长安讲坛 -> 2021年长安讲坛
金融监管的本质
作者:黄益平 论坛成员、北京大学国家发展研究院副院长    时间:2021-04-21    阅读:1841次   

 

       首先感谢清华大学经管学院和中国经济50人论坛为我特别调整了讲课时间,今天预定的演讲题目是“金融监管的本质”,核心观点是我国的金融监管需要从形式走向实质。

具体讲四个问题:一,金融风险已经明显上升,背后的原因是什么;二,一般性地讨论一下,金融监管是干什么的,或者说为什么需要金融监管;三,我国已经建立一个完整的金融监管框架,但为什么没有有效地管住金融风险;四,下一步的金融监管改革,政府与监管之间的关系怎么处理,监管本身应该做哪些改变

近期金融风险明显上升

首先分享一下我和王勋、邱晗编制的中国系统性金融风险指数(下图)。

图片1.png

这个指数表明, 2008年全球金融危机之后,我国的金融风险有所下降。但是到2014年之后出现了大幅的上升,随后又有所回落,2018年以来则又处于相对比较高的水平。

 

中央金融工作会议将金融改革目的概括为两句话,一是增强金融支持实体经济的力度;二是防范系统性的金融风险。把这两句话放在一起看,说明金融系统确实出了一些问题:效率下降同时风险上升。应对之道是构建现代金融体系支持新经济发展格局。

要理解金融风险为什么上升,需要回到改革的逻辑本身,这是我在2019年的长安讲坛“金融改革的经济学分析”分享的主要内容。中国的金融改革始于1978年底的十一届三中全会,当时只有一家金融机构——中国人民银行。在随后的40多年时间里,建立了一个全新的金融体系。但这个体系有非常突出的特征:第一,规模较大;第二,监管较弱;第三,管制较多。规模较大比较容易理解,监管较弱的问题后面要展开分析,管制较多,可以沿用在金融学分析里的一个概念“金融抑制”,这是原斯坦福大学教授麦金龙先生提出来的,主要衡量政府对金融体系的干预程度。我和王勋根据这个概念编制了一个金融抑制指数(下图)。

 图片2.png

中国的金融抑制指数从1980年的1降到了2018年大概是0.6,这说明两件事情:第一,过去40年我国确实在实施市场化的金融改革,政府对金融体系的干预程度已经大幅下降。第二,即便到2018年,中国的金融抑制指数在全世界仍然排在前列,也就是说政府对金融体系的干预程度还是比较高的。这是一个比较独特的改革进程。

实证分析结果表明,这套金融体系在改革前期是相当有效的,既支持了高速的经济增长,也实现了金融稳定。这与一般的理论预测不太一致,因为通常认为政府干预会降低效率、增加风险。不过我们的分析发现,在一个市场机制不健全、监管框架不完善的经济体中,适度的政府干预可能利大于弊。

1997年亚洲金融危机期间,我国银行的平均不良率超过了30%(下图)。在一般市场经济国家,如果不良率接近10%,很可能就会发生银行挤兑。但在我国却没有发生,归根到底还是因为存款人对政府信用保持较高的信心。政府信用支持投资者信心,这也是抑制性金融政策的一个部分。也就是说,在特定条件下,金融抑制是有利于维持金融稳定的。

 图片3.png

可以做一个简单的设想:如果在1978年政府就决定彻底放开金融体制,什么都不管。那么,可以预料在过去40几年我国应该已经发生过好几场金融危机,特别是在亚洲金融危机和全球金融危机期间。但在理解政府干预的正面作用的时候,也需要注意到,第一,是适度的干预,不是全方位的干预;第二,虽然现在干预还比较多,但是在过去40年间干预的程度是在不断地下降的。从这两个方面来看,这种管制对经济增长的有效性很高。

    但是,在过去10年来,经济和金融形势度发生了很大的改变。决策者一直在关注金融不支持实体经济的,就是金融效率下降。具体而言,抱怨最多的是中小微企业融资难的问题,过去十年来政府一直在想办法解决,虽然取得了不少进展,但矛盾还是很突出。另外一个讨论比较少但同样严重的是普通老百姓投资难的问题,简单说就是老百姓有很多储蓄,但可投资的金融产品非常有限。这个问题如果不解决,将来会形成两个问题:第一个问题,资产性收入太少,不利于应对人口老龄化的挑战。第二个问题,这么多的钱没有地方投资,一旦看到一个新的机会,很容易一拥而上,搞不好就会制造一个又一个的金融风险。

那么,为什么改革的前30年问题不大、后10年却出现了问题?简单地说是两个因素,一是随着金融市场的发展,抑制性金融政策的负面效应变得越来越突出,政府干预也就逐步变得得不偿失。二是经济增长模式从过去的要素投入型转向创新驱动型,对金融资源配置提出了更高的要求。换句话说,增长模式转变要求金融模式跟着转变。

从这个金融政策的经济效应分析中,我们可以获得一些重要的启示。任何经济政策都会有正面效应和负面效应,但是在不同的经济当中甚至在不同的发展阶段,正面和负面效应的相对重要性是不一样的。在改革的早期,适度的金融抑制,政府对金融体系的干预,它的负面效应相对较小,正面效应相对较大。但随着经济与市场的发展,正、负效应之间的相对关系发生了改变,所以需要进一步的金融改革有效支持经济增长、维持金融稳定。换句话说,经济政策决策其实就是一个权衡利弊得失的过程,在转型经济体尤其如此,很能并不存在放之四海而皆准的政策选择。这也是我国经济改革“摸着石头过河”所隐含的哲学原理。

现在来看为什么近期金融稳定出现了不少问题。在过去40年间,中国可能是唯一一个没有发生过重大金融危机的主要新兴市场经济体,这一点非常了不起。但过去维持金融稳定主要是靠两大法宝,第一是持续的高增长,第二是政府兜底。还是以1997年前后的银行问题为例,当时不良率很高,但是没有发生挤兑,主要就是因为有政府兜底。为了处置银行的不良资产,成立了四大资产管理公司,从银行转移了1.4万亿的不良资产,这在当时听起来是一个天文数字。但由于经济保持持续的高增长,很容易消化问题的存量。

但现在这套依靠高增长和政府兜底的做法遭遇了难以持续的困难。政府不可能长期地为所有的金融问题兜底,这是不言自喻的。同时增长速度也在不断下降,GDP增速在2010年超过10%,到2019年底放缓到了6%。增长速度下降,对金融风险有两大含义,第一,本来通过在发展中解决问题,现在因为增长速度放缓了,解决问题的能力开始减弱。第二,经济增速下降本身也会带来新的金融风险,比如经济结构转型和投资回报下降。

过去五年间金融风险抬头的态势非常明显,甚至可以说是金融风险频发。2015年,上半年股市明显回调,下半年外汇市场遭遇非常大的压力,货币贬值、资本外流。

2016年,全世界都开始关注中国的高杠杆率。当时非金融负债即政府、企业和个人的负债已经高达GDP的240%(下图)。当然,这个水平与发达国家比并不突出,但比一般的发展中国家高许多。更重要的是在2009-2015年期间,非金融杠杆率猛升80个百分点。杠杆率水平高、上升快,引发了普遍的担忧。因此,2016年初政府开始实行去杠杆的政策。

图片4.png 

2017年,影子银行业务特别是理财产品市场的风险开始受到广泛的关注。年底监管部门出台新的政策整治理财产品市场。

2018年,地方政府包括地方融资平台的高负债率再次成为潜在的风险点。年初的人大会议对于地方政府的总负债规模定了一个最高限。

2019年,一批中小银行的资产负债表面临非常大的压力,不良率也非常高,包商银行是一个突出的例子,但其实问题非常普遍。

2020年,一度非常的活跃的P2P终于消失,个体网络借贷平台一度达到6000多家,去年全部清零。当然,平台不正常运营了,但很多资产、负债问题还没有全部理清,遗留了不小的金融与社会风险。

2021年会不会有新的金融风险?大概率是会有。去年银行给中小微企业发放了很多贷款,具有很强的政策性特点,主要是为了保经济主体。可以预期的是这其中一部分等到到期的时候可能会有问题。到今年下半年,中小银行不良和地方政府负债可能成为新的热点风险问题。

这样看来,过去5、6年间几乎每年都有金融风险,能够想到的会出金融风险的领域好像都已经出现了风险。目前最稳健的还没有出现风险的领域是大型国有商业银行,最近央行金融稳定局对全国4000多家商业银行做体检,最为稳健的就是最大的20几家银行。它们比较稳健,是因为它们的盈利状况比较好,但也可能是因为它们有更强的国家信用支持。

有意思的是,过去每当一个金融领域出现大的风险,总会有人出来指责从业人员,比如说运营P2P平台的那些人是骗子。中小银行出现很大的风险,也可以被概括为两种情况,一是董事长乱来;二是大股东乱来。

总结一下,过去维持金融稳定主要靠高增长与政府兜底,现在看来已经难以为继。但过去几十年我国也花了很大的经历建立金融监管框架,但从近期的发展看,金融监管似乎没有管住金融风险,为什么?

 

为什么要有金融监管

    如果做一个简单概括,金融的基本功能是资金融通。资金融通有不同形态,简单可以分两类:直接融资即资本市场、间接融资包括商业银行和保险公司,但主要功能是一样的,就是资金融通,资金从富裕方拆借或者投资到短缺方,中间会产生期限的转换、规模的转换、风险的转换。

金融对于经济发展至关重要,可能是人类经济史上最重要的经济发明之一。金融的诞生,使得交换、劳动分工和规模经济成为可能,所以金融发展伴随着经济增长在不断加速。诺贝尔经济学奖获得者希克斯教授在他的经济史理论里有一个重要论断:工业革命不得不等待金融革命。如果没有金融革命,工业革命不可能发生,光有新技术是不够的。只有大量的廉价资金的投入才能把蒸汽机转化成航运业、铁路业和纺织业。

金融很重要,但需要受到监管。金融的一个最大的短板是信息不对称。如果交易双方不够了解,这个交易就有风险,这种业务就很难持续。借钱也好,投资也好,关键是最后要能够把本金和回报收回来。所以金融交易需要做风控,对银行来说,就是要看违约的可能性。违约的可能性是由两个因素决定的:第一是还款能力,就是借款人做成业务获得好的回报的能力;第二是还款意愿,就是借款人还钱的主观意愿。

其实,金融体系中的金融机构、市场机制和监管政策,有一个共同性的功能,就是降低信息不对称的程度。银行把存款人的钱集中起来以后,可以聘请专业的人员来做信用风险评估,降低信息不对称的程度,同时降低这项工作的平均成本。市场上的评级机构写一些评级报告给投资者看,也是帮助投资者降低信息不对称,了解投资企业的情况。监管政策很重要的一条是信息披露。一个发行债券、出卖股票的企业,必须定期披露必要的信息。

那么什么是金融监管?金融监管一般是指金融机构需要遵循的一些规则或者法律,以及为了实施这样一个规则和法律过程当中的必要监测和落实手段。

    在监管理论里面有三个学派:第一个学派是科斯理论。科斯的大概意思是,如果市场有效的话,有法律就行了,不需要再监管,因为每个人按照法律行事就不会出现问题。不过,法律很重要,但并不能完全替代监管。依靠法律解决问题,最主要的手段就是诉讼,诉讼的问题是一般来说时间比较长,同时得实际受到伤害才能起诉。监管的功能不仅仅甚至主要不是处置风险,而是防范风险,或者在过程当中缓解风险、缓解伤害。法律与监管都很重要,但不能完全替代。

第三个学派是管制理论。监管是特殊的利益集团用来限制其他的竞争者,获得垄断利润,在这个场景当中政府可以作为独特的利益群体,这也不是我们今天讨论的监管。

第二个学派也是被普遍接受的学派关注市场失灵和外部性问题。即便在有效的金融市场,仍然可能发生市场失灵的问题或风险:第一是系统不稳定;第二是信息不对称;第三是市场失当行为;第四是反竞争行为。

  1. 系统不稳定就是会造成相互之间的交互影响,最后导致整个系统性的崩盘,这个市场机制可能不能解决。如果单纯可以靠市场机制解决,也就不会看到历史上有这么多的系统性金融危机。

  2. 信息不对称是金融交易与生俱来的特征,所以需要想一些办法克服它。需要补充说明的一点是,可以努力降低信息不对称的程度,但是不可能彻底消除信息不对称,这也是为什么金融交易永远会有风险。比如习惯性地将国债称为无风险资产,但也只是表明政府的违约率低一些,不可能真的零风险。

  3. 市场失当行为包括欺诈,比如庞氏骗局。

  4. 反竞争行为,比如一些企业设置人为的障碍阻止竞争者进入,形成垄断地位,获取垄断利润。

    上面这些问题,都是金融监管应该予以努力解决的。金融监管的功能也是为了维持支持金融体系的有效运行,但是它的具体目的是要克服市场失灵和外部性的问题。对于上述四个方面的问题,需要不同的监管机构和监管政策(下表)。比如,应对系统不稳定的问题需要宏观层面的政策,因为它关系到整个系统的稳定性,制定宏观审慎政策或者宏观审慎管理全球危机以来各国都在尝试做的一件事。信息不对称问题,需要微观层面的监管,对于机构、交易实行具体的监管措施,比如资本金、流动性和资产持有方面的要求。市场失当行为,主要是解决公平交易和保护消费者利益,现在各国都有消费者保护局。克服反竞争行为的政策安排各国不太一样,但在很多国家都有独立的反垄断特殊机构。

市场失灵的类型

系统不稳定

信息不对称

市场失当行为

反竞争行为

监管领域

宏观监管

金融稳定

微观监管

单个机构

交易监管

消费者保护

鼓励竞争

银行

宏观审慎监管框架

由一个或多个机构监管

由一个或多个机构监管

通常由一个单独机构负责

保险

证券

其他

监管常用的手段很多,简单地概括一下,起码包括如下几个方面:

  1. 政府安全网(政府救助、存款保险制度、大而不倒问题)

  2. 资产限制(限制风险资产的持有)

  3. 资本金要求(资本充足率、杠杆率;巴塞尔协议)

  4. 注册与检查(骆驼评级:资本充足率、资产质量、管理、盈利、流动性和对市场风险的敏感度)

  5. 风险管理评估(控制风险的管理程序、压力测试)

  6. 信息披露(向市场披露必要的信息)

  7. 消费者保护(贷款真实性:关于借款成本的完整并准确信息、平等信用机会法案)

  8. 竞争限制(限制分支机构、禁止非银行机构与银行竞争)

    存款保险制度主要是防范发生大面积的挤兑行为,在我国,所有50万元以下的存款都会有存款保险制度兜底。这样,即便银行出现问题,大部分人都不会去银行挤兑,风险就不会发散,不会引发系统性的问题。

    银行监管限制高风险资产的持有。因为银行本身的安全性要求很高,所以一般来说,银行主要是持有一些国债或者高级别的投资资产。资本金要求主要解决银行运营的可持续性问题,如果银行赔了钱,只要有足够的资本金可以弥补损失,机构的可持续性不会成问题。《巴塞尔协议》就包含对资本金的要求,近年来特别是在全球金融危机以后,监管对资本金要求在持续提升,特别是对于所谓的逆周期的资本金要求和对于一些系统重要性机构的额外资本金要求。

        金融监管有很多不同分类方法。首先,按照监管方式分为机构监管和功能监管,我国实施的是机构监管,就是根据机构的法律性质或者业务类别来实施监管。一个通俗的说法是谁发牌照谁监管。功能监管主要是看交易性质,只要涉及信贷业务,银保监会就会监管。只要卖投资产品,证监会就会来监管。

    按照目的,金融监管也可以分为行为监管和审慎监管。行为监管主要纠正行为不当、防止不公平竞争。审慎监管则是保障微观和宏观层面的稳定。

    从机构设置看,大致有三类金融监管模式:第一类是分业监管模式。银行、保险、证券分成不同的类别分开来监管。这是中国的做法,现在是“一行两会”,也有的叫“一行两会一局”。美国也是分业监管的做法,叫双层、多头。双层是联邦政府和州政府有各自独立的监管权限,同时分为证券、银行、外汇很多头。美国的例子很有意思,在1998年花旗集团成立以后,美国出现了很多综合性的金融服务机构,但却保留了分业监管的模式,当然,在全球危机之后也成立了由财政部牵头、各监管机构参与的金融稳定委员会。。

        第二类模式叫双峰监管,主要将审慎监管和行为监管分开。审慎监管管金融稳定,行为监管管公平交易,这两个分开,类似骆驼的两个峰。澳大利亚是非常典型的例子,它有两个不同机构。很多国家的宏观审慎监管这一块放在央行。

        第三类模式是混业监管,很多监管功能都在同一个监管机构里面。最突出的例子是新加坡,监管机构叫新加坡金管局,实际上就是大央行制,货币政策、金融监管、微观监管、宏观监管、行为监管全在里面。

        过去十几年、二十几年来各国的监管模式一直在改变。到底哪一种更好,各有各的看法。但是看各国的经验,可能监管的相对时效性更好一些的是双峰监管模式。但这也不能绝对,不少专家指出,监管做得好不好,并不完全是基于监管的模式,二是基于监管的具体做法。

    2008年的全球危机以后,金融监管改革明显提速,各国以及国际金融稳定委员会、IMF等一直在讨论国际金融改革问题。2008年次贷危机演变成全球性的大灾难,一个很简单的教训,就是说明金融监管出了问题,所以需要进一步的改革。目前看进展比较多的是在如下三个领域。

        第一个方向是宏观审慎监管,即便把每家机构都搞稳健了,也不见得整个系统是稳定的,所以宏观审慎是新概念、新框架。

        第二个方向是加强行为监管,其实就是公平交易,加强消费者保护。

    第三个方向是提高微观审慎监管的标准。

    我们国家的金融监管框架也一直在不断地变革。真正开始有金融监管大概是1984年1月1号,那一天中国人民银行一分为二,一半变成工商银行,就是商业运行部分,剩下的一半政策性留在了今天的中国人民银行,就是中央银行和金融监管这一块。1992年开始成立证监会,后来逐步演变成“一行三会”,后来银保监会合并,变成了现在的“一行两会”。

    2015年国内有一场关于金融监管到底应该怎么改的大讨论。当时关注的重点是政策协调问题,因为各个部门之间没有很好的协调,留下了很多监管的空白地带,造成了不少风险,特别是影子银行、互联网金融等。当时我也写了一篇文章《呼唤国家金融稳定委员会》,希望通过设立这样一个委员会来加强政策协调。当然,我并非唯一提这条建议的学者。后来,2017年,国务院成立了金融稳定发展委员会(金稳委)。2018年,银保监会合并,人民银行强化了政策协调功能。

    2017年十九大提出的双支柱宏观调控框架,是一项重要的政策创新。这项创新的触发因素可能是美国的次债危机。危机爆发以前,美联储实行了非常宽松的货币政策,因为当时经济很强劲、就业很充分、通胀很温和,所以完全没有必要调整货币政策,因为美联储的主要政策目标是维持价格水平稳定。但事后知道当时虽然价格很稳定,非常宽松的货币政策环境却导致了严重的金融风险,最终酿成了全球金融危机。这就提出了一个问题,货币政策要不要同时想办法应对金融风险?货币政策要关注金融稳定问题,这一点达成了共识,但金融风险或者资产价格能否直接写到货币政策的目标函数里?应该说可操作性很低。

    新的共识是两条腿走路。一条腿是货币政策,主要支持价格水平的稳定,同时关注金融稳定。另一条腿是宏观审慎政策,主要追求金融体系的稳定。这也是十九大提出的双支柱的基本内容:货币政策追求价格水平稳定,宏观审慎追究金融政策稳定,两者之间紧密协调。在2019年央行专门成立了宏观审慎管理局,与货币政策司并立运行。

    我国的宏观审慎政策框架的关注点主要在三个方面:房地产、跨境资本流动以及商业银行、系统重要性机构、金融控股公司和重要基础设施(下表)。这三个领域都是非常容易引发系统性风险的地方。


政策变量

主管部门

一般性的工具

杠杆率

银保监会

动态拨备率

银保监会

逆周期资本缓冲

央行与银保监会

宏观审慎评估体系(MPA

央行

房地产贷款集中度管理

央行与银保监会

家户部门工具

贷款成数(LTV

央行

企业部门工具

商业房地产的贷款成数

央行

跨境资本融资全覆盖宏观审慎管理(企业部分)

央行与外管局

金融控股公司市场准入管理与监管

央行

流动性工具

流动性覆盖率(LCR

银保监会

净稳定融资比率(NSFR

银保监会

外汇融资约束

央行与外管局

结构性工具

系统重要性机构的附加资本金要求

央行

我国的这个监管体系目前还在演变的过程当中。但为什么它在近年没有很好地管住金融风险呢?

第一,分业监管、机构监管的格局导致不少监管空白领域,政策协调也不够理想。在很长时期内,影子银行和数字金融都属于三不管地带。在2017年和2018年的监管机构新设与调整以后,政策协调有很大的改善,但问题并未得到彻底的根除,各部门之间扯皮的现象依然存在。这是造成金融风险的一个重要原因。

    第二,监管的专业性、独立性甚至权威性不是很强,可能影响了达成监管政策的目标。在实践中监管政策和其他政策混淆的现象非常普遍。一方面,政府经常把一些非监管任务交给监管部门,比如,过去在经济不太好的时候,需要加强金融对实体经济的支持力度,可以会调降股票投资的印花税率,这显然更像宏观政策,而不是监管政策。在监管政策的实施过程中,运动式监管、情绪化监管也比较常见。现在有一些监管官员提出要把金融风险降到0,这实际是违背金融规律的。前面讲过,只要做金融交易,就一定会有风险,真的要把金融风险降到零,那业务也就没法做了。

    第三,有规不依、有法不依的现象很普遍。前面介绍金融监管主要是三个方面的内容,一是一套规则与法律,二是在实施过程中的监测,三是保证落地的手段。这三条现在我国一样不少,但就是规则和法律没有真正落地,执行效果不是很理想,这样规则也就形同虚设。

第四,监管部门同时肩负发展与监管两重责任,但这两者之间有时候会发生矛盾。如果发展成为主要的政策目标,监管部门就可能会提高对风险的容忍度,因为只有这样才能快速地发展。反过来监管部门对违约或者破产的容忍度很低,但这非常不利于金融部门的健康发展。前几年保险行业出现许多风险问题,多少根这条有关系。对于从业人员来说,违约成本很低,当然就没有动力真正按照规则办事,市场纪律就很难建立。

第五,宏观审慎政策刚刚开始建立,有时候难免在实施过程中有一些不是很顺畅的做法。比如,一提出要去杠杆,不仅仅是监管部门全力以赴,各级政府也积极作为,因为杠杆率会作为工作成绩考核内容。这就很容易走极端。尤其对于金融问题,在极端之间来回摇摆是很危险的。

举个几个具体的例子来说明监管的问题。第一个例子个体对个体网络借贷即P2P问题。第一家P2P平台在2007年上线,但这个行业的暂行管理办法直到2016年中才出台,中间有9年几乎就是野蛮生长状态。各国对P2P的定位是信息中介,我国也是这样。但客观地说,在我国目前的信用环境下,如果不能利用央行征信,P2P几乎没有商业可持续性,因为借贷双方缺乏低信息不对称程度的有效手段。大家都是个体,在平台上交易,从来没有见过面,将来恐怕也不会见面,那又如何了解对方呢?借出去的钱能不能收回来,多少要看运气,这样的业务如何能持续得下去?但很长时期内监管并没有明确划定界限,对于很多平台来说,信息中介没法做,要想做业务,只能野蛮生长,各显神通,资金池、自动投标、担保等做法,五花八门。等到监管实在觉得不能再放任下去了,出台了一个暂行管理办法,这个行业就基本上结束了(下图)。但那个时候P2P行业已经一地鸡毛,无数的投资者、借款人已经卷入其中,即便要结束业务,也不是那么容易。

 图片5.png

设想一下,如果监管早点入手,起码把简单的规则罗列清楚:哪些可以做、这个不可以做,也许这个行业不会发展到后来那么大的规模。也许还有个别平台是可以发展出可持续的商业模式的。这个应该说就是监管长期不作为的结果。

    第二个例子是近年一大批中小银行出现问题,以包商银行、锦州银行为代表。仔细分析这些银行的问题的根源,确实既有大股东乱来,也有董事长乱来,说到底是这些银行没有严格执行监管规则和法律。很多银行的大量资金都流向了大股东关联企业,这个现象在2020年底央行在对银行的“体检”过程中也发现了不少,而这中做法在监管规则里是被明文禁止的。如果一家机构出问题,可以说是银行的问题。如果一批机构出问题,可能就需要从规则上来找原因。经济学有一个说法是:好的制度让坏人做好事,坏的制度让好人做坏事。如果没有建立一个守规则的环境,本来守规则的人最后也不会守。现在的问题是不是没有规则,是没有人督促落实。包商银行的问题不是一天、两天做出来的,为什么一直没有发现或者发现了一直没有采取措施?监管有法不依或者有规不依,银行风险上升是很自然的现象(下图)。

    图片6.png

第三个例子是金融机构承担许多政策性责任。1997年亚洲金融危机时,银行平均不良率超过了30%,触目惊心,政府通过兜底稳住了局面。从正面说是政府帮了这些银行,但从银行角度来说,很多问题其实也是政府造成的,因为有很多贷款是政策性贷款。当时有一种“安定团结贷款”,就是过年过节了,一些企业经营困难,发不出工资,政府就要求银行给企业贷款发工资,让工人们过年。这样看来,既然银行确实承担了政策责任,有了风险,政府出面兜底也是很正常的事情。但金融里面还有一个道德风险的问题,反正政府会兜底,银行就不会非常努力地经营,甚至将其它因素造成的风险跟政策责任的后果放在一起。

   2020年新冠疫情期间也有同样的现象。去年各国政府都采取了“不计一切代价的政策”,但做法略有不同。市场经济国家的财政支出中最大三项是:一是保就业的补贴。只要企业保证不解雇工人,政府就提供补贴,其实是保工人就业;二是失业救济;三是直接发现金。这三条相当于用各种方式把钱送到居民手中,主要是保老百姓的生活。我国的做法是什么呢?财政三大开支分别是基础设施投资、税收见面、公共卫生开支,这三条都很重要,但显然主要目标是保经济主体,把中小微企业保住,间接地保老百姓的生活,同时为经济复苏打下基础。但我国的手段有两点值得关注:第一,这些做法没有直接把钱发到企业或者个人手上;第二,保经济主体最主要的渠道是商业银行对中小微企业的贷款。去年中小微企业贷款余额达到15.3万亿元,增长30%以上,还对其中7.3万亿元的贷款实施“应延尽延”的政策,还本付息都可以延迟到20216月底。现在看结果,美国政府的负债一下子上升了很多,因为钱花出去了不会回来。我国的做法是企业的负债一下子上升了。

大危机来临不计一切代价的政策无可厚非,保老百姓还是保经济主体,只是方法不同而已,也跟制度环境和历史传统有关。但我国做法的一个最大的问题,在于责任大部分落到了金融机构的肩上。政府一直没有明确说明,一旦金融资产质量明显恶化,谁来承担主要的责任。去年商业银行不仅要增加中小微企业贷款,同时还要降低贷款利率。这显然是具有很强的政策特性的贷款业务,尤其是在新冠疫情期间。中小微企业很重要,这一点不用置疑。但银行是商业性机构,它们首先需要关注盈利和风险,然后才能考虑支持国家的政策。稳健展开业务的基础包括:有效的信用风险评估手段,如果缺乏有效的手段,只是盲目地在政府的压力下放款,最后会造成一堆烂账,在某种程度上P2P的经历就提供了一个前车之鉴;市场化的风险定价,有风险不是做金融交易的根本障碍,但成本必须覆盖风险,否则就无法持续。可惜我国在这方面的政策一直没有改进,各级政府、金融机构都很努力,但总是给人一种“事倍功半”甚至“好心办坏事”的印象。

现在的问题是,今年下半年银行不良率上升会是一个大概率事件,谁来承担责任却不清楚。可以想象的是,如果银行出现生存困难,政府或者央行一定会出手,不然的话,财务后果只能由银行自己承担。这样的做法,似乎也没有问题,反正大家都是在政府信用的平台上。但这与市场化改革大方向可能不太一致,而且政府遇到问题就将政策性责任压到金融机构身上,当然,将来一旦出问题,政府也不会袖手旁观。如果一直是这样的做法,金融机构商业化运营恐怕一直会举步维艰。更重要的问题是,政府现在恐怕越来越难对所有的金融风险兜底。今年的情况是,大银行不会有问题,但许多中小银行在新冠疫情之前就遇到了不少问题,如果再加上不良率上升,可能运行就会发生困难。比如在不良率上升之后还有没有足够的流动性支持实体经济,有没有足够的资本金来开展新的信贷业务,这些都是值得关注的。

 

必要的监管改革

如果对前面的分析做一个小结,经过四十年的努力,我国的金融监管框架现在已经搭起来了。从表面看,什么都有了,机构、人员、目标、规则、手段,应有尽有。唯一的问题是似乎很多监管政策都没有真正落到实处,这应该是下一步监管改革的重点,将“形式上”的金融监管转变为“实质性”的金融监管。当然,这个改变不能仅仅局限于是监管内部,它可能是一个系统工程。

近期金融风险没有管住,所反映的是金融监管的转型期问题。我国的经济从计划转向市场,在这个过程中我国采取了双轨制改革的策略,管制比较多本身就是转型过程中的过渡性现象。今天的很多监管困境也跟过渡期有关,说到底就是政府和市场的关系怎么处理。过去政府在一定程度上替代了市场的功能,替代了监管的功能,而且这种替代并不都是坏事情。1997年我国没有发生金融危机,2008年也没有发生金融危机,在很大程度上就是得益于政府信誉对金融稳定的支持。但随着时间的推移,现在两者之间可能需要重新界定。有些是政府需要继续做的,有一些可能更多地要让监管来做,而且监管要有相对独立性。

    在转型过程当中一旦碰到问题,大家就开始紧张,一紧张政府就会出手。政府一出手局面往往就稳住了。这当然也是好事情,起码有一个可靠的稳定机制。但它的悖论是,政府频频出手市场化的风险处置机制就很难建立起来,甚至连市场纪律也很难建立起来。比如政府过去一直说要释放局部的金融风险,个别领域有风险要让它释放出来,这样整个系统才能变得更稳定,难就难在这个界限很难把握。一个债券违约没事,10债券违约行不行?1000个债券违约行不行,谁也不知道分界线在哪。

    政府总是将太多的政策功能强加到监管和金融,像中小微企业贷款这件事情,已经做了很多年。政府务必的重视解决中小微企业融资难的问题,也采取了很多有效手段,但说实话有些手段没有完全顺应金融规律。实际上这也是转型期的问题,政府知道中小微企业对中国经济发展至关重要,要支持他们。但是政府也没有那么多的钱来支持他们,让金融机构做已经很习惯了,但如果持续这样做,问题会不断积累。从大的原则看,还是应该尊重市场原则、金融规律,如果市场化风险定价太贵,政府可以提供资金贴息,不要简单地把包袱推给金融机构。

    中央提出要守住不发生系统性金融危机的底线,这是一项系统工程。现在的一些金融风险实质是大的金融政策带来的,比如说双轨制改革,对违约和破产的容忍度很低,就留下了很多僵尸企业,僵尸企业就带来了很多金融风险。所以第一步要深化市场化改革,让市场机制真正发挥作用,包括实现所有权中性,真正做到公平竞争。行的可以生存、不行的就淘汰。减少政府对企业、对金融的干预,进一步推进市场化的改革。

具体金融监管改革,一个绕不开的问题,就是政府和监管之间的关系。过去政府和监管之间的关系相对来说比较模糊,政府帮助监管做了很多维持金融稳定的工作,但是在一定程度上也会影响监管维持金融稳定的努力,将来能不能适当的分离,“政府的归政府、监管的归监管”。当然,这个分离不是绝对的小葱拌豆腐一清二白,两者之间还是需要合作与配合的。比如在次债危机期间,都是各国政府首先把系统性重要性机构稳住了,然后才谈得上支持经济复苏。政府什么时候应该介入直接介入金融风险处置当中?从大原则看,应该是两种情形,一是产生系统性金融风险,这个时候完全靠金融体系内部已经无法完全消除问题。二是一些政策性的金融责任,政府应该主动承担财务成本。

2020年疫情期间的中小微企业贷款就属于后面一种情况。去年春天国际货币基金组织曾经建议了一个特殊目的平台服务中小微企业融资(下图)。这个平台由三方参与,央行提供流动性,银行直接发放贷款,而财政兜底。这个建议的有点在于央行提供了流动性支持,但不会因为有些钱收不回来影响未来的货币政策,商业银行离中小微企业最近,可以帮助输送资金,但也不会因为承担政策性责任而影响将来的资产负债表健康,财政拿一小部分资金兜底,但可以撬动大量的资金保住中小微企业。我一直认为这个思路非常有价值,在2020年间也一直向各个决策部门建议借鉴,可惜由于多方面的原因,并未被决策部门采纳。

图片7.png

但这个事情是拖不过去的,所以不如政府现在主动站出来承担财务责任。这样,金融机构与市场都会有一个明确的预期,信心也不会产生动摇。当然,政府现在不站出来,最后也还是要承担责任,只是在这种“隐性兜底”的情况下,会产生许多的不确定性,对银行、对投资者、对实体经济对可能形成风险。而且下半年的金融风险,可能并不仅仅局限于商业银行,地方债务包括地方国企与地方融资平台债务也是一个值得密切关注的风险点。

    就具体的监管改革而言,提四个方向,核心是要尊重金融规律,把金融监管做实。

第一,明确监管目标。金融监管有很明确的目标,简单说就是三句话:保障公平竞争,保护金融消费者利益和维持金融稳定。所有其他的责任,无论是发展、宏观经济还是其它,都不应该成为监管政策调整的原因,它只有专心致志的把金融体系稳定住,才是对经济最大的贡献。比如,对于资本市场的监管者来说,有序的市场和公平交易的市场是要追求的目标,资产价格的高低则不是。

    第二,有了清晰的目标之后,一定要赋予监管部门一定的独立性、专业性和权威性。这里所说的独立性,倒不一定非得搞一个完全独立的机构,而是在决策监管政策的时候要有足够的权限,而且要讲专业性,因为金融监管是一门专门的技术,需要很多知识与经验的积累。同时,监管要有足够的权威性,“有牙齿”。过去对违约行为的处罚力度太轻,违约成本很低,从业人员当然会不以为然,这样就无法真正建立市场纪律。

    第三,对金融监管要问责。无论监管怎么组织、如何执行,最终还是要看效果。需要避免的是,每次一出问题就痛骂从业人员。如果一家机构出问题,应该努力处置那家机构的问题。如果一大批机构出了同样的问题,就必须要从监管规则和落实方面找原因。这样的问责,目的是让监管部门与官员尽责尽力地去落实政策与规则,而不是挑三拣四、多一事不如少一事。当然,问责也要避免另一种极端,就是把金融体系管死。管死也是一种失责行为。

第四,监管资源要大大增加。几十年来我国的金融体系蓬勃发展,从规模来说已经快成为全世界最大的金融体系,几家大银行都是在全世界排名前十。我国的资本市场相对不太发达,但股市市值和债市市值在全世界排在前三位,规模非常大,而且市场金融体系变得越来越复杂。数字金融创新是很前沿的技术,但是我们的监管资源没有充分的跟上,无论从编制、从经费、从技术能力来说都需要大大加强,这是值得投资的事情。只有监管能力增加了,监管体系保持一定稳定,才能守住不发生系统性金融危机,这个政策目标是非常重要的。

最后用几句话做一个总结:过去的金融改革政策很成功,但现在也看到了不少新的问题,包括在金融效率和金融风险等方面。但守住不发生系统性金融危机的底线的努力是一项系统工程,首先要进一步推进市场化的改革,终结双轨制,实现所有权中性。同时要科学地处理政府与监管之间的关系,除了系统性风险和政策性责任,政府最好不要过多地干预金融监管政策。最后是再开展一场彻底的金融监管改革,把“形式上”的金融监管转化为“实质性”的监管。

    讲得不当之处,请大家批评指正。