立足于创造体制优势,建立开发区发展的新优势

范恒山

(国务院体改办综合司司长、博士)

　　（50人论坛·北京）参照经济特区的某些做法而建立的经济技术开发区,对我国经济体制改革的深入推进和国民经济持续健康快速的发展，发挥了十分重要且无可替代的作用。但新形势下开发区的发展面临着困境。其困源主要来自两个方面:其一,随着改革由局部先行走向全面推进,市场机制的调节作用铺展到差不多所有的经济领域和环节,社会主义市场经济体制建设从确立框架进入不断完善阶段,曾经拥有某些操作特权和政策优惠的开发区不应该再有这些特权和优惠,而且也无法继续拥有这些特权和优惠,这其中包括某些改革措施的率先试验权、某些重要产业的优先准入权、某些义务、负担的减免权等等;其二,中国即将加入世界贸易组织即WTO,而WTO意味着,在关键的方面,中国将不能通过异于国际通行做法的体制和政策上的特殊操作来阻挡来自国际上的竞争,中国经济将全方位向国际竞争者开放。不仅如此,为了取得竞争上的优势,从微观运行到宏观管理,必须建立起一套符合现代市场经济要求的与世界通行做法相吻合的规制。这就是说,WTO不承认中国的特殊性,不允许中国在主体上有异于国际规制的特殊做法。这也自然意味着,开发区不能具有异于世界通则的特殊规则,也不能再握有与非开发区相异的特权。
　　对于整个中国经济改革和发展而言,这无疑是利大于弊的好事。但对于出生和成长都有一定特殊性的经济技术开发区来说,则关乎生死存亡。一个关键性的判断是:开发区还有没有自己的存在和发展空间?而对其作出正确的判断,最起码也应当对这样层面的问题作出准确的回答：离开了特权与优惠,开发区能不能在新形势下创造出新的优势？
　　回顾开发区的发展历程,实施类似于某些经济特区某些做法的开发区也发挥了类似于经济特区的某些作用:它是改革的试验场,运用“试点权”实施一些新的、难度较大的或有争议的改革措施,为所在地区的改革深化提供了经验;它是外向型经济发展的排头兵,利用灵活的政策与管理方式,及依此创造的良好投资环境,吸引来了大量外商外资,使自己成为所在地区发展外向型经济的窗口和推动源;它是科技创新和科技经济一体化发展的示范区,利用机制和技术上的优势,不断实现科技创新和科技成果的转化,有力地促进了所在地区科技发展和产业结构的提升;等等。正因为如此,开发区一般都成为其所在地区经济发展的新增长点和现代化建设的示范点。而也正是因为如此,我们能肯定的说,开发区兴办是成功的,也正是因为如此,使我们对新形势下开发区的前途命运给予了深深的关注,不甘心它成为昙花一现的历史过渡物。开发区的发展历程及取得的不凡成就给了我们一种启示:开发区的优势归根到底是发展上的优势,没有发展、发展的不如别人，或者发展的与非开发区不差上下，开发区的继续存在就没有过硬的理由。在新的形势下,我们很难现在就认定开发区在未来发展中一定具有优势,但从开发区过去的发展历程中我们能看到,开发区所以成为经济增长点和现代化示范点,根本的原因在于它成为了体制、技术和管理的创新点,考虑到技术创新、管理创新从本质上源于体制创新,因此,我们能肯定的是:在新形势下,开发区能否继续存在决定于其是否能够取得发展上的优势,而其是否能取得发展上的优势,关键在于其是否能继续取得体制创新上的优势。
　　那么,在新形势下,开发区体制创新能否体现出优势来?自然,我们不能再期待获得诸如单属的闯禁区权、排它的先行试验权、利益优惠性的政策实施权等来实现体制创新上的优势,但至少在如下两个方面,开发区可以保持主动从而真正创造出优于非开发区的体制优势来:
　　一是在改革措施的推行上仍然可以利用时间差先行一步。建设社会主义市场经济体制的大方向与操作思路的明晰、改革探索上一系列禁区的排除及通过“试点”等形式事实上授予少数主体先行试验权的特权的制度取消,以及由迎对WTO带来的建立国际通行的规制的紧迫性,无疑会加大非开发区体制创新的范围与力度,但除非已经形成了旧体制的复归(这在少数开发区是存在的),开发区现有企业类型(股份制与外资企业占很大比重)、管理形式(直接管制少)等体制上的优势及历史包袱小、人员素质高等特点有利于其超于开发区而进行体制创新。关键是,开发区能不能在没了政府赋予的优先权的时候，继续保持改革探索上的积极性和主动性而自立优先权。而这方面,所留下的空间是很大的。
　　二是在改革措施或制度的规范化建设上做足文章。二十多年来我国改革开放取得了举世瞩目的进展,但二十多年的改革开放进程存在的一个大问题是改革措施推行中的走形变样。一些改革措施因为不能产生近前利益而被束之高搁,更多的改革措施则在“从实际出发”或“创造性运用”的名义下被曲解、异化,为我所用。其结果不仅是付出了沉重的经济与社会代价,而且大大延缓了改革的进程。由于牵涉到的利益层面广泛,即使是在今天,改革措施推进中走形变样的状况在面上仍然会大量发生,矫正起来难度也较大。然而开发区体制基础较好,利益牵扯面相对较窄,所辖区域相对独立较易控制,因而有条件规范化地推进各项改革措施,建立真正符合现代社会化大生产和现代市场经济要求的规制。对不同的主体来说，对某些改革措施的选择上往往体现不出实质性的差异性,但在这些改革措施实施的规范性上，却往往体现出很大的差异，而这种差距，又往往带来效果上的天壤之别。这方面的作用空间也很大,开发区做好了这篇文章,则笃定能取得发展上的优势。
　　这就是说,在新形势下,开发区仍有可能创造体制上优势。而立足于创造出发展上的新优势,开发区必须继续创造出体制建设上的优势。基于开发区现有基础和开发区与非开发区“点”、“面”关系考虑,在下一阶段的体制建设上,开发区至少应在如下方面在力(速)度与规范化程度上体现出优势:
　　其一,进一步规范和完善各类经济成份的组合结构、组织形式和运行环境。鉴于原有所有制结构的弊病,开发区在发展过程中强调大力发展非国有经济、形成多种经济并存的所有制结构是必要的，其成就也是明显的。但对于今天的开发区来说,各类经济成分的组合结构、组织形式的规范与完善的涵义似不宜再放在补充或进一步发展某种经济成分方面,更重要的方面可能是:服从于推动科技创新,提升产业结构、增强企业能动性和市场竞争力——总而言之,是服从于经济发展的要求,改善区内各种经济成分的组合结构及同一企业产权的组合形式。后者不是公多一点还是私多一点的概念,而是基于特定目标要求的适宜不适宜的考虑。另一个值得开发区着力解决的相关问题是,创造各种经济成份公平竞争的环境。这要求开发区对各种经济成份的支持、服务一视同仁,并体现在规制上。鉴于非开发区这方面仍然存在着严重不足,开发区在这方面的努力具有强烈的示范意义和推动作用。
　　其二,进一步推进各类企业的规范化制度建设。企业制度是市场竞争的基础。竞争力较强的企业,除了产业选择、产品质量与品种、经营方略等方面存在比较优势外,其基础优势却在于有一个符合现代社会化大生产和市场经济要求的良好的企业制度。换汤不换药的不规范改制在今天我国企业制度建设中比较普遍。开发区要创造发展的优势,推动各类企业进行规范化的现代企业制度建设是一个关键的体制创新环节。而规范的企业制度建设的核心是建立规范的公司产权组织结构、出资人制度、法人治理结构和市场选择经营者的机制。实行股权多元化、明晰出资人代表(责任主体)并使其按规范程序进入公司治理结构、引入非资产董事并赋予特别的权力、依据竞争机制选择经营管理人员、建立强有力激励与约束机制等则是其中不可缺少和任意变更的内容。
　　其三,进一步改进政府管理的组织体系与工作方式。政府管理体制改革仍是下一步理顺体制关系的一个根本环节。从我国现状着眼,适应于现代市场经济的要求,政府管理体制改革要实现如下目标:从万能的政府变成有限作用的政府;从“为所欲为”的政府变成为所必为的政府;从主要是进行干预的政府变成主要是提供服务的政府;从主要是为国有企业服务的政府转变成为所有企业服务的政府。开发区有条件也应该在这方面率先达到目标。为此,下一步改革应扣住如下几方面进行:缩小范围——把政府直接经济活动内容集中到最必要的方面上;规范程序——通过有效的制度保持经济决策的科学性和经济活动的公开公正性;改变方式——最大限度地取消审批方式和关卡制度;完善监管——建立强有力的行政行为监督约束机制。结合这些改革,相应调整政府管理机构，使其符合现代市场经济的要求。
　　其四,进一步理顺公共资源和生产要素的配置制度。市场机制调节与配置公共资源和生产要素的程度,实际上反映着我国经济体制与国际经济规制衔接的程度,当然也反映着社会主义市场经济体制的完善程度。从整个面上看,这方面的改革在目前仍是一个薄弱环节。开发区也好不了多少。因此,全面推行国有经营性土地使用权公开拍卖制度、依法实行公共工程项目招投标制度、在特殊产品、重要物资与经营项目的配置过程中最大限度地引入市场机制等应该作为开发区制度建设的重要内容。
　　其五,进一步完善保障企业自主运作和市场公正运行的法制环境。企业是开发区发展的真正主体,而企业能动性是开发区发展的真正动源,以开发区与企业的关系而论,启发企业动源的根本性因素,不是优惠政策,而是稳定的、公正的运行环境。因此,除了相关的体制建设外,开发区应着手营造企业自主经营、公平竞争的社会环境。在这方面,有两点值得特别重视:一是科学用法立规,严格按照 已颁布的符合市场经济发展要求的法律法规规范与清理环境,同时立足于服务而不是钳制建立开发区发展规章;二是严格执法履规,依法行使政府权力,以法规范政府行为。

（中经网）