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数字贸易开放的战略选择——基于美欧中印的比较分析
作者:陈颖、高宇宁    发布:2022-06-30    阅读:2994次   


清华服务经济与数字治理研究院 2022-06-27 18:00 发表于北京



编者按

近日,清华大学公共管理学院博士生、我院助研陈颖与我院副院长、清华大学公共管理学院长聘副教授高宇宁在《国际贸易》发表文章《数字贸易开放的战略选择——基于美欧中印的比较分析》。


内容提要:随着数字贸易成为世界贸易的重要方式,数字贸易治理也已成为世界各国高度重视的议题。但是,全球数字服务贸易壁垒却呈增高趋势,世界主要经济体之间的数字贸易规则却呈分化态势。文章结合战略性贸易政策理论,紧跟数字贸易规则的最新进展,重点关注美国、欧盟、中国和印度的数字贸易规则,探讨各国数字贸易发展的战略选择。通过分析发现,美国、欧盟、中国和印度选择了不同的数字贸易开放程度、采取了不同的开放路径。现阶段,在“双循环”新发展格局下,中国应加快推动数字贸易发展,健全数字产业监管体系,构建跨境数据监管体系,逐步地实现高水平对外开放。


我们特分享文章如下,以飨读者。


数字贸易开放的战略选择

 ——基于美欧中印的比较分析 


一、引言


数字化对贸易的影响不断深化,扩大了贸易的规模、范围和速度,改变了价值创造和交易的方式,衍生了新的贸易生态系统(González & Ferencz,2018)。经济合作与发展组织(OECD)、世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)将数字贸易定义为通过数字订购和(或)交付的贸易,其中数字订购贸易也可称为电子商务。结合OECD(2019)对在线平台的定义,以及OECD\WTO\IMF对数字中介平台的定义,本文将数字平台定义为以信息和通信技术为基础、提供在线服务、促进用户交互的在线界面,电子商务平台是数字贸易中重要的数字平台形式。


数字贸易成为世界经济的重要贸易方式,数字服务贸易成为数字贸易的重要形态。据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)统计,2020年全球数字服务贸易出口规模为31675.86亿美元,占服务出口的比例由2005年44.73%增长至2020年63.55%,占全部出口的比例由2005年11.44%增长至2020年17.98%。但与此同时,数字服务贸易壁垒呈增高态势。据OECD统计,近5年数字服务贸易限制性指数(Digital Services Trade Restrictiveness Index)的平均值呈上升趋势,反映了数字服务贸易壁垒加重。


数字贸易治理成为世界各国高度重视的议题,但在国际层面尚未达成共识。数字贸易规则主要由WTO的贸易协定和双边、诸边、区域贸易协定共同构成,数字贸易治理呈现三个特点。第一,WTO电子商务多边谈判难以达成一致意见,区域性的自由贸易协定逐渐成为替代性选择;第二,有关数字贸易的双边、诸边、区域贸易协定的数量不断增多,涉及数字贸易的条款内容愈加详细;第三,尽管区域贸易协定在一定程度上弥补了WTO规则的空缺之处,但显现“政策分裂”的态势(Weber,2015)。


随着数字贸易快速发展的不是开放的贸易规则,而是逐渐加重的数字服务贸易壁垒;随着数字治理体系加速构建的不是一致的政策立场,而是逐渐分化的贸易规则。为何各个国家推行的数字贸易规则出现分歧?有关研究认为,导致数字贸易政策分歧的原因包括经济发展水平和收入水平的差异(朱福林,2021)、产业比较优势的差异(张茉楠、周念利,2019)、地缘政治的考量(李冬冬,2021)、国家及公共安全的考量(崔岩、杜明威,2021)、国内监管框架的差异(Gao,2018)等。但是,经济发展水平、国家安全、地缘政治等因素对数字贸易规则的分化现象不足以充分解释。例如,美国与欧盟同为发达经济体,但采取了不同的数字贸易与数据监管方式;再如,美国与中国均高度重视国家安全,也采取了不同的路径;此外,地缘政治格局在短期内变化不大,无法解释服务贸易壁垒保持稳定、但数字服务贸易壁垒却逐渐上升的事实。


本文以数字贸易规则的分化现象为研究切入点,分析典型经济体的数字贸易规则的战略选择,探讨中国数字贸易发展与规则构建的路径选择。数字贸易规则的分析涉及两个层面:一是贸易层面;二是数字层面。下文将结合贸易理论和新近发展,进行更为深入的讨论。


二、政府干预贸易:战略性贸易政策


古典贸易理论认为,贸易反映的是国家要素禀赋形成的比较优势,通过自由贸易可以实现市场效率,使贸易国双方获益。因此,在完全竞争的市场中,自由贸易是最优政策。自由贸易观点部分地建立在理想化的理论模型之上,但市场的不完全竞争是普遍现象。随着工业革命的进程,世界贸易中份额最大、增长最快的是工业化国家之间的贸易,贸易模式多为产业内贸易,规模经济和不完全竞争被引入贸易理论的范畴。


规模经济和不完全竞争是战略性贸易政策理论的两个重要出发点。随着数字化革命的深化,贸易的要素、模式、规模、范围、速度等特点随之改变。数字贸易以数字平台作为关键组织形态,以跨境数据流动作为重要生产要素,呈现战略性贸易竞争的特点:第一,数字平台具有显著规模经济效应。一是数字平台提供的信息产品具有高固定成本、低边际成本的特点,开发、建立和维护系统需要大额固定成本且与交易量无关,当交易数量超出一定范围,则会产生规模经济;二是基于低成本优势和高品牌效应,数字平台可以不断拓展产品和服务,包括需求不高的“小众”“冷门”产品,形成范围经济和长尾效应(江小涓,2017);三是数字产品可复制性强,且产品数量不受自然能力限制,规模经济效应巨大。第二,数字平台产业呈现不完全竞争结构。不同于传统产业,数字平台产业是新兴的产业组织形态,具有新的特点,使得数字平台的垄断问题显著。一是双边或多边平台之间的间接网络效应推动平台规模更大、数量更少,拥有更多一边客户的平台对于另一边而言更有价值,效应会随着平台规模的扩大而增强、缩小而减退,并且先行者优势明显;二是正反馈效应使得强者更强、弱者更弱,逐步形成“强者越强,弱者越弱”“赢者通吃”的市场局面。此外,正反馈效应与正间接网络效应结合,可以推动平台用户数量的增长,强化垄断效应。


基于产业规模报酬递增和不完全竞争的假定条件,战略性贸易政策理论为政府干预贸易提供了论据。第一,贸易政策可以被用于从外国垄断厂商手中夺取垄断利润;第二,有可能将利润转移至本国企业;第三,贸易政策可以用于使企业平均利润曲线进一步向下倾斜;第四,政府可以通过贸易保护促进更多的企业在市场需要时进入市场。通过予以本国企业在市场上的特殊地位,一个国家可以使国内企业对外国的竞争者拥有规模优势,从而转化为较低的边际成本和较高的市场份额,并且为企业成功出口奠定基础(克鲁格曼,2001)。战略性贸易政策理论认为,在只有少数企业集中的产业中,贸易政策可以发挥积极作用,增加本国厂商的利益。


政府实施战略性贸易政策的重点之一在于识别战略部门,资本或劳动回报率和外部经济可以作为确认战略部门的标准(克鲁格曼,2016)。数字平台产业具有战略部门的特点。第一,数字平台产业的利润率高,占据市场份额大。从投资回报率来看,据CSIMarket统计,2021年第四季度互联网服务和社交媒体行业的投资回报率为28.78%,在线购物行业的投资回报率为26.69%,均高于所有行业的平均水平。从企业市值来看,根据Market Cap的统计,2021年全球市值排名前十的企业中有4家是数字平台,包括字母表(Alphabet)、亚马逊(Amazon)、元宇宙(Meta)、腾讯。第二,数字平台产业的外部效应显著。数字平台对创新、生产力、国际贸易、经济增长等存在积极的影响。从宏观经济维度来看,数字平台通过激发商业模式创新、促进生产率提高、加强全球贸易流动、重构全球价值链等方式,推动经济增长。从微观企业维度来看,数字平台有助于企业扩大市场范围、降低生产和销售成本、拓展信息与资源渠道、创新产品模式、提升全球竞争力。从公共服务维度来看,数字平台通过商业化或非商业化的方式提供公共服务,政府与市场的边界发生了变化。从消费者福利角度来看,数字平台提供更多产品信息,丰富产品选择方式。


假定各国政府都试图以商品和服务的购买力衡量的国家福利最大化,各国政府都认识到可能存在战略性贸易政策,那么政府参与者的所得既取决于自己的行动,也取决于竞争对手的行动,可能有三种政策后果:第一种政策后果是,一个国家采取保护本国市场的贸易政策并转化为该国的国家优势,别的国家无所作为;第二种政策后果是,各国都试图通过贸易保护帮助本国厂商,结果是没有一个厂商能在出口市场上获得优势;第三种政策后果是,各国都不进行贸易保护,此时所有的国家都比保护时更好(布兰德,2016)。在数字经济时代,数字贸易的规模经济效应与不完全竞争结构显著,政府干预贸易的倾向增强,试图保护本国数字产业,这从数字服务贸易限制性指数平均值的增长趋势可以反映出。并且,分国别来看,发展中国家的数字服务贸易限制性指数普遍高于发达国家。此外,关税及配额是传统的保护手段,但在数字经济时代,贸易壁垒的形式更为多元化,数据监管也成为了一种重要的壁垒形式。因此,有必要进一步分析典型经济体的数字贸易战略选择。


三、典型经济体的数字贸易战略选择

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结合人口规模、经济发展水平、是否拥有主导地位的国际在线平台、是否拥有领先高科技产业等多种因素,Coyle & Li(2021)区分了六种类型的国家(见表1)。本文选取美国、欧盟、中国和印度的贸易规则进行分析,探讨各国数字贸易战略选择(见表2)。本文选择这四个经济体进行案例分析,主要出于两个方面的考虑。第一,美国、欧盟、中国和印度的数字经济规模在全球范围内均排名前列,也都是拥有领先高科技产业的经济体。并且,这四个经济体的人口规模较大,也即互联网用户规模、数字贸易市场规模较大。第二,现阶段,欧盟、美国和中国的在国际层面各自秉持了不同的数字贸易方案,呈现“三足鼎立”的局面,极具代表性,而印度是数字经济规模排名前十的经济体[1]中,唯一一个没有加入WTO电子商务多边谈判的国家。需要说明的是,欧盟实行“数字单一市场”战略,因此本文将其作为一个经济体进行分析。

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(一)美国:开放数字贸易


无论是技术层面还是数据层面,美国数字平台在全球处于领先地位。据UNCTAD统计,2021年全球数字平台市值排名前100中,美国数字平台的数量为41个,占市值总份额的比例为67%。此外,美国拥有世界领先的云计算平台,为人工智能、物联网、大数据、区块链和其他数字技术发展奠定了基础,是数字技术的主要来源地。例如,据Statista统计,亚马逊是全球企业市值排名最高、访问用户量最高的零售电商平台,2021年7月亚马逊的市值达到1.73万亿美元,2020年亚马逊的月平均流量达到3.68亿。并且,亚马逊云服务(Amazon Web Service)是全球领先的云计算服务平台之一,在世界范围内被广泛使用。综合而言,数字平台可以在世界各地收集数据,并在美国进行集中决策和数字生产,使得美国成为数据净进口国。与此同时,数字平台需要继续从世界各国收集数据,具有交易和(或)共享数据的动机,以此进入新市场和拓展业务。


美国实行自由开放的数字贸易战略,有助于国内平台继续在全球范围内扩展、获取数据,从而提升国家数字产业的竞争力,提升国家数字经济的竞争力。美国强调贸易自由化和便利化,倡导降低数字贸易壁垒。第一,美国积极签署有关数字贸易规则的贸易协定。截至2021年12月,美国签署且生效的涵盖电子商务或数字贸易章节的双边、诸边、区域协定有12个,《美墨加协定》(USMCA)[2]是全球首个设定数字贸易章节的贸易协定,《美日数字贸易协定》(US-JAPAN Digital Trade Agreement)[3]是美国首个数字贸易协定。第二,美国通过达成贸易协定,力争降低数字贸易壁垒。从数字贸易议题的发展脉络来看,有关议题由最初的在贸易协定的部分条款中讨论,而后发展成为电子商务章节、数字贸易章节,而今发展成为专门的数字贸易协定,既体现了数字贸易议题的重要性,也体现了美国对数字贸易议题的重视程度。从数字贸易议题的涵盖范围来看,美国主导签署的数字贸易协定涵盖议题广泛,包括数字产品的非歧视待遇、允许跨境数据流动、禁止数据本地化措施、禁止强制披露源代码等,并且率先在贸易协定中谈及数字税收、禁止强制披露密码技术议题。并且,美国倡导跨境数据流动,鼓励国际合作,打破数据壁垒,促进区域贸易,试图平衡包括经济发展、保护国家安全和隐私在内的公共政策目标。现阶段,《美墨加协定》与《美日数字贸易协定》被认为是全球解决数字贸易壁垒的最全面、最高标准的贸易协定。


(二)欧盟:有条件开放数字贸易


欧洲数字贸易发展略落后于美国和中国。一方面,据Statista统计,2020年欧洲电子商务收入规模为0.46万亿美元,相比美国和中国较低;另一方面,欧洲本地没有全球领先的数字平台,尽管欧洲数字经济中有超过1万家数字平台,但其中大多数为中小企业,占据大部分市场份额的是少数大型数字平台。美国数字平台是欧洲主要的数字服务供应商,许多中小企业使用亚马逊、字母表(Alphabet)等数字平台的云服务平台,将数据存储于欧洲之外(ECIPE & KGBPC,2021)。


欧盟致力于提升国家数字经济的竞争力,确保欧盟在数字贸易和技术创新的领先地位。欧盟实行有条件开放的数字贸易战略,设置了高标准的数据保护体系,给予本地中小型数字平台企业一定程度的成长空间。一方面,欧盟积极消除不合理的数字贸易壁垒。欧盟是全球签署贸易协定数量较多的经济体之一,于2020年12月30日正式签署《欧盟与英国贸易暨合作协议》,这是欧盟首次设定数字贸易章节的贸易协定,也拓宽了数字贸易议题,包括允许数据跨境流动、禁止数据本地化措施、软件源代码保护、电子信托服务、交互式计算机服务等。另一方面,欧盟重视构建开放和安全的数字贸易环境,设置了严格数据保护体系,设定了数据保护高标准规则,旨在消除不合理的数据流动障碍,又保持在数据和隐私保护方面的监管自主权。欧盟在贸易协定中规定,跨境数据传输的前提是缔约方法律规定了适当保护措施,并且双方在协定生效之日起三年内可以随时审查条款实施情况。并且,欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)自2018年5月25日生效,通过统一立法的方式,对个人数据跨境流动设定了“充分性保护认定”“适当保护措施”的条件,在一定程度上对数字贸易设定了条件。


(三)中国:渐进开放数字贸易


中国依托国内市场规模,数字平台快速崛起,电子商务规模全球领先。一方面,中国互联网用户规模全球第一,数字市场流量优势显著,跨境电商规模增速较快;另一方面,中国电子商务平台的收入规模与市场份额全球排名第一。据商务部电子商务和信息化司统计,2020年中国跨境电商进出口额达1.69万亿元,按可比口径计算增长31.1%。根据Statista统计,2020年中国电子商务收入规模为1.34万亿美元,美国为0.54万亿美元;2019年中国零售电商平台占全球市场份额的比例为42%,而亚马逊的市场份额为13%。


中国积极参与区域贸易协定,重点关注推动贸易便利化和改善电子商务环境,加强国际电子商务合作。截至2021年12月,中国签署且有效的涵盖电子商务或数字贸易章节的双边、诸边、区域协定为5个,即将生效的协定为2个,主要涵盖了数字贸易的基础性议题,包括禁止强制性技术转让、电子传输海关关税、电子认证和电子签名、非应邀商业电子讯息、在线消费者保护等,但尚未对数字贸易的新兴议题设定规则,例如数字产品非歧视待遇、源代码保护等。在跨境数据流动方面,中国严格要求关键信息基础设施运营者和个人信息数量达到规定规模的个人信息处理者,非经主管机关批准不得向外国司法或执法机构提供境内数据。


尽管中国被认为设置了较高的数字贸易壁垒,但是中国积极申请加入国际高水平贸易协定,渐进地对标全球高标准数字贸易协定,进一步扩大对外开放程度。中国首个超大区域贸易协定《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)于2020年11月15日正式签署、2022年1月1日生效,并且于2021年9月16日正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),于2021年11月1日正式申请加入《数字经济伙伴关系协定》(DEPA),致力于加强全球数字经济领域合作。


(四)印度:限制开放数字贸易


印度依托国内人口规模,电子商务快速增长。随着互联网基础设施的完善和智能手机的普及,印度互联网用户规模不断扩大,互联网用户渗透率快速提升。据印度品牌价值基金会(India Brand Equity Foundation,IBEF)统计,2020年印度线上购物用户规模达到1.4亿,仅落后于中国和美国。基于庞大的消费市场,印度电子商务市场规模不断上升。据Statista统计,2021年印度电子商务市场规模为840亿美元,预计2027年将增长至2000亿美元。与此同时,印度本地的电子商务平台与国际大型平台处于竞争状态。在印度,无论是访问量还是销售额,美国亚马逊均排名第一,超过了所有印度本地平台;2017年,亚马逊印度的销售额超过5亿美元,占据了较高市场份额。


印度在国际层面缺位于多边和区域数字贸易谈判,为数字贸易与数据流通设置了壁垒。一方面,印度在国际层面参与数字贸易合作的程度较低。在多边层面,印度没有参与WTO电子商务谈判;在双边、诸边和区域层面,截至2021年12月,印度签署且有效的贸易协定为17个,但涵盖电子商务章节的协定仅为1个。另一方面,印度在数字贸易中设置了限制性条件。例如,印度主张征收电子传输关税,也设定了严格的数据本地化要求(郭霞、朴光姬,2021)。


四、中国实现高水平对外开放的路径选择


数字平台与数据要素对经济社会发展产生了深远影响,数字贸易规则反映了各国在数字产业发展与数据监管方面的倾向。在数字经济时代,数字平台是重要载体,数据是重要要素。一方面,平台作为数字经济的主要组织形态,是数据要素配置的重要组织形式。大型数字平台对全球数据价值链的控制力逐渐增强,在数据收集、传输、存储、处理和使用过程中的影响力日益显著。另一方面,数据是平台形成竞争优势的重要生产要素。数据具有显著的正外部性,参与者越多、数据量越大、正外部性越强,并且平台可以将数据的正外部性内部化。因此,数字贸易规则分歧反映了数字产业竞争力之争,具备数字产业优势的国家,试图通过开放以进一步提升产业竞争力;不具有产业优势的国家,试图通过设定条件与限制,给予本地数字产业成长的空间。与此同时,数字贸易规则分歧也反映了数据之争,反映了发达国家与发展中国家的数据监管倾向不同,总体而言,发达国家的数据监管相对较开放,很少采取严格的数据本地化措施。


中国的数字贸易战略呈现出“渐进式开放”的特点,既符合中国对外开放历程的规律,又符合中国在数字时代的发展需求。第一,中国改革开放走的是“渐进式开放”道路。由于经济上面对变化与不确定性,政治上面对质疑和担忧,中国对外开放以建立经济特区为起步,然后在开放区域和内容上逐步推进,为政治上达成共识提供了实践成效,为产业竞争力提升留出了时间(江小涓,2021)。第二,中国在数字时代应逐步地实现高水平对外开放。一方面,中国的数字平台成长迅速、跨境电商交易与数字贸易稳步增长,与此同时,依托数字产业优势,中国实现了数据净进口,因此,中国需要开放数字贸易。另一方面,数字平台与数据是新兴的产业组织形式与生产要素,产业如何发展与如何治理都需要探索与实践,这在全球层面尚未达成共识。因此,中国选择渐进地开放数字贸易,既能为国内数字产业成长留出时间,也能为数字产业治理积累实践经验。


数字贸易发展的共同趋势是开放,贸易协定的重要分歧在于跨境数据流动。美国推行开放的数字贸易规则,倡导跨境数据流动;欧盟推行开放与安全并重的数字贸易规则,开放的条件是保障跨境数据安全;中国实行渐进开放的数字贸易规则,严格监管跨境数据流动。中国通过加入高标准贸易协定,可以逐步提高对外开放水平。现阶段,区域贸易协定是全球经贸合作的重要载体,CPTPP、DEPA等是国际高标准贸易协定的代表。一方面,积极加入高标准贸易协定,对接高标准的市场经济规则,不仅能够予以国际和国内市场主体稳定的预期,还能够逐步推动国内市场体系完善与改革。另一方面,CPTPP、DEPA等贸易协定率先在数字贸易治理和数据治理方面进行了探索,涵盖了不少有关数据流动与保护的条款,能够为中国逐渐提升数字贸易治理能力提供契机与实践。


综合来看,中国应从以下两个方面为加入国际高标准贸易协定进行准备。第一,加快推动数字贸易发展,健全数字产业监管体系。一是完善数字基础设施,进一步提高数字贸易供给能力,激活数字消费需求。二是平衡数字产业发展与监管,完善数字产业治理监管体系,为政府监管以及市场运行提供法律规范指导,保障数字产业平稳健康发展。第二,平衡监管与开放的关系,构建跨境数据监管体系。一是加快完善有关法律法规和政策,为数据流动与保护提供法律依据;二是建立数据分类分级管理体系,建立数据跨境安全评估体系,在保障数据安全的前提下适度放开数据跨境流动;三是明确数据处理者的合规义务,引导企业对数据流动与保护进行合规管理,提高企业数据合规出境的自觉性。


五、结论与展望


数字化对贸易的影响不断深化,数字贸易在迅猛发展,全球贸易分工格局在重构,全球经济关系在重配,全球贸易治理体系也在重建。数字贸易是全球经济治理的重要关切点,世界各国积极部署数字经济发展,也加紧更新治理规则,尽管不同国家在产业发展与竞争力、监管理念与方式等方面存在差异,但数字贸易发展与治理挑战是全球性的,平衡开放与监管的趋势是共性的。本文立足于这一时代背景,聚焦于美国、欧盟、中国、印度这四个典型经济体的贸易规则,探讨其战略贸易政策的路径选择,具有一定的研究意义。但是,本文也有不足之处,第一,本文仅将典型国家的数字贸易规则纳入讨论,其余国家的政策选择有待进一步探索;第二,本文仅重点关注产业发展对数字贸易规则的影响,但贸易政策的制定与执行受到政治、经济、社会等多方面影响,有待进一步研究。


数字时代的全球化势不可挡,数字贸易成为国际贸易的重要形式,数字平台成为重要组织形式,跨境数据成为关键要素。相应地,数字时代的比较优势在改变,拥有大量数据要素的国际数字平台企业成为重要影响因素。尽管战略性贸易政策理论为政府干预贸易提供了理论证据,美国、欧盟、中国、印度等数字经济大国选择了不同的贸易战略路径。但是,各国分化的数字贸易战略,是否有助于数字贸易的发展,是否有助于数字经济的发展,是否有助于全球合作与发展,值得更进一步地思考与分析。数字时代的贸易治理挑战重重,仍有诸多问题亟待探讨。


脚注:

[1] 根据中国信通院2021年8月发布的研究报告《全球数字经济白皮书———疫情冲击下的复苏新曙光》,2020年全球数字经济排名前十位的国家分别为美国、中国、德国、日本、英国、法国、韩国、印度、加拿大和意大利。

[2] 《美墨加协定》于2018年11月30日正式签署,于2019年12月10日签署修订版,自2020年7月1日起生效。

[3] 《美日数字贸易协定》于2019年10月7日签署,自2020年1月1日起生效。


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