将企业管住了。我们说要“管得住放得开”，管得住什么？正确的理解是要管得住风险、放得开手脚，而不是管得住手脚、放得开风险，否则就麻烦了。只有转向以管资本为主这个基本逻辑，国资国企改革这盘大棋才能盘活。当然其中很多都是认知问题、观念问题，在新的条件下，特别是人类进入数字文明时代，如何进一步解放思想，如何加快观念更新来推动制度创新，显得至关重要。
（二）从政府与国企的关系理解国资国企改革
如何发挥作为国家队的国有企业在创新方面的引领作用？体制机制怎么改？还是要回到三中全会的“管资本”的逻辑上来。应该看到，我们现在的重心依然是在管企业，而不是管资本，只有以管资本为主，才能淡化对企业的管控，真正把企业作为市场的经营主体，归还其应有的自主权。政府与市场的关系，其核心就是政府与国企的关系、政府与民企的关系。政府与民企的关系就是市场准入、公平竞争、平等监管的问题；政府与国企的关系就是政府如何去管国企的问题，包括地方国企，比如地方投融资平台和地方政府到底是什么关系？城投公司、平台公司借了不少钱、做了不少事，这些事是企业的事，还是政府的事？如果说只要政府出台文件、政府开会定的事情就认为是政府的事，借的钱算政府的债务，这听起来似乎有道理，但问题在于政府很多项目并不都由国企建设，也要民企参与进来。所以，政府和国企到底是什么关系？这个问题没有解决，国企的创新活力以及创新引领的战略作用就很难发挥。从地方看，地方政府和地方投融资平台、地方国企的关系没有理顺，即便让一些现有的平台企业退出，它也不可能消失。所谓市场化转型，政府的事不交给平台企业来做，还可以交给其他国企，那么其他国企摇身一变又可以成为新的平台。所以现在理顺地方政府和地方国企的关系需要新的逻辑、新的认识。没有新的认识，可能隐性债化解置换后，过段时间还会冒出来，这个问题就会没完没了，这需要地方国资国企体制机制的改革。
如何理顺两者的关系？地方政府是地方国企的所有者代表，它既有所有权，又有行政权，两个权力混用时如何区分是所有者代表在行事，还是以行政权行事？有无明确的规则？现实中是没有明确规则的，这使地方债务的认定也模糊不清。实际上，地方债务有很多专业性问题值得深入研究，地方国企债务不能简单认定为政府债务，当然作为所有者，所有国企的债务可能都是政府的或有债务，破产时要承担连带责任。再就是从公共主体角度来看，履行政府行政权力也让财政成为最后的买单者，当一个企业哪怕是私营企业，影响经济稳定、金融稳定、社会稳定时，财政都是最后买单者。例如2008年美国金融危机，如果不救“两房”等相关企业，美国金融体系整体上将可能崩溃，这种风险是宏观风险、公共风险，政府必须去救，防止风险进一步蔓延演变成更严重的危机。这与所有制没有关系，是从公共风险或宏观风险角度去看问题，一旦引发这种公共风险，国企也好民企也好，政府都要去救援。央行作为货币当局，是最后贷款人，而财政则作为公共风险的最终承担者，是最后买单人。当其他人买不起单，当风险危及经济稳定、金融稳定、社会稳定的时候，毫无疑问政府要实施风险救援，这是一个基本的原理。因此，从管资本出发、从政府与国企的关系理顺入手、从防范化解风险的角度切入，才能更好厘清今后国资国企改革的方向思路。■
（作者单位：中国财政科学研究院）
本文刊于《财政监督》2025年15-16期
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