“三农问题”相关讨论中的似是而非

温铁军

　　
　　（50人论坛·北京）当最近人们开始重视三农问题的时候，并没有认真讨论造成问题的根本原因，农村问题被一些似是而非的议论搞得似乎更复杂了。到现在为止我们所看到的有关政策，例如千方百计地增加农民收入，例如把农业作为国民经济的重中之重来考虑等等，用心都是非常好的；社会各界也普遍重视农民收入问题，这些的确都是值得我们高兴的事情。但是，长期从事农村基层调查的人们会感到，这些讨论中的提法似乎就像一个流行歌曲唱的，“今天的你我还在重复昨天的故事”，人们提出的政策建议也好象“一张旧船票”，很难搭上解决今天农村问题的客船。
　　
　　一、政策出发点与客观效果的差别
　　值得进一步强调的是，现在出台的有关政策不仅不能有效解决问题，反而有可能加重现在的困境。为什么这样说？理由如下：
　　第一，关于增加农业投入。
　　增加农业投入这个政策，在计划经济时代和外部封锁条件下是有效的。因为对于长期处于为工业资本提供原始积累的农业而言，政府农业投入增加一方面意味着把高价格的农用工业品按照计划安排到人民公社，再由公社按照国家制定的低价格用农产品抵付，从而使工农两大部类实现交换，国家从剪刀差中获得垄断收益进行扩大再生产；另一方面有公社三级体制做为投入载体，也确实能够保证这种投入落实到农业生产中去。
　　但在小农经济分散面对市场条件下、特别是面临国际竞争条件下，值得我们重新讨论。
　　这个政策安排的出发点，仍然是把当前复杂的农村体制矛盾问题看作是农业生产问题。其实从80年代后期以来在农村政策的思路问题上，对所谓加强“农业投入”就长期存在不同意见。因为，在小农经济条件下这个政策瞄准的目标和操作政策的工具并不是合适的。并且，客观上导致从90年代以来，农业的成本每年上涨10%，农业主产品生产的真实成本、亦即“地板价格”，长期在高于国际市场价格的“天花板价格”上运行。
　　更何况在现行体制条件下，加大农业投入实际上意味着加大所有涉农部门的开支。只要了解基层情况的人都知道，在所有和农业相关的产业领域，凡属赢利的部分均在政府及其所属部门控制之内；凡属收入为负的部分均在农民手里。因此，加大农业投入意味着政府所控制的涉农部门可能会得到投资，而当这些投资要求一比一配套的时候，也就都会转化为农民负担。
　　一般地说，在现行体制下增加农民收入，如果不配套必要的强有力的改革措施，恐怕只能是导致农业成本陡然上升，农民负担进一步加重。可见，一方面上下都重视是好事；另一方面，在加大农业投入问题上，两会在讲，政府文件在讲，十五计划也在讲，却惟独没讲深化农村综合改革，尤其没针对性地讲怎样改革。所以，这个政策的实际效果恐怕很难达到。最近看到有个材料，山西某地搞的耗资数以亿计的灌溉工程有严重问题，揭露问题的记者反被判了12年徒刑。这个情况我没有调查，但是如果属实，更值得我们注意所谓“农业投入”背后的部门利益已经到了尾大不掉的地步。
　　第二，提高农业科技含量。
　　从目前情况看，有很多地方包括农业部门都说农业增加值中科技进步的贡献超过40%，也就是说农业增产主要是科技投入的结果。人们都认为这是值得高度肯定的。但另一方面，农业人均产值、农业劳动生产率和农民人均收入并不同步增加，科技投入与农业产出的关系似乎并不对应为正值。我们知道科技投入也意味着服务成本，最近三年的服务成本每年上涨超过9%。所以，近几年农民收入下降，一定程度上和服务成本上涨有直接关系。
　　多年来的调研使我们认识到，小农经济条件下农民符合经济理性的选择，天然地是劳动密集排斥资本和技术，因为在农村资本是最短缺的因此是最高价的，技术和服务都是要现钱的。这样就会导致小农经济条件下的分散的不规模经济，投入成本上升，收益下降。
　　直接入户调查的数据表明，最近三年，无论东部或西部，还是中部，农户家庭经营条件下的农业，其资金和劳动力的投入产出已经是负值。东部因为是资本密集地区，一部分转移收益相对维持了农村稳定，而中西部地区没有这种条件，就出现大量的农民撂荒，实际上意味着农民破产。所以，最近才有各种反映，无论是湖北的镇党委书记李昌平、还是社会学界的陆学义老先生，都指出“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。从经济学角度看，危险就在于农业投入产出多年为负。所以我从1998年就发表文章说农业到了不可维持、农村经济到了不可持续的地步。而现在的某些政策尽管出发点可能是好的，但客观上似乎在加剧这种不可维持的问题。
　　从现行政策比较看，90年代中期以后农民收入连续出现4年的增长速度下降，所对应采取的政策，几乎与70年代末80年代初中国农村出现黄金增长并且拉动国民经济增长那段政策如出一辙。政策手段真地是一样的；唯独结果相反：
　　1979—1982年，国家出台了连续调整农产品价格的政策，农业主产品价格调整幅度上涨了49%，同期大规模推行家庭承包责任制接着落实15年不变。这两项政策在90年代中期重演，从1994—1996年，也是连续3年农业基本产品价格上调105%，比上次增加了一倍；同期我们大规模落实30年不变的家庭承包责任制。那次价格调整和体制调整双管齐下，造成了农村经济的高速增长，而这次双管齐下造成的结果如何？无论怎么想慎重也找不到合适的词来描绘这种对照。总之，同样的政策手段在不同的时代使用，效果的差别是比较明显的。
　　
　　二、相关问题分析
　　看来，一般使用政策和一般使用体制调整手段似乎难以奏效，背后隐含更多需要分析的问题，让我们简单分析一下问题在哪？
　　原来我们在实行70年代末80年代初调整政策的时候，农村人口占大体80%左右，农业产值占的比重也比较高。而我们现在农业产值只占17%，用17%的产值所产生的收益和税费，去加强基层管理、为70%的人口提供公共品这本身是不可行的。对这种状况作调整怎么调？刚才王战的发言比较好，提到了城镇化；杨老师的发言提得比较具体，强调了城镇化、户口开放、土地流转等等。但不客气地说，这些也还是老话，80年代反复被强调过，包括有的同志提过能不能通过建立土地金融工具促进土地流转。为了验证这些方面的提法我们在1987—1998搞过试点，效果并不是很好。
　　不好的原因不在别的，而在于当我们现在这样一个二元结构条件下，农村三要素中，土地不可能增加只能减少；因为人口在增加所以劳动力不可能减少实际上在增加；资金因为劳动力和资金的投入产出为负是难以进入农业生产的，因为资金至少要追求社会平均利润，要是劳动生产率不断下滑、投入产出为负连平均利润都不可能产生，资金怎么可能进来？因此金融资本退出农村。这几年尽管银行商业化、市场化改革很成功，但对小农经济条件下的农业而言，这种改革意味着资金这个要素的流出农业。请问，所谓市场条件配置农业资源怎么实现？
　　尽管人们已经开始接受“三农问题”这个提法，但是并不理解这个提法与过去强调“农业问题”之间的不同。三农问题背后隐含着很多深层次问题，恐怕不能用一个强调农村市场化，强调农业增加更多的投入等现行的政策来解决。目前农村存在的复杂问题，是典型的社会主义初级阶段的有中国特色的三农问题，看来对这个问题的认识还需要深入讨论，不能表面化的就事论事，这是第一个方面。
　　第二方面，人们都在讲城镇化，这是近年来愈益普遍的一个话题，认为通过城镇化转移农业过剩人口就能够解决农业不规模的问题。但是，这似乎也值得进一步展开讨论。
　　且不说现在大中小城市吸纳农民人口的能力已经明显下降，从长期分析来看，即使我们加快城市化到2030年可能实现50%城市化率（这是在决策选择完全正确的情况下我们可能达到的目标，如果决策选择不正确，能不能达到还是个问号）。到那时我们是16—17亿人口，按16.8亿计算仍然还有8亿4千万人生活在农村；而在城市化加速阶段，按正常的城市化发展速度和规模来看每年被征占的土地至少在1200万亩以上。也就是说30年后，无论按新口径19.5亿亩算，还是按老口径14.5亿亩耕地算，都要减少3亿多亩，人均耕地面积也实际上会减少更多。在这种情况下，农村这三个基本要素的配置关系能调节得了吗？这个基本国情矛盾制约是一个大问题。
　　还有一个大问题，就是农民的社会保障问题。中国之所以能够成为最终产品出口大国，靠的就是劳动力成本低廉。比如，去年中国仅出口的鞋就够美国人平均每人7双，这当然不是美国人需要消费7双鞋，而是我们与其它产业同构的国家以极廉价恶性竞争的结果，美国连贫困人口都在超级市场用车推鞋子、衣服。以我们有限的资源、最便宜的劳动力生产出来的产品，在那里实际被大量浪费着。尽管有人强调出口品在进口国有消费刚性，不可能减少多少，但确实有可能减少而难以再增加，因为美国人没有必要每年消费7双鞋。我们维持这样出口靠什么？就靠低层次劳动力。在劳动力供给绝对过剩的条件下，劳动力价格不可能提升。以去年看，尽管外出打工人口9500万，农村流出的人口总规模超过了一个亿，农民的收入还是增长不快。
　　因此看来，靠出口增加拉动农民收入是个说法，沿海外向型经济向内地实现“梯度转移”也是个说法；但都似是而非。因为，东部地区可以吸引中西部地区的劳动力打工，节省了很多“梯度转移”成本，主要节省的是企业向内地转移必须付出的运输成本和信息成本，而农民进入东部地区打工的全部转移成本则由农民自己承担。没有任何一个东部企业家为农民打工者支付路费、办证费等，只是开几百元月工资就完了，且工资水平十年不变，基本上是恒定的。这样，当出口绝对值增加的时候虽然带动就业和打工，但并不意味着农民打工者收入水平增加，只是就业人数增加导致绝对值增加。况且，流动打工人口没有社会保障，最好的劳动剩余价值被榨取完了就被淘汰回去了。这些人的基本社会保障仍然由他们在本村承包的土地承担。
　　我们绝对没有条件、根本不可能由国家来提供占70%的农村人口的社会保障，在17%的产值水平之下的农村社会保障国家是提供不了。我强调过，农村改革这种诱致性制度变迁的发生，客观上表现了一种交易的结果。国家在允许社区占有所有权、允许农民以大包干名义占有土地使用权的时候，向农民让渡的是什么呢，让渡的是农民承包的那块土地必须承担农民的社会保障。作为社会保障资料的土地怎么能进入市场？在国家不可能提供社会保障的条件下，如果随着人口增加土地减少，农民的基本社会保障就成问题。
　　
　　三、政策建议
　　没有调查就没有发言权，我自己是长期做农村基层的制度实验工作的。，我所提出讨论的一切绝不是推理，不是个一般的政策建议，而是一个实验的结果。我们做了十年的实验才发现，在完全不牵涉所有权的条件下，农村土地自发流转实际上是大量发生的。比如，农民要出去做买卖或打工，土地总是要转给别人的。如果土地不能给他带来收益，甚至可能带来负收益的话他当然就撂荒了，那也是一种使用权的暂时放弃。而土地所有权的流动则是另一方面的情况，其中一个根本问题是，在国家垄断一级市场条件下，土地所有者社区集体和使用者农民都不能享有农地向非农地转化过程中几何级数的增值收益，反而失去了基本生存保障。国家按农地计算支付的土地价格补偿其实不值多少钱，日常发生在农村的土地流转仅仅只是农业内部转移（实际大量发生的是这种转移）产生不了多少收益。
　　因此，我们需要认真清理以往的政策思路，当然，现在没有讨论条件不清理也行，但要有点新思路。我没有时间再具体分析，就说当前应该怎么办。
　　第一，政府放开那些仍然有赢利条件的涉农领域，比如说生产资料供应、农产品的储运、销售、加工，农业金融、保险等，允许农民组织起来的合作组织进入这些可以通过规模经营产生收益的领域。因为我们上面已经分析过了，纯粹的农业领域已经没有效益可言，调整农业内部结构1985年农民就调了，那是农民自己的事。有些地方政府强令农民种多少万亩草莓什么的，到时都买不动，烂在那是非常麻烦的事。所以调整农业结构的事不能再那样去折腾了，最好的办法是把那些涉农部门控制的赢利领域让给农民。如果在农村政策安排上能够做到放开垄断，让农民组织合作社进入来形成一点规模效益，反哺农业，至少目前还能够保住农业破不了产。无论是农业金融、保险还是加工、购销，这几块在没有引入国际竞争的时候应该还是有利可图的。
　　第二，免除一切农业税。为什么呢？因为没有税基。因为土地主要是农民生存保障资料，没有任何国家对社会保障征税。搞税费改革的设想，应该是很技术性的，但客观上仍然有不可行的问题，因为没有任何政府能够面对9亿农民按他的实际生产经营销售去征税，交易成本太高。我们做过这样的实验，征了4万多块钱的税，花了3.9万多块钱，根本没有效益。不要这样搞，干脆放掉农业税不过3、4百亿。历代的封建统治者当农村走不下去的时候也都是免赋税的，我们现在的税费改革按照农民实际收入测算下来实际上比以往的“什一税”高50%，如果按现金收入计算超过30%，这么高比例在中西部怎么能推行得了呢？所以只能免税。比如，为了确保近农村稳定，实行3年免税行不行？或者在中西部农村实行免税。
　　以上两条是东亚小农社会普遍采取的政策。无论日本、韩国，还是我国台湾省，只要在小农经济条件下，这都是普遍采取的政策。
　　第三，如果免税，庞大的县乡政府怎么开支？我们说同时要配套基层管理体制改革。乡政府现在不是六套班子“七所八站”吗？按目前的发展趋势和所谓改革，似乎是要把他们改成“七局八局”。应该把乡政府改成乡公所，乡公所只是一个上情下达的机构。
　　配套的改革，一是各村落实自治法，村自治组织直接对县。各乡镇范围内的各村选出代表联合组成合作社理事会直接行使职权，控制乡一级信用社、供销社、粮站、农机站等涉农部门，决定其服务和收费。这就把2/3的乡级开支变成了合作社组织开支，它也就没有收费权了，收费取决于人家需不需要服务。二是镇改建为自治政府，其自治权和村民自治的权利是相等的，镇不得剥夺有自治权的村。这就打掉了城镇化过程中伸向农民的手。
　　第四，国家在继续维持土地垄断征占的条件下，原则上土地垄断征占所产生的批租收益定向用于无地农民的社会保障。把这块土地转让产生的增值收益作为土地基金上市，产生的收益用于支付无地农民的社会保障。这块是个大头，如果按每年1000万亩的征占幅度算，大体可以支付无地农民或者赤贫人口所需要的社会保障。
　　这样算下来，可以向农民减几百亿的税，减掉1000万左右的农民所承担的基层政府人员或基层公职人员的开支，每年可增加数以千亿计的无地农民的社会保障基金。如果按这几个大政策走下来，就可能相对缓解现在农村的困境。
　　第五，国家支农资金不要投到部门，不能让部门把国家投资作为获得部门收益的资金。要作为股权投入到农民合作起来建立的加工、流通、金融、保险等组织，国家占有股权，但一定期限内不分享收益，收益可以作为积累反复投进去。以加快农村规模经济主体跨越资本原始积累阶段。
　　此外还应该考虑农村可持续发展的需要，按照一定比例，比如国家股权收益的60%用于农村社会事业，如农村妇女、教育、医疗等。要用法律规定国家投入的股权所产生的收益，用于农村社会事业，另外一部分用于这些合作事业的积累。
　　五大政策，五管齐下，才有可能综合治理解决现在农村问题，只有这样走才有可能解决小农经济条件之下，农业不可持续、农村没法发展、农民过于贫困的问题。否则，长治久安维持不了几年了。20世纪农村发生过两次大的高利贷狂潮，一次是国民党晚期，一次是90年代。1997年我们曾经建议过，假如按现在银行商业化改制的趋势发展下去，必然导致商业金融退出农村，必然导致农村高利贷重新占领农村信用市场。结果从1997年开始，确实大量发生了农村高利贷。我去年的调查40多个村，15个省，民间借贷的发生频率是95%，高利息借贷发生的频率是85%。农民高利借贷中33·8%是生活性借贷，因为他必须消费；另外29%是应付垄断性消费，是必须支付给教育、医疗等部门的垄断性消费；只有11%用于农业生产。现在大家的呼吁和各地方的反映很强烈，所以真的需要有一个综合治理的政策解决三农问题。 

（中经网）