经济50人论坛

电子政务规划的思路与方法

——中国经济 50 人长安论坛《中国经济政策研讨会》第五十四期

主讲人： 杜链

国家信息中心副主任

非常感谢论坛给我一个机会，把我们过去在搞电子政务的过程中归纳出来的思想做一次讨论。需要说明的是，现在我们正在搞电子政务规划，这个规划面临很多问题，现在我介绍的内容仅仅代表我个人的一些主观的思维逻辑，有可能是不对的，欢迎大家批评。

我今天重点介绍三个部分：第一，规划的背景与需求：第二是规划的工作对象，核心对象是什么？这是电子政务规划中提出的一个明确的问题，这个说法没有得到认可，但必须提出来；第三，规划的思路和方法。

一、规划的背景与需求

为什么要搞规划？对于这个问题，统一认识是很重要的。现在对这件事的认识各异，就是有没有必要搞电子政务，需不需要搞这个规划，还是面有很多问题。这方面我们重点谈几个方面：一个是对发展形势的判断，也就是国际上怎么看待这个规划；第二个，我国的政务信息化所面对的重大变革，也就是我国的政务信息化到了什么阶段，和国际形势比较我们所处进程的位置是什么；第三个，面临哪些问题；第四，做一个小结。

第一，对发展形势的判断。

最根本的判断就是全球化，也就是全球化的历史趋势。现在关于这个问题大概有六本书，我大致看了一下，实际上全球化是一种不可逆转的趋势。在这种趋势之下，不符合这个趋势的就要被地球当作异物排除出去。比如，上世纪全球化最本质的特征就是全球化市场，过去不承认市场经济的社会主义国家，在上个世纪就因不同形势被排除出去了，我们叫做社会主义市场经济就以另外一种形势生存和发展下来了，在这样一种特定的外部形势下，电子政务是什么呢？我们把它看作一个总体，从信息化的角度看，它是覆盖了所有历史现存的，人文的各种各样基因的一种东西。它是集技术水平、经济实力、文化传统于一体的，以数字化形态推动的这样一种改革实践。这种实践在全球化的背景下是以不可避免的，是非参加不可的一种趋势，换句话说它是必然的。各个国家都相继提出了它们电子政务的一些发展观，我记得美国总统布什亲自在电子政务立法的宣言上提出他们的政务宣言，提出了“以市场为基础，以结果为导向，以公众为中心”的这样一些原则。同时，有些国家，像英国，他们有 127页关于电子政务前沿的论述，布莱尔提出了“要把大不列颠的文化作为一种优生基因，通过电子政务进入全球化竞争”的这样一些思想。

所以它提出的一个问题是什么呢？就是一个个性化的发展战略和改革的整体思路和路径，它有了这个东西，才能作为在这个全球化的历史背景下，这个国家或者民族统一行动，参与这个全球化的一个纲领性的说法。除了这种挑战和它的必然性以外，我们谈谈它的可能性和机遇。现在计算机网络技术发展的速度大大超前于人民的应用能力，它跨越了几乎所有的技术瓶颈，在技术上提供了前所未有的支持条件，这样就极大的加速了政务改革的步伐，它有这种可能性。比如过去在银行里用计算机代替算盘，这个过程是很快的，然后又用网络划拨资金，而当时六、七十亿的资金要一周左右才能到位的，因此这个进程是非常快的，为什么呢？因为计算机和通信网络提供了这样的支持条件，在这样的条件下，电子政务提供了一个按照个性确立发展战略的新的视野，提供了活化动力机制，加速驱动改革的协调性，实现跨越式发展的一个难得的机遇。

第二，我国的政务信息化所面对的重大变革。

我们进入跨越阶段的标志实际上就是 17号文件的出台，90年代我们搞了不少“金字号”工程，经过这些工程的积累，包括技术条件的积累、管理能力的积累以及运行经验的积累，直到17号文件的出现，我们认为它标志着一个非常重大的跨越阶段的到来，这个跨越阶段是什么呢？是由管理信息系统的建设向电子政务建设的跨越，但是性质完全不一样，一个是局部的部门和地方的，它跟改革体制不发生关联的这样的一些系统的建设，一个是全局性的，是要触及改革本性的这样一种建设。

电子政务进入新阶段的最重大的特征是和政务体制改革发展了关联，这几个关联大致可以这样看：从决策环境上看，以往的计划体制是封闭的、各自为战的、小而全的，这样一种体制在电子政务的视野里，它的角色环境是一种开放的，是研究部门之间以及这个部门和所有部门、外部关系的这样一种转化；从政务信息化的目标来看，过去的目标在管理信息系统上，是在原来体制流程上如何提高它的管理效率，现在不是这样了；从电子政务的角度看，它不是研究各个部门的效率问题，它重点是研究各个部门之间的相关性的问题，换句话说，是决策的协调性，叫做协调决策能力问题，这个转化是目标上的转化；信息基础也发生的重大转化，过去是相互分离的、以纵为主的基础，现在电子政务的视野里，信息是共享的，以横为主的，换句话说，为了支持决策权向分散化过渡，现在的决策越来越复杂，动态性越来越强，在这种情形下，高度集中的决策不能够相应复杂多变的需求，决策权相对来说要分散，分散了的决策权之间必须是协调的。比如计委说我们在这个地方需要建一个钢厂，有很多好处，同时也可能会出现对环保不好的情况，会造成后续影响问题，两个不同决策的当事人除了了解自己的决策信息基础以外，还必须了解全部相关决策的信息基础，他的决策才能跟相关决策在方向上一致，这叫做决策协调。在这种情况下，协调决策它的基础是什么呢？就是必须使信息能够达到快速的集中和共享，而这种过程是一种横向的过程，由于上面的变化必然是通过信息结构推动相应的体系向扁平化过渡，决策权向分散化过渡。这种特征都是跟体制有关系，所以谈电子政务的时候，最根本的特性是要触及体制的一种变化，或者是叫这样一场革命。

第三，面临的问题。

我们现在面临的问题有哪些呢？

第一个问题，我们把现行管理结构的概念模型说一下。我们把现在的管理结构看作是一个控制结构，由政府首脑综合管理，从部委到省、市、区、县这一级看作是一个整体过程的控制器，换句话说，如果我们把国民经济与社会发展的进程看作一个可以控制的进程的话，它有这样一个特征。那么被控对象是什么呢？是一个市场，这个市场是通过社会行为，由质检、专利、标准等等这样的社会行为把它规范化。从控制出来的信息我们叫控制信息，到了被控对象输出以后，运行状态通过统计被反馈到控制器里，这是一个传统的过去的计划体系下的控制结构，这个控制结构里有哪些问题呢？第一，相对于部门来说，它们是相互隔离的，它们相互之间是封闭的，一般是控制信息分别对控制对象下指令，整个过程通过这样的一个过程，到了被控对象以后，这个市场是一个不完全的。为什么呢？它的横向结构被正常的指令所分割，它的框是被条分割的，这样得到的运行状态的信息统计是不完全的。第二，是国家统计和部门统计反馈信息渠道单一，不能够快速反映市场的变化。对于这样一个系统来说，它自己向下是一个发散的过程，统计是一个收敛的过程，过去是一年一度计划会议，通过计划会议进行整合资源，第二年再进行下一步的工作。这个系统，从术语上说它的稳定性差，为什么呢？因为它的时效太慢，面对市场现在的情况，加入 WTO以后，如果电子政务把这样的体系，把原有的信息流凝固的话，这个风险还是很大的。所以要搞电子政务，就必然要改造这个结构，重新考虑怎么发展的问题。

归纳一下，把电子政务作为一个工程来看，它在信息化进程里处在一个龙头的地位，是政府势在必行的事；从现行管理的流程看，最重大的问题是传统的金字塔式的管理结构对开放环境的适应性；从工程的需求来看，我国电子政务的本质是政务改革，而不是将现有的职能网络化，因此工程的基本点不是工具层，不是技术现代化的问题，而是如何有步骤的构筑新型的信息化机制和管理机构，从整体推动管理职能的转变。

工程规划现在面对的问题都是源于这样一个结构出来的。由于搞规划，有近40个部门的提出了可行性报告和项目建议书，看了这些资料以后，我们也归纳一下有哪些问题。首要的问题就是认识的问题，什么是电子政务，这个起点不一致，由于认识不一致，多数部门对电子政务的全局性没有清楚的认识，他的创新性不是按照原有流程化的概念，它不是水库不是机场，修完了以后就划个句号，它还有风险性，无论是设备投入，还是它触及体制所面对的反弹的风险都是非常大的，因此普遍存在的问题还是认识不足。由于认识不足，多数部门把电子政务看作是本部门管理信息系统的延伸，认为它的组合是电子政务，由于这样的错误认识结果，下一步会造成什么结果呢？就是各自为战、平行推进、彼此隔离、自成体系，会造成这样一种倾向。这个问题的起点是认识不统一，在认识上有很多工作要做。

第二个问题是统一规划的问题，就是具体实施这个工程的总体是什么。我们现在这个总体还没有到工程实施的层次，也就是说，从工程总体结构确定各个分系统，而不是各个部门按照职能来确定和数据库的目标约束以及战略之间有机联系的结构，这样的结构没有？由于没有这样的结构，各个部门它无法可依，它必然是独立性的系统，各自为战、平行推进、贪大求全、自成体系这样的倾向必然会出现。

第三个问题是统一领导的问题，也就是说，现在关系全局的基础设施建设是指什么呢？是统一的网络平台、统一的中心、统一的CA认证中心、统一的备份中心，这样的共有的统一结构没建起来，各部门不能不建系统，就不能依托在统一的环境之上建系统，这样滞后于各部门网络系统建设的话，从国家的角度来看，对基础设施的控制没有手段。

第四个就是标准的问题，由于各自都已经生出来了，干起来了，它的法制化、标准化的工作肯定是政出多门的，这样就会滞后于部门信息化应用的需求，这个基础性工作也是落后的。还有一个统一政策环境的问题，比如说我们的投资渠道是不是有多元的渠道，还是只有政府投资？市场化运作的一些手段有没有？有没有外包的政策？统一政策没有出台，总体来看，面对的基本问题大致有三个问题：一个是认识问题需要解决；一个是总体的问题需要解决；第三个问题属于基础性工作滞后的问题。硬的基础性工作滞后是指一个设施的基础性滞后，软的方面包括标准、法规、外部政策的滞后。这是我们现在规划所面对的一些基本问题。

归纳一下，对于背景需求为什么要搞电子政务？我们可以得到下面的几个结论：第一，从电子政务的地位来看，它是一个国家融入全球化进程的重大的创新活动；从我国信息化的阶段来看，它正处在由 OAMIS向电子政务转折的变动期，它的性质是必然要触及政务体制改革的，它的形势是机遇和挑战并存，主要的症结是什么呢？是我们对新形势的不适应，规划在这个阶段极其重要，就是如何能够把它理成一个有序结构，一个起点性的重大工作。

二、规划的工作对象

我分成三个部分介绍，第一部分是规划的起点，就是对电子政务怎么认识的，另外一个是规划的层次和边界以及规划的整合。

规划的起点实际上两个基础问题，一个是电子政务到底是什么，第二个如何表述这个理念。我们认为电子政务是一个生命体，是一个有新陈代谢、有生命力的系统，它不是一个传统意义上的系统工程，也不是一般意义的所谓的计算机化、网络化、数据库化就是电子政务，根本不是这样的概念，电子政务的建设和传统的系统工程在性质上是不一样的。电子政务的对象系统是一个在变革发展政策中的政务管理系统，没有脱离对象系统而独立生存的任何电子政务，它一定是跟它的对象系统同构的这样一个进程。这个对象系统不是一个存客体，它有主体内容在里面，因为它包含主体特征，就是人的因素、传统的因素、文化的个性等等这样的一个复杂的生命系统。在经济全球化全新生存竞争环境里，电子政务是一个集技术水准、经济实力、文化传统于一体，在不断适应环境、不断新陈代谢的演化进程中不断发育成长的有机体。换句话说，它不是一个机械体，而是一个有机体。规划的起点就是理念，这个理念说出来肯定有争议，但是非说不可，因为不说就没法往下讨论。我们提出的电子政务的理念是这样的，当然是我们这样提，国家没有认可这个理念，以后国务院批准的规划是怎么样就是怎么样的。

我们把电子政务的建设定义成一个建设的理念，是在全球化的背景下，以数字化为手段，以网络化为依托，以服务公众为宗旨，推动管理型政府向管理服务型政府转变的改革进程。对此我们讨论过多次，本来有一句话，叫做“以转变政府职能为核心，以服务公众为宗旨”的改革进程，但是现在把它调整了。对这个认识要做以下解释：第一，如果它是有机体的话，有哪些要素组成？第二，它的理念包含哪些内容，包括开放、改革、全局、渐进的思想。

首先，在这样的背景下，新技术革命和全球化的背景下的主要理念由三个层次构成：网络、政府管理职能、服务公众。网络表述了技术层次，即物理层次的概念；转变职能是表示职能层次，也就是落实层次的概念；服务层次是战略层次的概念。从这三个层次来表述电子政务的工作对象，这是我们研究后的结果。这三个层次之间的关系是什么呢？是从全局的高度组织网络建设、职能优化和服务公众，三者一体，同步运行的这样一种改革实践，而不是搞其中之一就可以了，这三个必须有一个生长期，作为一个有机体，有一个出生日期，有一个生长日期，有发育时间，有一个成熟期。工程规划是以三个层次的有机结合为出发点的。

第二个开放的理念，这个有机体的发展是政府与开放的市场环境相互改造相互优化，吐故纳新的进程。它以市场为基础，以服务促监管的立场，市场的基础是服务，在服务的基础上提高监管质量，而不应该是在一种封闭环境下的“戊戌变法”。这是一个基本的开放的思想。