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社会保障体制改革的重点问题
作者:楼继伟 论坛成员、全国政协常委、外事委员会主任    时间:2021-05-20    阅读:1699次   

        一、相关的概念

社会保障由社会保险和社会救助组成。在养老保险领域,前者是城镇企业职工基本养老保险,在机关事业单位养老保险并轨后,统称城镇职工基本养老保险。后者为城市低保、农村建档立卡贫困户补助等。城乡居民养老保险和医疗保险,由于财政补贴比重大,其性质在二者之间。这里主要讲城镇企业职工基本养老保险,并涉及并轨。

在我国讲到社会养老保险时,“统筹”的概念有多重含义。一是从资金平衡行政层次角度,例如省级统筹或全国统筹。二是从收入分配角度,养老金给付向哪一年龄段、哪一群体倾斜,例如早期“统账结合”模式中的“统筹”。三是从养老保险属性角度,统筹共济,风险共担,实际就是短寿补长寿。常常需要通过上下文去理解特定的含义。

二、社会养老保险的基本原理

社会养老保险在原理上与商业养老保险相同。都是风险共济,长周期精算平衡。不同点有二,一是前者由政府强制推行,一般要求雇主和雇员共同为雇员缴保险金,后者由个人自愿参与。二是管理成本最小化和商业化的差别。社会养老保险政府强制性的原因是,每个人的财富创造能力是高度不确定性的,生命长短更是高度不确定。政府为了防止一部分人步入老年生活无着,一些人更为长寿,累积财富已经耗尽,除了用一般税收对老人给予低水平补助外,强制性要求每个企业职工和企业在个人就业期间缴存一部分收入投入到公共管理的保险中去,风险共济,确保退休后终身保有基本生活,这就是社会养老保险的简单道理。需要强调,社会养老保险是强制性的,就隐含着政府的给付承诺。

政府提供税优鼓励的商业性保险也有雇主和雇员共同交保的险种。在我国,养老险性质的是企业年金和职业年金。它们在交保时都可以一定的比例在企业成本中列支,和在个人所得税税基中扣除,相当于两个所得税优惠,但都不隐含政府的给付承诺。

三、社会养老保险体制的多种模式

一般来说,从筹资模式上可分为现收现付制( Pay As You Go)或公共积累制CA(Common Account),和个人实存积累制RA( Personal Real Account)。从给付模式上可分为按缴费确定型DC(Defined Contribution),和按待遇确定型DB(Defined Benefit)。实际上不存在完全的现收现付制,因为这需要在每年精算的基础上,不断调整缴费率或替代率,以实现年度收支平衡。现实存在的被称为现收现付制的,实际上都是公共积累制,在一定时期年度收支结余放在公共积累账户CA(Common Account)中统一运营,同时在定期精算的基础上,周期性的调整保险参数,以保持长期精算平衡。

DC+RA,智利模式。激励约束机制很强,不含风险共济因素,属于强制储蓄和个人自主投资于受特殊监管的管理基金。

DC+CA,北欧模式。也被称为名义个人账户制度(Nominal Account),激励约束机制较强,包含风险共济因素,属于社会养老保险。

DB+CA,南欧模式。激励约束机制弱,便于引入再分配,包含风险共济因素,也属于社会养老保险。

DB+RA,这种模式不存在。个人实存积累账户给不出理由按DB给付,也没有共担风险的机制。

中国是统筹同个人账户相结合。早期是(DB+CA) +(DC+RA)。现在第二个要素已不存在,将DC融入(DB+CA)中,成为(DB,DC + CA),逐步增加DC占比,这是正确的选择。

四、各种模式的利弊分析

(一)个人实存积累制(RA),多缴多得的激励作用强,但有重大的缺陷。

首先,个人实存积累制没有风险共济因素,短寿者个人账户有结余由家人继承,长寿者个人账户耗尽由家人自行解决供养,为弥补这一缺陷,智利的做法是政府另外给予一定程度的补贴,直至终老。缺乏风险共担机制是RA的基本缺陷。

第二,个人实存积累制下,个人决定所持资金账户的委托管理人,与社会保险的原理相冲突。其逻辑上的矛盾有三。一是,个人账户资金由个人决定委托给具有哪一类风险特征的哪一家基金管理人,个人创造财富的高度不确定性再一次影响退休后的基本生活,这违背社会养老保险的基本属性。二是,将其作为社会养老保险,就隐含着政府的给付承诺,虽然从整体上看,私人管理机构可以控制好风险,获得相应的收益,但一些管理机构会运作失败,这就迫使政府对不确定性的过程和后果不得不干预。例如根据年龄段限制个人可选择资产的风险类型(典型的是50岁以后只能够买国债),还如让绩优基金去兼并失败的基金,甚至是政府保底收益。这些举措都造成道德风险,而且是不公平的。三是,个人决定资产配置常常会出现问题,年轻的时候没有经验,不会资产配置,当积累了经验会配置的时候快要退休了,来不及了。

第三,分散的私人机构管理基金成本很高,不符合社会养老保险运营成本最小化的要求。例如智利的各家基金管理人(AFP)40年来平均年化净收益超过6%,但平均成本超过2.3%。相比之下,加拿大CPPIB投资运营公共积累账户资金,20年来以年均不足1%的成本,年化净收益也超过6%。

美国著名经济学家马丁.费尔德斯坦(已故,1939-2019)是我的朋友,他为我国的社会保险提出过很多好建议,例如建立国家统一管理的单一机构,降低社会保险缴费率,同时也降低替代率,将社会保险功能和社会救助功能分开,由税务部门统一征收以提高效率,对“中人”账户计入债权以解决代际补偿问题等。本世纪初期我同他交流。我们唯一的分歧是他主张做实个人账户,我主张名义个人账户。他随后安排他的一位门生,美国财政部分管助理部长专门到北京的同我进一步交流,我提出的就是做实个人账户上述矛盾问题,对方拿不出能够自圆其说的解决方案。

当然,上世纪70年代后期,智利过度福利化的养老保险濒临崩溃,政府在1980年推出个人实存积累制改革,走出了危机,对世界各国养老保险制度改革产生了广泛影响,其经验教训也为名义个人账户制所借鉴,是值得认真研究的。

(二)DB+CA南欧模式,包含风险共济因素,激励约束机制弱,便于引入再分配,但容易给付失控。

引入再分配,典型的如给付提标向某一行业或某一年龄段的退休者倾斜。包含共济因素是显而易见的,说白了就是短寿补长寿。

激励约束机制弱有两个层次。在保费交纳层次,由于缴费多少与退休金给付的关联性弱,个人和雇主倾向于少缴。在退休金给付层次,由于公共积累账户有阶段性结余,管理者在给付提标时往往比较慷慨,不去考虑长期精算平衡,甚至得过且过( Pay As You Go),所以90年代早期世界银行这种贬义的提法不是没有道理。约十年前发生到现在还没有结束的希腊经济社会危机原因很多,其中重要的就是养老保险不可持续,造成财政危机,社会养老保险制度替代率甚至一度达到110%,而且同缴费多少挂钩很弱。退休金比在职工资都多,谁愿意工作谁不愿意早退休呢。面对不可持续危机不得不改革,又触及广泛的既得利益调整,引发社会危机。

(三)北欧国家为名义个人账户(Nominal Account)模式。

90年代中后期改革之前也是以DB+CA模式为基础,略有DC因素。改革之后将再分配因素剥离,建立了类似于我国的低保制度,并将DB改为DC,多缴多得、长缴多得,约6/7表现为名义个人账户制度(Nominal Account),在CA中为每个人记账,计入个人和雇主所交存的养老金数额,作为养老金给付的依据,但是不可继承,体现统筹共济、风险共担的养老保险属性。约1/7是个人实存积累账户(RA)。

国家建立养老金投资管理机构对CA中的阶段性结余做保值增值投资,这方面的机制各国有所不同。例如瑞典有六家管理机构,其中一家(AP7)对RA账户投资管理;AP1~AP4可以配置各类资产,在给定的风险限额内获得更好的回报;AP6专注于非公开市场投资。政府将CA中的资金分配给五家机构管理,RA所有人可以选择AP7。这些投资管理机构每年向社会公开业绩。国家每年预测长周期经济增长率、就业率、人口增长率、预期寿命等客观参数,参考投资收益,代入可调整参数,进行长周期精算,将结果公诸于众。必要时调整参数,如对提高缴费率,调整替代率,推迟法定退休年龄等做出制度性规定,以保持长期精算平衡。由于过程和结果完全公开,社会大众都能理解支持。

DC+CA或称名义个人账户制已是世界的潮流。曾经力推智利模式的世界银行,在本世纪初也转向推荐Nominal Account。

五、代际补偿的处理办法

社会养老保险有一个共性难题是代际补偿或称代际赡养的处理问题,就是解决好“老人”即系统建立时未曾缴费,已经退休的个人,和“中人”即系统建立时已经就业一段时间,从而缴费不足的个人,他们退休后养老金不足的问题。解决的基本办法有两种。

一是由政府向参保人发行“认购券”,在其个人账户中记录一笔债权,弥补“老人”和“中人”缴费之不足,这些政府债务实际上是由后代纳税人偿还的。做实个人账户模式下,个人只负担本人的积累,如果没有其他公共收入来源,只能采取这种办法,智利就是这一做法。

二是对于未缴费的“老人”和缴费不足的“中人”,其部分养老金支付由后代人补偿,以此类推代际补偿应逐步递减。就需要当代人和后代人提高缴费率,建立公共积累账户平滑的解决代际补偿。DB+CA和DC+CA模式大多采取这一做法,我国就是这种做法。

理想的是DC+CA模式配合第一种代际补偿做法,账目清晰,纳税人责任摆在明处,当代人缴费率也比较低。

我国还有一个特殊优势,就是有大量的国有资产。可以将部分国有资本划转到社保基金,将年度分红收益用于解决代际补偿。实际上,国有企业职工早期未缴或少缴的养老金,表现为国有资本的增加。这种代际补偿方式是合理的。

六、企业职工社会养老保险行政管理体制

企业职工社会养老保险,关乎劳动力的跨区域流动,应由中央政府统一管理。这包括全国统收统支,所有地区统一缴费率,并由国家税务局或者相应的垂直管理机构统一征缴,所有的地区统一退休金替代率,由国家单一机构统一发放。还包括公共积累账户资金由国家统一投资运营,当然可以采取与瑞典类似的多家机构运营方式。对养老保险体系的可持续性做统一精算,并全国一致的调整相关政策。这样的社会养老保险体系具有可携带性,劳动力流动是顺畅开放的,退休人员选择养老地是无障碍的。劳动力作为最为活跃的生产要素,具有充分的流动性,对经济福祉的提升,生产效率的提高作用巨大。世界各市场经济国家社会养老保险的行政管理体制大同小异,都由中央政府统一管理。

我国的分级管理体系在可比国家中是唯一的,高度层级碎片化,中央做政策指导,各地方分散管理,从由市县管理为基础,再过渡到省级统筹。各个地方的计提、给付的办法是不同的,社会养老保险跨地区接续难,妨碍劳动力流动。阶段性余额实际都由市县管理,规定只能投资于存款和国债,也是出于无奈,否则很可能被当地政府用于搞建设。当然还可部分集中到省级,委托全国社保基金理事会投资管理。十年前已经宣布实现了省级统筹,实际上所谓省级统筹,绝大部分省份都是省级资金调剂,征集、给付和余额运营都在市县。这样一种制度要解决社会养老保险跨省市转移是十分复杂的,从2009年起出台政策并逐步改进,已经初步实现了跨省市转移

七、我国社会养老保险的缺陷和产生的原因

第一、社会养老保险管理层级碎片化产生的原因。

1995年国有企业改革起步,作为配套措施,职工要从“单位人”转为“社会人”,能进能出。企业职工社会养老保险开始试点。在1997年推向全国,针对的主要是1亿多国有企业职工,进一步扩展到其他所有制企业。国有企业隶属各级政府,当时是按隶属关系交纳企业所得税,社保改革起步时按照隶属关系确定统筹层次合乎当时的场景。后经多次微调,形成了以市县管理为基础,省级调剂余缺的基本格局。形成这样的行政管理模式,也受我国上千年来科层式管理的传统思维影响。这样一种管理格局十分不公平,人口流入省份通常职工年轻,工资高,按省级统筹平衡可以缴费少,退休金高。一些费率高的省份为从费率低的省份吸引重点投资,不得不对个别企业实行低费率。各省之间的差异还造成了养老金可携带性差,不利于劳动力流动。

第二、统筹同个人账户相结合模式产生的原因。

我国“统账结合”模式的特点为(DB+CA)+(DC+RA),叠加了较强的再分配因素。产生的原因十分复杂。最基本的原因是,国有企业职工收入差距较大,但并不都取决于企业和职工的努力程度,国有企业刚刚脱胎于计划管控,计划往往决定收入能力。DB加适度再分配机制有其合理性。其次,当时世界银行推荐的做实个人账户模式影响较大,因此引入了RA。而且RA的设计是十分不合理的,目前是在60岁退休时个人账户中的余额除以139个月(改革起步时是120个月),按月给付,是按人均期望寿命71.6岁计算,如果短寿则余额可继承,如果长寿则由统筹账户继续发放,完全不对称。RA中的资金可由各省委托全国社保基金会投资管理,获得了8%左右的年化回报。但RA使得CA缩小,而且RA的投资回报越高,个人寿命越长,则对统筹账户的侵蚀就越大。基于多种原因目前RA已经不存在,委托全国社保基金会的投资基金已全部撤回,但个人账户的不对称给付机制犹存。DB从主要按当地人均工资的一定比例给付,逐步增强了DC因素,即增加“多缴多得,长缴多得”占比。

八、现存的社会养老保险运作模式和管理体制可持续性堪忧

第一、养老金征缴率过低,不足80%,即实收数不到应交数的80%。一是因社会养老保险模式中“多缴多得,长缴多得”的正向激励因素不足。二是分层管理,上级负责统筹,下级实际管理。统筹方保支付的责任大,下级更愿意放松政策,吸引外来企业投资。

第二、给付提标无规则约定,一年一定随意性大。2003年起连续12年每年提高10%,并向早退休的人倾斜。这样做在一段时间是有道理的,早退休的人退休金只有几百元,远低于快速提高的社平工资。这一历史遗留问题解决之后就应转入常态。各个国家的规定有所不同。有的国家是以上年CPI作为标准,有的是与经济增长和老龄化速度挂钩。我国应当作出相应的规定,并向社会公开。

第三、严重依赖财政补贴,而且压力逐步增大。2020年面对新冠疫情,企业职工基本养老保险缴费率临时性降到13%,养老保险基金支付缺口增大,一般预算补贴增多,不具可比性。前两年的情况更能说明问题。根据财政部全国企业职工基本养老金决算数据,2018年总收入37,521亿元,其中保费收入29,507亿元,财政补贴收入5,355亿元,其他是利息和委托投资收益。总支出是31,567亿元。收支相抵结余5,954亿元,但如果扣除主要来自中央财政5,355亿元补贴收入,仅结余599亿元。2019年同口径收入为38,175亿元,包含5,588亿元财政补贴,支出为34,720亿元,当年有结余3,455亿元,但如果扣除财政补贴则为缺口2,133亿元,这一年从4月1日起制度性的将企业缴费率从20%降为16%。如果不做出重大改革,以后依赖财政补贴的压力会逐步增大

此外,随着老龄化程度提高,缴存养老金的职工占比在减小,领取养老金的职工占比在增大。依照统计局的数据,2000年至2019年十年间,城镇参保职工占比从77%降到72%,退休职工占比从23%升到28%,最后五年有变动加快的趋势,预示着更加依赖财政补贴。

九、已经采取和需要进一步采取改进措施

各项改进措施集中的发生在十八届三中全会之后。这次全会提出,“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户制度,健全多缴多得激励机制,确保参保人权益,实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则。”其中,“完善个人账户制度”代替了以往的做实个人账户,结合“健全多缴多得激励机制”的表述,是转为(DB,DC + CA),逐步增加DC占比的政策基础。上述政策要求有的已经落实,有的正在落实中,还有的尚待起步。

(一)已经采取的改进措施有:

第一、自2019年起,社会保险的应缴费款全部由国家税务局统一核征,不再采取社保管理部门核定、地方税务部门征收的方式,从机制上削弱了当地政府搞变通,加强了制度的统一性。如果征缴率确能提高,既公平也弥补了统一降费的部分缺口。

第二、2018年做出规定,社会养老保险2020年底实现统收统支意义上的真正的省级统筹,已经完成,长远可过渡到全国统收统支,由中央统一管理。这一过渡过程需要稳妥有序,解决好缴费政策、待遇调整不统一问题,以及基金统一管理、统一经办服务管理问题。期间,要防范各类道德风险。

第三、从2018年开始,通过中央调剂金方式,以省为单位向全国统筹过渡,产生了推动各省统收统支的机制。采用应缴费基乘以国家统一规定的企业费缴率再乘以调剂金率,按3 %起步,每年递增0.5%,今年调剂金占比为4.5%。全国统筹金再按各省应发放退休金占全国应发数的比重给以返还。这一做法是公平的,2021年预算规模超过8300亿元,净转移超过2000亿元。还产生了推动各省统收统支的机制

第四、落实十八届三中全会提出的“划转部分国有资本充实社会保障基金”的要求,按照制度建立初期未缴足养老金的数额折现到2018年的规模测算,中央层次的划转规模暂定为中央企业国有资本的10%划转全国社保基金理事会2020年底已经完成,规模为16,800亿元,根据实际测算比例还可以调整。各省也做出了相应的划转安排。这有利于解决代际补偿问题,支持适度降费。

第五、十九届五中全会提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。今年度政府工作报告列为年度工作,准备调整实施这一重要的精算参数。这项政策可以同“多缴多得、长缴多得”的激励机制相结合。

第六、2014年推进机关事业单位职工养老保险体制和城镇企业基本养老保险体制并轨,并参照企业年金建立了职业年金制度。截止2020年全国各地职业年金都开始投资运营。

以上这些措施方向正确,环环相扣,相互配套。

(二)还可以进一步采取两项措施:

第一、进一步增强DC因素,即增加“多缴多得,长缴多得”占比。可以选择将现存的财政补贴从养老保险收入中剔除,改为普惠性并带有一定收入分配因素的老龄补贴,鉴于通过养老保险统筹再分配机制解决早期退休者待遇过低的问题已经完成,国家还设有低保等社会救助机制,收入分配概念上的统筹已经有机制实现。养老保险给付可以从按统筹加个人账户全部转为按记账式个人账户,要体现社会养老保险属性,记账的余额应不可继承,真正的实现统筹共济,风险共担。上述转型从社会保障的大概念来说,仍旧是统筹和个人相结合,是增加了透明度,责任明确,激励增强。

第二、十八届三中全会提出“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”。按照这一要求,城镇职工基本养老保险与全国统一劳动力市场关系巨大,应当作为中央事权,由中央统一管理。继续推进缴费率全国统一,全部转为记账式个人账户相当于各地的给付办法也都统一。在国家税务局统一征缴的基础之上,建立账户统一管理、统一支付的垂直管理体系,真正做到全国统收统支。划转部分国有资本充实社保基金的政策真正解决好代际补偿的问题。公共积累账户资金委托全国社保基金理事会做长期投资,获得更好的风险调整后的长期回报。可比较的数据是理事会成立20年来,年化投资收益率达到了8.14%。按照十九届五中全会要求,“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制”,对养老金每年给付提标做出中期规则性规定。并且按照十八届三中全会的要求,开展国家精算,定期调整实施精算参数,实现长期精算平衡。

已经采取的措施有些还没有完成,需要加紧落地,补充提出的两点措施也都是有政策依据的。这些改革需要努力完成,因为快速老龄化时不待我。

(三)改革实现后可以达到如下效果:

一是、全国制度统一,管理统一,支持劳动力跨域流动,劳动力作为最为重要的生产要素,流动通畅、活跃,对经济社会健康发展至关重要。

二是、有效解决现存体系效率不足的问题。在巨额财政补贴和“8+20”的缴费率的条件下,现存体系只支撑了58.5%的制度替代率,初步估算应当能够支撑70%。2019年改为“8+16”后,改革的迫切性更加明显。

三是、在老龄化社会快速到来情况下,保持社会养老保险体系的可持续性。根据社科院中国养老金精算报告,在保持现存财政补贴,缴费率为“8+16”的条件下,全国城镇企业职工养老金将在2035年耗尽。除了制度效率不足外,重要的原因是老龄化在加速发展。

四是、给出多种政策选择余地。可以相信建立一个良好的制度,“8+16”不必财政补贴完全可以可持续的支撑58.5%。将现存的财政补贴改为普惠性并带有一定收入分配因素的老龄补贴后,可降低养老保险制度替代率,并将企业缴费进一步降低,以支持第二支柱和第三支柱养老保险发展。这些做法对于企业降低了成本、提高了竞争力,对于个人特别是灵活就业人员,则留出了选择空间。

五是、做出上述判断是有国际比较根据的。加拿大的社会养老保险体系在没有财政补贴的情况之下,以9.9%的缴费率实现了25%的制度替代率(此外,用其他税收为所有退休人员提供14%替代率的补助,总和养老替代率为39%)。美国的社会保险由Payroll Tax筹资,税率为15.3%,其中用于医疗保险为2.9%,用于养老保险为12.4%,实现了38%的制度替代率。瑞典以社会保障税的形式征缴基本养老保险费,税率为17.21%,其中约6/7用于名义个人账户制度,制度替代率随出生年龄有所不同,工作满42年、65岁退休的参保人,1948年出生人口为50%,缓慢下降到2000年出生的42%。这些国家都面临着人口老龄化问题,上述参数设定都在长期精算平衡的基础之上,并通过激励正确、管理有效的制度去实现。

党的十八大、十九大历次全会对健全和改进社会保障体系提出了明确要求。大量的工作已经落实,有些还需要进一步落实。十九届五中全会就相关问题提出了宏伟目标:“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。”涉及的范围更广,领域更全面,改革更深刻,当然任务也更艰巨,需要我们每一个人不懈的努力。