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全球化和金融监管理论的创新(2001.05.23)
作者:贺力平    发布:2004-04-17    阅读:3716次   

全球化和金融监管理论的创新

北京师范大学经济学院 贺力平

  (50人论坛·北京) 传统金融监管可以说都是国别金融监管。“国别金融监管”有两层含义,一是金融监管体制和政策的决定权完全在一国金融当局手中,一国金融当局可以参照也可以不参照别国的金融监管实践及其经验;二是监管当局只对境内发生的金融活动进行监管,没有必要也没有可能对境外发生的金融活动进行监管。
   全球化同时在这两个方面向传统的国别金融监管提出了挑战,并开始突破国别金融监管体系。就“监管主权”而言,现今各国金融当局由于金融全球化的发展而受到日益增多的国际制约。这种国际制约可以分为隐性的和显性的两种。隐性的国际制约主要指金融当局在自主地选择一种货币、汇率和监管制度时不得不同时考虑来自国际因素的影响而自动地适应国际和国内环境的变化并调整自己的监管行为和政策。显性的国际制约则表现为国别监管当局通过国际条约明确承担和履行监管义务并遵循预先确定的监管行为规范。有的时候,人们说,隐性的国际制约表明了国别“监管主权”事实上的缩小,而显性的国际制约更表现了国别金融当局对“监管主权”的放弃。
   为什么会出现“监管主权”的缩小或一些金融当局主动放弃“监管主权”的趋势呢?一国金融当局为什么会对这样的趋势采取认可和适应的立场呢?从根本上说,这是全球化尤其是金融全球化的影响。伴随金融全球化,大量金融机构跨国境扩张和发展,各种新金融工具层出不穷,传统金融市场之间的分界线变得越来越模糊不清,资本的国际流动在不断加快,各国金融市场相互连结的程度在日益升高,资本流动对各国国际收支平衡和汇率水平的影响越来越大。在这种背景下,有效金融监管提出了采取新监管方式的需要。比如说,在资本市场开放的条件下稳定汇率的努力就需要更多地了解和理解国际金融市场,面对快速的资金国际流动及其可能的不利冲击效应就需要建立起相应的宏观的流动性管理,同时,出于维护本国金融体系稳定的目的,金融当局对本国金融机构的稳健经营和竞争力提出更高的要求,并更多地参照国外金融机构的实践经验。此外,在实现稳定汇率和稳定金融市场目标方面,国别金融当局也可能从传统的单边行动转向多边合作行动,从而通过监管主权的一定“丧失”来换取监管有效性的提高。
   本质上说,是各国经济和金融市场的对外开放以及伴随这种相互开放而来的金融市场一体化和全球化带来了转变国内金融机构经营方式和经营行为的需要,以及转变金融当局监管方式和监管行为的需要。
   根据金融机构和金融市场发展的层次,各国金融监管的基本模式可以概括为三种:一种是限制竞争的金融监管,第二种是允许竞争但国内金融市场并不对外开放的金融监管,第三种允许竞争并面对开放金融市场环境的金融监管。这三种金融监管各自所受到的制约条件和所偏好的监管手段是很不一样的,尽管金融监管的最终目的可能都是一致的,即维护一个国内金融的稳定运行并尽可能利用所有可用金融资源为本国经济增长和发展服务。
   限制竞争的金融监管模式已被越来越多的国家所放弃,世界上越来越多的国家正处于从第二种金融监管模式向第三种金融模式转变。基于第二种监管模式的金融监管理论也正在发展和深化之中。
   基于国内竞争的金融监管模式有两大理论支柱:一是信息不对称,二是系统风险。信息不对称是出现在金融机构与其交易对象或服务对象之间。信息不对称问题存在于社会经济的许多领域,并非金融领域中特殊的问题。但是,在金融领域中,信息不对称问题有其特殊性,并可能伴随严重问题。一般地说,各种金融服务或金融产品是一种“复杂物品”,或者说是复杂程度较高的物品。由于这种复杂性,交易者、尤其是金融服务和金融产品的大众消费者通常很难识别其质量,有时甚至不能识别其真假。更重要地是,许多金融服务或金融产品对消费者或投资者来说并不是一件象普通有形商品那样买来就可识别并可立即投入消费的物品,而是一种交易发生在先、交易结果出现在后的事物。这种时间差客观上增加了金融服务业领域中对诈骗活动的诱惑。基于保护储蓄者和投资者、防止金融市场萎缩和大幅度波动的目的,监管当局需要对金融服务和金融产品的提供者进行必要的监管。这种监管建立在监管当局拥有必要的信息和知识的基础上,或者更准确地说,建立在监管当局相对普通消费者来说拥有显著的信息和知识优势的基础上。
   系统风险指个别金融机构的经营行为可能对其他许多金融机构的正常经营活动所造成的不利严重影响,并进而可能危及整个金融体系的稳定。系统风险可通过两个途径而出现。一是参加一国支付体系的金融机构出现问题可能影响到整个支付体系中的资金流动性,而所有金融机构的生存都在一定程度上依赖于自身的以及整个体系中的资金流动性。二是个别金融机构的问题可能影响到公众对相关或相似金融机构的基本信心,从而引起公众行为的收缩和无辜金融机构的困难。第二个途径与信息不对称也有关系,因为公众的反应与他们对金融机构缺乏准确的认识有着密切关系。
   在这种背景下的监管当局实际上是信息的集中地,并根据所掌握的信息和专业人士的见解对金融机构实行监管。金融当局在一国范围内确定金融机构的行为准则,并决定金融信息的披露方式、范围和程度。社会公众则由于自身的信息劣势不自觉地将监管任务几乎全部转交给金融当局,并根据金融当局的信号调整自己的行为。这种模式中,监管当局面临着向金融机构收集真实、及时和全面信息的巨大任务,并且经常为了防止信息失真而诉诸于强制性行政手段。这种模式对于维护公众信心通常是有效的,但也带来了新的问题。一个问题是公众或者更准确地说金融服务的消费者弱化了自己对金融机构的监管和选择性,交易者缺乏必要的足够动力去发展自己的识别能力和信息收集能力。另一个问题是只对监管当局承担被监管义务的金融机构受到较大的诱惑在未被监管或监管乏力的领域中继续滥用其信息和知识优势而损害消费者利益。此外,监管当局也面临二难局面:为了得到更多更真实的信息,不得不更多地诉诸于行政手段,增加监管成本,降低整个金融体系的效率,并最终损害消费者的利益;另一方面,为了增加金融体系的效率,在采取降低监管成本、减少使用行政手段时,获得全面真实信息的保障又面临弱化的可能。这种二难局面的根本原因是这种监管模式中监管当局的信息来源渠道单一化,监管当局集中了本来应当由各个交易者以分散形式承担的监管义务,而且这种监管的转移随着金融市场的发展而变得效率低下了。
   随着国内金融的对外开放和各国金融市场的一体化全球化,国别金融当局作为传统意义上“信息中心”的角色正在受到冲击。国别金融当局所需的金融信息不再局限于境内信息,国别金融当局往往也很难诉诸于简单的行政手段获取有关的境外信息。同时,基于封闭条件下建立起来的一些金融机构行为准则有的正成为过时,有的成了金融机构进一步提高竞争力的束缚。比如说,在金融市场开放前,许多国家的金融当局都有关于金融机构最低资本充足度的要求,它们有高有低。很明显,金融市场相互开放后,在其他条件相同的情况下,一个只需要满足较低资本充足度要求的金融机构在国际市场上通常可以得到较快的扩张,而一个需要较高资本充足度的金融机构则可能面临较慢的增长前景。为了使来自不同国家的金融机构在国际金融市场上或者说各国相互开放的金融市场上展开平等的竞争并降低金融风险,各国金融当局应当就诸如资本最低充足度要求进行协商并达成一致意见。
   在系统风险方面,在一体化的全球金融市场中,不再存在依从于某一个行政单位的全球支付中心。事实上,尽管有多个区域性和全球性的国际金融中心和清算中心,大部分这样的中心都是无形的,存在于各种金融机构相互交易和联结的网络中。没有一个国别性的金融当局能单独对付发生在国际金融市场上的系统风险。只有多个国别性的金融当局的共同努力和协作(并加上来自各个各国公私部门金融机构的努力和配合)才可能对付国际金融市场上的系统风险。
   在日益全球化的金融世界中,不仅出现了对金融机构行为准则一致性的要求,而且也出现了对金融当局监管行为一致性的要求。从根本上说,产生这些要求的主要原因在于伴随金融全球化,各国金融市场出现动荡的风险客观上增大了,金融服务业消费者和社会经济中的投资者们都要求金融机构能够通过努力和改善自身的行为降低经营风险,防止金融市场出现动荡不安的问题。国民经济的平稳发展也需要相对稳定的金融市场。同时,一国的金融稳定也越来越需要其他相关国家和地区的金融市场保持稳定。而金融市场的稳定与金融机构的行为有着密切关系。金融机构的不当经营行为、过度冒险行为、松弛的内部组织管理行为等等都会成为金融危机的祸根或导火线。对这些问题,监管当局因其信息收集的困难和高昂的监管成本而不可能真正做到“防患于未然”,只能越来越多地借助于努力为金融机构建立并维护那些经过国内外实践经验证明有助于稳健经营的行为准则。
   建立和发展金融机构的稳健经营行为,除了需要建立和发展相应的金融机构体制之外,还需要金融当局兼管行为本身的改善,即监管行为必须建立在连贯性和透明性原则的基础上。在市场信息越来越具有快速流动性的背景下,金融当局依赖于限制信息流动和“内部处理”的传统办法其效力越来越弱了。
概括地说,全球化对金融监管的理论和实践都提出了许多新的挑战。而且,由于各国金融对外开放和国际金融市场的一体化趋势,各国所面临的金融风险不是减少了而是增大了,金融动荡对各国经济增长可能带来的不利影响也在增大,尤其是对正处于转型过程中的发展中国家而来说更是这样。各国的金融机构必须适应新的市场经济环境,各国的金融监管当局也应当通过不断的经验总结和理论探索来帮助适应新的形势。 

(中经网)