专家文章 -> 宏观经济
主动开放是最优选择
作者:周其仁    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2021-06-11    阅读:1416次   


“主动开放”是最优选择

 

高渊:对浦东而言,今年是它又一个30年征途的起点。回顾过往30年,你认为浦东留给世人最大的启示是什么?

周其仁:我觉得比较重要的一条,是不把开放当筹码。这不仅仅是浦东的经验,也是中国开放的普遍经验。

从最初四个特区,到浦东开放,中国都是主动决策,看准了开放对自己发展有利,就坚决从封闭转向开放。浦东也好,先前四个特区也好,中国决定开放就开放,并没有要求其他国家也对等开放,并没有说日本、韩国、新加坡或者欧美等国,也要答应什么条件,我们才开放。

别人的外贸外资体制政策是别人的事,我们认准开放对中国有利就开放。在历史顺序上,中国是先行开放,再完成入世谈判,而不是倒过来,先签上一堆条约,才实施开放。

高渊:当年,正是主动的单边开放,让中国抓住了机遇?

周其仁:确实如此。当然主动单边开放的做法,也参考了新加坡的经验。回头看,二战后全球开放体系是由小国率先驱动的。小国内部市场小,关门保护没有经济意义。新加坡就几百万人口,七八百平方公里国土面积,也没什么特别的自然资源,若是搞高关税替代进口,能搞出什么名堂?

新加坡只有区位优势,扼马六甲海峡要道,东亚经济很多进口物资都要经过新加坡港口。当时别国都实行高关税,他们摸索出一套反其道而行的办法,搞出口加工区,主动大幅降低关税,让各国企业有兴趣把一些加工、制造项目放到新加坡的“关税洼地”里来。小国哪有什么对等筹码,但是没筹码反而成为一个新支点,人家都是高关税高壁垒,它足够低,资本技术就业机会反而会过来。

1978年底,邓小平访问新加坡,李光耀陪他考察了裕廊工业区。这给邓小平留下了深刻印象,回国后他专门讲了新加坡经验。其实他已经看到了,如果后发国家在建立强大主权之后,实行主动开放,是对自己发展极其有利的新战略。

高渊:但现在全球通行的是“互惠体制”,就是通过双边或多边谈判达成贸易协议,它的源头在哪里?

周其仁:2019年底,我去哈佛大学肯尼迪学院待了两个月,就是想了解美国搞贸易保护主义的来龙去脉。在那里我问过萨默斯教授一个问题,为什么美国总统有这么大的权力,可以说加征关税就加征,说加多少就加多少?他建议我去看看美国贸易政策的演变。

说起来,美国的贸易保护主义源远流长。美国建国之初,设立关税主要是为联邦提供税源,维持政府运转,那位开国财长汉密尔顿,早在第一个关税法案辩论时,就已把关税设置、政府奖励政策与保护美国制造业发展联系到一起。到了南北战争之后,北方胜利了,贸易政策的主要目标变成限制进口保护特定本国产业,结果就是应税进口产品的平均关税率从20%上升到50%,并维持了几十年。

保护主义的结果是互害的,美国要保护自己,别国就不要保护自己吗?高关税路线一条道走到黑,到20世纪30年代美国遭遇大萧条,才知道走不下去了。1934年美国国会终于通过《互惠贸易协定法案》,授权美国总统通过与其他国家谈判,求得降低关税的互惠(reciprecity),以缓解严重的需求不足。

直到今天,美国贸易政策的基本框架还是所谓“互惠”,就是让总统和行政官员对外“砍价”,我降什么换来你降什么,或者你升什么我也升什么。虽然国会保留了最后批准贸易协定的权力,但总统和他的行政班子可以主导达成协定的谈判过程,这就为特朗普这样的总统滥用行政命令提供了体制基础。

由此可见,美国从来没有实行过自由贸易政策,顶多是有选择的开放,而且把开放当筹码用,也让全球贸易进程受累于美国国内不同既得利益的集结,甚至受美国国内政治变化的牵制。

高渊:以新加坡为代表的小国“主动开放”,和由美国最先倡导的大国“互惠体制”,谁更高明已经明摆在那里了?

周其仁:现在看,“主动开放”比美国人的“互惠体制”要高明很多。我们已经体验到,进入“互惠”这个框架,事情就变得复杂无比,政治、外交、意识形态等等都和贸易搅到一起,行政官僚忙得要死,而市场、产业、企业和消费者只能等那些完全不确定的谈判结果。这就在市场不确定性之上,又增加了行政权力的人为不确定。全球化的交易成本,无端上升了不少。

中国当年学习新加坡,是大国主动学开放小国,回头看这在整个世界历史上都非常有意义。过去大国习惯比照大国,大国之间互相较劲,看不顺眼甚至打起来。小国市场狭小,也没有称霸野心,倒是一门心思要把经济搞上去。

当然,大国的规模优势也无须放弃。所以当年中国分开来处理,政治、军事、外交当然还是集中于中央,但经济包括外向经济,主动在大国里划出一些地方率先开放,从几个经济特区开始,然后沿海城市、浦东开放,再沿着可复制可推广的路线,走向全面开放。这个经验对全球化,特别是大国融入全球化,是一个了不起的创造。

高渊:从你的角度看,“主动开放”依然是中国当下和未来的最优选择?

周其仁:还是先看美国的教训。为什么这个世界第一大经济体会陷入贸易保护主义?可能的一个原因,是在“互惠”框架内那些受到保护和关照的既得利益者,随着全球化深入,越来越缺乏在世界市场上的竞争力。全球竞争终究是无情的,靠保护和关照,而不是靠调整与适应,终究是保护不了的。特朗普折腾了那么大动静,天下消费者包括美国的,还不是该买中国产品的继续要买?

所以,该考虑摆脱美国主导世界多年的“互惠体制”了。从市场的角度看,中美不应该脱钩,也不可能完全脱钩,但是全球化应该摆脱美国人发明的那套互惠框架。国与国之间的贸易,在本质上和村与村的贸易没有什么不同,村庄之间不该设置障碍,国家之间也一样。贸易本来是以人为本的行为,大家发挥比较优势,在尽可能低的交易费用的约束下连成一个市场,为什么要走入互相设置障碍的死胡同?任何经济体要想强大起来,不能靠保护政策,只能靠开放,在开放中比较,在开放中竞争,在开放中选择和改变。从根本上把事情想清楚,“主动开放”都是上策。 

马斯克为什么要来临港

 

 

高渊:2020年,上海已经基本建成国际经济、金融、贸易和航运中心,这对上海意味着什么?

周其仁:世界上对中心城市有各种各样的指标。我看到GaWC的评选指标很有意思,是看先进的生产服务机构的数量与密度,包括银行、保险、咨询、广告和会计等,其实就是看一座中心城市能给别的地方提供多少服务。根据GaWC的排名,伦敦和纽约排在全球第一档,上海、香港、新加坡、北京、迪拜、巴黎和东京排在第二档。

上海要成为卓越的全球城市,就要在更大范围内为其他城市、乡村、产业和企业提供高品质服务。从这点出发,上海在未来发展中一定要谋求更大范围、更高强度的辐射力。这不是仅用GDP总量就可以完全衡量出来的,还要看创造了多大的经济能量。

高渊:在你看来,上海下一步的关键是什么?

周其仁:我们访问上海港时得知,这里的集装箱吞吐量早就位居世界第一,但港口金融服务的一些指标,却让吞吐量很少的伦敦港排到前面去了。这里面,不仅仅是单一的港口中心,也不是单一的金融中心,而是复合的、高度融合的服务中心。

所以现在恐怕不好说,上海作为国际中心城市的潜力已经挖到头了。在主动开放、更高水平开放的要求下,上海引领开放还大有文章可做。从体制架构来说,要看到现在跟浦东开放早期有一个很大不同,就是今天全国性法律比过去多得多。在此前提下继续主动开放,上海要对标香港、新加坡、迪拜、东京等都市,争当全球一流中心城市,就要好好研究“授权开放”,也就是由中央授权,在程序许可的条件下突破现行体制政策,如果实践证明行得通,再修改相关法律法规。

高渊:去年上海引进外资200亿美元,创了历年新高。为什么在疫情中,上海对外资的吸引力越来越大了?

周其仁:这肯定是个好消息。当然我们也要看到,因为疫情这样的短期因素,很多经济体不同程度停摆,而中国疫情控制得好,外资进来多一些,等全球疫情有效控制后,还可能摆回去。

 

更要看到,现在上海对全球资本的吸引力,确实在稳步提高。比如引进特斯拉,并在一年内就实现量产,实在是打了一个漂亮仗。这说明,全球化要分层面看,国别层面因为保护主义抬头而受挫,但市场层面、产业企业层面的全球化依然顽强。美国总统挑起贸易战,马斯克偏在如此敏感时段到上海来投资,他就没有压力?总有的吧。但人家还是来了。上海配套服务等多方面能力也为中国争气,在特殊时刻向世界呈现中国优势。特斯拉如果不来临港工业园,如果不能尽快量产下线,全球投资人对它哪里会有那么强的信心?

上海的关键是来来往往

 

高渊:最近上海提出,今年将大力发展创新型、服务型、总部型、开放型、流量型经济,“五型经济”是上海都市经济的发展方向。你认为,其中的核心点是什么?

周其仁:这里的关键,还是重新认识大都市的经济功能,核心就是不能关门自己玩,而是开放,在更大范围为别人服务。上海是全球网络中最重要的工商金融科技节点之一,现代财富是在来来往往过程中创造的,在大大小小的节点上积聚,再向整个网络辐射、服务。世界级城市从来就不能只有本地人活动,也不能只为本地生产、本地生活服务。上海要为长三角、全国、亚太乃至全世界提供服务,追求在更大范围更高质量的辐射。

高渊:从网络和节点的视角看,上海市域范围内关键要做好哪几个节点?

周其仁:最顶端来看是两大节点。一个是面向长三角的虹桥综合枢纽型商务区,另一个是面向海洋的洋山港和临港新片区。上海建好这两个顶级节点,就能在打通外循环与内循环的未来发展中,占据一个外联内通的战略地位,有助于为全国作出上海应有的贡献。

比较而言,上海的外联基础似乎不如内通的坚实。洋山港集装箱吞吐量世界第一,但港口功能还是单薄了些,与陆地连接仅靠一座30多公里长的公路大桥,还不是一个综合型交通枢纽。曾经的世界第一大港鹿特丹,虽然吞吐总量被上海拉开好远,但那个地方把内河、海运、铁路、高速公路还有航空港,密集地组合到一起,是欧洲经济的一流综合性节点。

无论如何要有条铁路通往洋山港吧?那个位置本来就在浙江,再过去是岱山和舟山本岛,以今天中国的基建能力,在海上把这个大湾连起来,技术上应该做得到。那时候,长三角的地理概念就不但包括长江下游这块富庶的冲积平原,还包括海上一个大湾,洋山港的腹地就是多方位的了。

最直接的好处,就是带旺临港新城。现在临港工业区很火,但临港新城人气不够旺,无论洋山港还是临港工业园,到上海市区的通勤人口和通勤时间太多。这几年全球化遇挫,不看好海外发展的大有人在。但我认为,现在恰恰需要逆向思维,在冬天里下注,冷的时候投资,到热起来时就用得上。

当然,临港城发展还面临体制限制。上海决咨委办公室组织我们去调研,企业反映强烈的就是管理和技术人员落不了户。大上海太招人啦,敞开大门做不到,但可不可以试试设计一个“临港户口”,只能落户在临港城,不能(或若干年内不能)落到上海城区?这其实就是把临港城看作一个独立于上海城区之外的新城市。江苏靠近上海的城市如昆山等地发展得非常好,最基本的一条,就是人去了可以落户。当然这只是一场思想实验,先空想一下总无大碍的吧。

高渊:说到底,上海要为全世界的英雄提供用武之地。

周其仁:对啊,来来往往的人口是最有生产力的人口。美国的科学家、工程师、能工巧匠,还有大批不惜远渡重洋求发展的优秀劳工,还不都是移民去的?我出生在上海,小时候看到上海人拿着尺子在布店里左量右量,表演以最少布料做最多衣服的本领,觉得蛮庸俗的。后来才想明白,上海人的精明是在开放年代形成的,后来封闭了,开放年代的精明没了用武之地,只好把才干用得很小里小气的样子。

所以,从长历史经验看,对上海来说,最重要的不是户籍人口,也不是常住人口,而是来来往往的人口。这些人不断来,又不断走,其中一部分转化为户籍人口和常住人口,这或许也是全世界所有大都市的共同秉性。上海要成为全球网络的重要节点,就要搭好台,让天下有才干的人来一展风采。

高渊:上海要建成国内国际双循环的重要节点,你觉得将以什么为标志?

周其仁:我想,标志很可能是到哪里都能看到一点上海的元素,不论商业、金融、物流、科技还是文化,不管在哪里看到好东西,追问下去,里面多多少少有来自上海的元素。

反过来想,要是上海哪项服务因为什么原因停摆了,难受的不光是上海市民,而且还有许多看似“不搭界”的地方都受影响,那也就从反面证明上海贡献的不可或缺。前几年日本福岛发生核泄漏,我们不少电子企业就跟着停摆,因为若干关键元器件断了供。那条新闻,教会我换一个角度看中心城市,包括看大上海。