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加入WTO以后的政府与企业的关系(2002.02.05)
作者:魏杰    发布:2004-04-16    阅读:3659次   

加入WTO以后的政府与企业的关系

魏杰 赵俊超

  (50人论坛·北京)首先对本文的研究对象和范围进行若干定义和规范。提及政府与企业的关系,人们往往容易想到传统意义上的政府主管部门与国有企业之间的关系,但在本文中,研究的是政府职能部门同所有经济类型的企业之间的关系,其范围显然比前者要大得多。加入WTO以后,我国的企业和产品固然会受到很大的冲击,但政府受到的冲击可能会更大,需要政府作为主动方对政企关系进行大力的规范和调整。
  从世界各国的情况来看,政府与企业的关系大致可以分为三种类型。第一种是“交警与司机”的关系,政府致力于维护正常的市场秩序,只需要告诉企业什么不可以做,在此范围之内企业拥有经营活动的全权,政府不进行干涉,如欧美多数国家都是如此;第二种是“手足”关系,企业与某些政府部门结成利益共同体,政府全力扶持企业的发展,如东亚模式;第三种是“父子”关系,企业没有独立的地位,完全成为政府的附属物,政府通过制定各项计划直接对企业进行协调,如前苏联中央集权计划经济体制。进入90年代以来,尤其是在WTO的体系之内,后两种类型的政企关系出现了向第一种类型靠拢和同化的明显趋势。
  再来看我国政企关系的现状。改革开放以前,我国沿袭前苏联的模式,政府与企业基本是“父子”关系。78年以来,国家对原有的企业管理体制进行了不断的市场化改革,与此同时也产生了很多新生的经济成分,也就造就了一些新的政企关系。目前来看,我国几种典型的政企关系同时并存。“政府与部分国有企业之间、一些乡镇企业与其所辖的乡镇企业之间仍然保持着父子关系;一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间形成了利害相关生死与共的手足关系;政府与民营企业、三资企业之间是监督与被监督的交警与司机的关系”(宋翰乙:《企业经营与政府行为的关系》,2001)。事实上,现实中的政企关系是不断变动而且更为错综复杂的,如政府对民营企业大体是“交警与司机”的关系,但“交警”受过去传统习惯的影响,不是为创建合理的交通秩序服务,而总是试图对“司机”进行超越自身权限的管辖,而“司机”为了得到方便,也对“交警”进行公关和贿买。
  简而言之,我国目前的政府与企业的关系是极不规范的,也是不符合WTO体系内的普遍准则的。按照WTO的普遍准则对现有的政企关系进行规范和调整,已经成为入世之后的重要课题。规范政企关系的主动方和关键点在于政府,需要政府对自己的目的、职能、行政管理手段等进行一系列的调整。
  
  一、为企业服务应当成为政府的根本目的
  政府的根本目的是为企业服务,正是这一点构成了现代政企关系的基础。企业的运转和成长可以增进社会财富,提高人们的生活福利,使壮有所用老有所依,企业构成了整个社会的经济基础,也是组织社会生产、分配的最佳的和最主要的制度安排。因此,政府必须明确自己的目的,即为企业服务,政府制定一切政策措施的出发点是保障和扶持企业的健康成长。
  在市场经济比较发达的一些国家,政府是列入第三产业的,属于广义的服务行业的范畴。我们国家历来的情况则恰好相反。中国自古以来即有轻商的传统,对工商业采取敌意和管制的态度,自然不可能为企业服务。建国以后,我们意识到了发展生产力的重要性,开始大力培养现代工业,但政府“管理”企业的模式反而得到了强化。企业没有独立的地位,完全成为政府的附属物,在政府的指挥和调度下生产运作。在市场化改革已经推行了多年的今天,从总体上来说政府并没有从以往的惯性中摆脱出来。在新的政企关系的框架下,政府的目的必须从经济资源的控制转到为企业服务上来。否则,入世之后我们的企业就难以获得与国外企业同等的外部条件,在竞争中将处于不利的地位。
  政府对企业的服务主要包括三项职能:一是维护正常的、良性的市场秩序,如打击制假售假、偷税骗税、走私贩私、逃废债务等不正当行为,通过这些手段维护市场的公平性,使所有的企业在同一个起跑线上,并真正实现优胜劣汰的市场机制。二是通过宏观经济政策维持经济稳定与增长,这是政府经济职能的重要组成部分,也是WTO体系所认同的。当然,调控应借助市场化手段,而不是靠政治动员和行政命令。三是协调和保护本国企业和行业的发展。政府应当熟悉和把握国内外相关产业和产品的生产、销售和竞争状况,在WTO允许的框架之内积极寻求对本国企业的有效的扶持和保护方式。在出现贸易争端时,政府应当起到协调和支持本国企业的作用。
  政府为企业服务不仅体现在成文的职能中,更是一个指导原则。我国正处于改革的转轨时期,各种新的情况可能会不断地出现,对于这些新情况可能不会有明文的规定。那么,在处理这些问题时,就是看其是否有利于本国企业总体的发展,根据这个原则来制定政策和措施。不仅行政,在立法、司法上都要体现出同样的原则。
  
  二、政府与企业是建立在法律基础上的对等关系
  明确政府的根本目的是为企业服务,在此基础上建立起新型的政企关系,这是一个美好的目标。但这一目标必须有其实现的途径和牢固的基础,否则是不可能实现的。政府以前是主人,拥有几乎无限的权利,现在一下要把它置于仆人的地位,那么靠什么去制约和监督它实现这个目标呢?靠政府的自觉意识和自我监督是无法保障的,必须有强大的外部制约力量。这种制约力量不可能来自政府与企业之外的第三方,因为第三方对此缺乏直接的利益关系,没有足够的动力介入其间,而且也缺乏必备的专业知识和对当事情况的了解;它可能起到一些辅助性的作用,但不可能承担主要的角色。唯有依靠当事的另一方��企业��对政府才可能进行有效的制约和监督,保证双方的服务与被服务关系。
  我们以往的企业对政府的制约和监督是很不成功的。究其本源,是因为企业只是政府的管理对象,处于被管理和从属的地位,儿子怎么可能对老子进行有效的制约呢?因此,要建立新型政企关系,关键是给企业以平等的主体地位,确立企业监督政府的法理上的基础。政府与企业是建立在法律基础上的对等关系,这是加入WTO以后新的政企关系的基本模式,也是建设服务型政府的基本要求。
  企业是经济活动的主体,政府是社会活动的主体,二者之间是对等的,并不存在领导与被领导的关系。政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控,也可以对微观上的企业微观行为进行处罚,但除此之外,政府不具备其它对企业的支配权力。对于企业的生产、投资等各项具体经营,政府无权进行干涉。
  对于政府的越权行为,企业应当有权力也有途径进行申诉。由于政府和企业是建立在法律基础上的对等关系,所以企业对政府拥有完整的法律诉讼权利。企业作为能够独立承担民事责任和享受民事权利的法人,在其受到行政法人(政府)的违法利益侵害时,可以求助于法律,利用法律来制约政府。在欧美等发达国家,企业状告政府的事例可以说是屡见不鲜,而法院判定企业胜诉的事例也比比皆是,很多时候政府不得不对企业进行民事赔偿。
  在我国企业对政府的法律诉讼权利也在不断地得到认可。国家先后颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等一系列的法律,在这些法律中都体现和支持了企业对政府的法律诉讼权利。但在现实的操作中仍然存在较大的差距,法律至上的观念还没有深入人心,企业对政府的法律诉讼权利往往受到漠视,或者企业陷入虽然胜诉但判决无法执行的尴尬境地。这些问题是我们在加入WTO以后必须加以改进的。
  
  三、政府对企业的行政管理方式应当转变
  我国的经济体制脱胎于过去的中央集权计划经济体制,因此政府与企业的关系也不可避免地带有计划经济的一些特征。其主要表现就是政府对企业的行政管理主要采取审批的方式,政府对企业的管制和干预仍然比较多。诚然,行政审批是国家干预和调节经济的一种有效手段,即便在市场经济比较发达的国家也是存在的,但我们在范围和程度上都大大超出。入世之后,世贸组织规则要求政府管制尤其是经济和贸易领域的管制应当公开、规范、透明,大量行政审批的存在显然是不符合这种要求的,因此必须加以调整。
  在市场经济的框架中,原则上应由市场竞争来决定经济资源的配置,而行政审批是权力作用于资源配置的表现,必然会对市场规则带来冲击。事实上,在我国审批制已经日益暴露出弊端,对经济的发展造成了明显的阻碍作用。这种弊端主要表现在两个方面,一是严重地降低了经济运行效率,企业登记注册动辄需要跑几十个部门,盖上百个公章,企业被迫花很大的人力、财力和精力来和政府打交道,大大降低了经营效率。二是权力支配资源配置必然会引发寻租行为,滋生大量腐败,严重破坏市场秩序。近一两年来我国证券市场接连出了很多问题,其中很多其实都是前些年的审批制带来的。企业上市不是靠自身资质,而是通过政府公关搞到上市指标,之后有恃无恐地包装上市,从而给证券市场造成了很大的隐患。
  因此,行政审批制必须进行大刀阔斧的改革,改革的主要方向是取消和减少原有的审批项目,代之以市场准入制和备案制,只保留最低限度的审批项目。现在这一改革已经拉开了帷幕,从中央到地方都在积极地出台一些改革措施。原有的行政审批制具有几十年的传统,而且现在已经形成了一大批既得利益集团,因此审批制改革肯定会遇到很大的阻力,需要坚定不移地推进。
  为使审批制改革能够取得成效,必须坚持一些原则:1.市场化原则。政府应当尽可能地减少对市场机制的干预,凡是应由企业自主决定的事项,或者可以通过市场竞争、中介组织和法律制约实现的问题,不再进行审批。2.精减化原则。审批的事项应当尽可能地减少,审批的环节手续应当尽可能简化,提高审批效率,不能旷日持久。3.规章化原则。审批不能搞黑箱操作,要有明确的标准和严格的程序,要引入具有资质的中介机构,并对重大项目实行听政制度。4.制衡化原则。权力过于集中,会使少数心怀不轨者目标更集中更单一,审批的随意性也会因之加大,很容易导致权力的滥用。因此必须对权力进行制衡。5.稳妥化原则。减少审批制不等于取消,尤其是我国的市场经济体制还很不成熟,各项制约机制还没有建立起来,很容易走上“一放就乱,一收就死”的老路。因此一定要深入研究,制定稳妥、可行的方案。
  
  四、一些亟待解决的问题
  转变政府职能,建设新型政企关系,其过程不可能是一防风顺的。从现阶段来看,确实还存在一些比较突出的亟待解决的问题,如果这些问题不能得到合理的解决,新型政企关系就只能是望梅止渴。因此,从现在开始必须对实行过程中的障碍和问题进行深入研究,制定出合理的、具有战略意义的措施来逐步化解之,从而顺利推进政企关系建设。目前来说主要有两个亟待解决的问题:
  (一)限制和规范行政机关的权力
  在传统的计划经济体制下,行政机关是整个社会运转的中枢机构,掌握着经济要素控制权、物资分配权、人事任免权等几乎全部的权力,而立法、司法机关则成了行政机关的附属物。行政命令是这种体制运行的基础和准则,不再另外需要法律的调节和规范。现在这种体制的残余影响还比较明显,如我们一些地方政府动辄对企业的人员、财产等进行查处、查封、拍卖,或者以行政操纵司法,这些都是行政权力过度扩张的表现。
  加入WTO以后,要求我们对政府的行政权力进行限制和规范。行政机关原先占有的一部分司法和立法权力,应当归还给相应机关。行政权力必须在国家法律规定的范围内行使,不能越权。行政权力的行使应当有明确和详尽的规定,自由裁量权应当尽量减少,避免随意性。对于行政权力任意侵犯公民、法人和其他组织人身、财产权利的现象,必须坚决予以纠正和惩处。
  (二)政府不再直接经营企业
  政府承担的是一个服务者和协调人的角色,应当集中精力维护市场秩序和搞好宏观调控,而不是直接经营企业。目前,我国国有经济比重虽已有所降低,但仍然明显高出市场经济国家平均水平。政府身兼二任,既做裁判员又做运动员,结果只能是两者都做不好。现在我们的政府职能部门连打击“假冒伪劣”这样的基本任务都完成不了,职能严重缺位。同时,国有企业拿了大量的补贴,享受了民营企业不敢企及的优待,却连年亏损;十几年的国企改革实践已经证明了政府直接经营企业是不可能取得成功的。
此外,WTO的规则也要求我们对所有企业一视同仁,对政府直接经营企业进行很多硬性的限制。因此,政府直接从事经济活动应当减少到最必要、最合理的限度,一般来说,仅承担那些其它主体不愿承担或无法承担的任务,主要是公共产品生产、建设公益事业、提供公共服务等。原有的国有资本应当从一般竞争领域退出,只在某些特殊领域(涉及国家安全、自然垄断等)保留必要的股权。即便在这些领域,也要尽可能地利用市场机制,建立科学的管理制度。