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构建清晰化的碳排放总量年度目标
作者:周小川    单位:博鳌亚洲论坛    发布:2021-03-08    阅读:2786次   

碳达峰、碳中和这个题目很重要,我也是因为一些偶然的因素,在很早前就被卷入到这方面的讨论之中。现在我挂着博鳌亚洲论坛的头衔,博鳌亚洲论坛历来关注全球气候变化问题,对“30·60”碳目标的实现尤其重视,也准备在今年的论坛年会和一系列配套活动中安排讨论。

朱隽和马骏两位同志的发言都讲得很好,特别是把绿色金融和碳排放结合在一起讨论很有意义,我个人也很受启发。我想借此机会重点讲一下,“30·60”碳目标的实现,需要相关总量目标进一步清晰化。

“30·60”碳目标体现了我国在碳排放领域的重要转变

早在浙江工作期间,习近平主席就提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断;担任总书记和国家主席后,又多次强调并践行这一科学理念,也扭转了过去我国在全球气候变化方面的立场。大家知道,在这之前,我国对气候变化的态度是相对消极的,主要强调不能抑制经济增长,作为发展中国家不能承诺约束性硬指标。2020年9月,习近平主席在联合国大会上提出了中国“30·60”碳目标,在国际上做出了中国的承诺。这是一个值得深刻理解和落实的重要转变,这种转变并不是表述上的微调或者政策上的延续式更新,而是理念上、认识上、立场上的转变,是需要我们深刻学习领会,并在未来相当长的时间内付诸实践的。目前,我们在行动落实上还有不小的差距,比如,这两年国内煤电项目还呈现较强的扩张势头,国际上与“一带一路”相关的一些煤电项目的融资仍有中国的参与。这都表明,要深刻认识并践行“30·60”碳目标并不是一个容易完成的转变过程。

另外,中国气候变化的各项工作,包括绿色金融体系的建设和推行,面临着一系列重大的挑战。一个首要挑战是需要有实现碳目标的更加清晰化、透明化的总量指标体系,这是非常重要的,因为这可以让各方对碳目标有清醒的认知,同时也能为诸多相关工作提供可度量、可计算、可考核的任务。当然,这也是这不容易做到的,还需要各有关部门积极工作,真正实现理念、认识和行动上的转变,并通过公开透明的方式,对碳排放的数据和目标作出可靠的计量来推动碳目标的实现。

实现碳目标需要以碳排放总量目标清晰化为前提

在2020年12月12日气候雄心峰会上,习近平主席在“30·60”碳目标的基础上,进一步提出了我国应对气候变化的几项总量指标:到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右,森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米,风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上,这些分别对应着碳排放强度、碳汇和新能源发展。

以上总量目标非常重要,因为在应对气候变化的具体工作中,需要很多微观的数量化指标和数据基础,但确定微观数量化指标的前提就是要有总量目标:有了总量目标,才能清晰化分解出微观目标。总量目标还关系着“30·60”碳目标的工作进程安排,工作进程需要均衡,既不能过于前松后紧,也不能过于前紧后松。此外,碳目标实现需要依靠激励机制,并不是下达了目标任务就一定能落实为成果,而激励机制也要在总量目标清晰的基础上才能被计算、设置和完善。一些国家在碳排放的总量控制规划上已经给出清晰的数量目标,中国也需要在总量目标上作出更为透明、可读的计量,才能有助于社会各方理解并落实为行动。

削减碳排放的方式主要有两种,分别作用于促进供求平衡的两端。一种是限制现有的碳排放,类似于过去粮食供给不足时,居民靠的是粮票配额,也就是压需求;另一种是投资于供给方,形成低碳或零碳新能源供给来达到平衡。我个人认为,今后几十年,实现碳排放目标会主要依靠这种投资,要通过大量投资促进新能源供给和提升节能、低碳的使用。

既然需要投资,就需要计算未来的回报。公共投资可以在一定程度上不要求回报,但公共财政资金通常比较紧张,因而要大力促进民间投资,也就必须要明确计算投资的未来回报,这就需要未来每年碳排放的总量数据更加清晰,毕竟很多微观数据指标的计算就取决于总量目标。此外,在实现碳目标方面我们未来的投资规模需要有多大,还应该对应于每一年GDP,即每一年GDP中需要多大比例来投资于应对气候变化。

对投资的激励可以有两个来源。一个是通过配额交易或者碳税来获取并体现回报,也就是说碳排放多的主体应该交出一部分资金来支持减排投资;另一个是通过一般性的动员把投资引导到这个方向来,没有额外的政策补偿。我个人认为,未来大部分投资激励应该来自于第一种方式。因此,我们究竟在多大程度上能使碳排放过多的行为,特别是重点行业、企业,通过碳配额交易或碳税来承担责任并支持大规模的减排投资,是非常重要的问题,而这一均衡价格只能在总量目标之下平衡出来。目前,我国碳交易市场还不够统一,存在分割,各市场碳价格不一致,也给定价带来很多问题。因此,要实现碳价格一致,既要总量目标清晰,也需要各个碳市场实现联通和统一。

在推进碳排放配额交易和碳税的过程中会出现成本转嫁现象,但这是不可避免的,多消耗排碳能源就必须多承担代价,就是要通过这种转嫁来实现资源配置的转变,才会有更多的新资金投资于减排和绿色金融领域。不过,转嫁过多也可能增加通货膨胀的压力,国内居民可能会有意见。成本转嫁问题的关键在于转嫁多少合适,这涉及到总量碳目标、通胀目标等多目标之间的权衡,但是不允许转嫁是不对的,不能把这种转嫁当作缺点。

未来的减排任务有一部分要依靠公共投资,而公共投资的结构是一种资源配置,因为这部分公共投资如果不是用于碳减排,可以被用于提供包括医疗、社保等公共品和福利。既然涉及资源配置,就需要在数量上明确公共投资多目标与预期要实现的目标之间有无缺口,有多大缺口,从而校正财政和其它公共政策,并规划出公共投资与民间投资的比例关系。

前面提到,习近平主席在国际上作出的碳减排承诺体现了我国的一个重要转变,而要实现这个转变很不容易。事实上,在若干年之前,国内对于碳排放的主流观点是强调不能因碳减排而影响发展,与其相关的定量方面的论点主要强调的是以下三个方面:

第一,只说强度,强调碳排放强度应该与GDP增速相关联,这意味着如果中国GDP增长快,那么排放就可以多一些。

第二,强调均值,也就是人均排放的概念。中国人口众多,人均排放量与西方国家相比还不是很多,也就有更大的排放余地。

第三,强调累计,也就是历史累计碳排放量。西方国家工业化进程开启得很早,历史上已排放了很多,从这个角度来看,中国也还有较大的排放空间。

这些说法实际上都倾向于抵制减排。温和一点讲,它与2060年碳中和的目标实际上存在矛盾。因为到2060年要实现碳中和,无论你的经济增长快还是慢,人口数量多还是少,累计排放规模大还是小,都要求达到净零排放。因此,在实践操作中,迫切需要碳排放总量目标的更加清晰化,这就要求各有关部门认真体会、实现转变和紧跟步伐,来为实现碳目标打下坚实基础,作好数量型行动规划。

碳排放总量目标的核算基础

习主席在气候雄心峰会上提出了我国在碳排放强度、碳汇和新能源方面的目标,特别是第一项关于碳排放强度的指标,即到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右。这涉及到如何选用现存统计数字和如何定量规划未来的问题。但由于核算基础不实,包括缺少官方权威统计数据和重要参数,现在这几个指标的度量还不可能清晰。

首先,我国2005年当年及其后至今的年度碳排放总量有若干种口径,均来自学术机构和国际合作项目,但似乎找不到官方权威数据。在核算上,如果要实现2030年碳排放强度比2005年降低65%,首先要得知2005年的碳排放是多少。在这一数据上,我们发现各方数字不尽一致,而且这还涉及到究竟谁应是权威提供方。有部分研究引用了2005年中国碳排放约78亿吨,考虑到森林碳汇吸收了大约10亿吨排放,因而2005年总的碳排放在67-68亿吨的水平。如果此数据准确,再结合当年的GDP来看,2030年要达到的目标排放量上限就大体可以计算出来了。但这个碳排放总量数据并不权威,只是一家之言。比较多一些的文献所引用的2005年中国碳排放规模是55亿吨上下,有的说是53.8亿吨,有的说是56亿吨,基本上围绕55亿吨这个数量。

其次,要考虑GDP的可比性。如果要测算2030年的碳排放强度, 当年的GDP要具备与2005年的可比性。2005年的名义GDP大约是19万亿,但这是当时的价格,并非与2020年及2030年可比的GDP,为此需要用GDP平减指数换算成可比的年度GDP。了解当今(即2020年)的排放总量也是重要的,以便认识过去15年我们实现了多少,未来10年的步伐需要加快多少。我看到一个比较好记的说法是,中国2020年的GDP大约是100万亿,二氧化碳排放量约100亿吨。如果以2020年作为基年(以此为基年在计算上相对容易),推算2005年的可比GDP大约是30万亿,用这一排放强度乘以65%,得出2030年碳排放强度上限。总之,要在可比GDP口径下使此蓝图清晰化。第三,在2030年总量目标(碳达峰)的核算上,既然对外仍提供的是排放强度指标,则2030年碳达峰时的排放规模还取决于今后十年GDP增长的假定。GDP增速的快慢不同,会使2030年碳排放总量的计算得出一个区间。还是以2020年作为可比基年,假设未来十年年平均GDP增长率为5%,2005年可比GDP约30万亿,则2030年二氧化碳排放总量也就是大约101亿吨,就比现在多1亿吨左右;如果以年平均GDP增长率为6%来计算,2030年碳达峰时的碳排放总量则是111亿吨,也就意味着再往后30年的减排任务会更加艰巨。也有一些经济学家测算,到2030年碳达峰时碳排放约是105-106亿吨的水平,那么他们对年平均GDP增长率的假设大概是5.5%左右。所以,在2030年碳达峰之前,碳排放的逐年总量控制规模和如何安排规划任务及测算碳价格,实际上并不清晰,有待进一步做实。

第四,总量核算还依赖于碳汇和风电、太阳能发电的核算问题。关于森林等绿色植被的碳吸收规模,刚才提到,有人测算2005年是10亿吨左右,相对于当年的碳排放而言,碳吸收还是相对较少的。如果未来我国大面积植树造林,到了2030年,即便碳吸收规模达到15-20亿吨,相比碳排放而言仍是相对比较小的。我们目前对碳汇的计量也不够清晰,比如什么样的、多大面积的森林能吸收多少二氧化碳,参数不齐。此外,到2060年,可能我们还不能实现对化石能源的完全替换,会有些残留领域(如电力调峰等)还继续使用化石能源。根据清华大学能源环境与经济所的测算,到2060年化石能源占总能源中的比重还会有13%,这换算成碳排放绝对数值还是很大的。而使用这些能源造成的碳排放,要通过碳汇或者说碳沉降来吸收才能实现碳中和,同时还需要依靠新的碳吸收技术的发展,也包括发展碳捕获碳存储(CCS)等来抵消。这些都需要大量基础数据、权威参数去测算,以便对碳排放总量的减项做到心中有数。至于风与太阳能发电,由于这类装置年发电小时数较少,且需与储能或调峰能力相适配,故还要把装机容量转估算为电能供应占总发电电能的比重,才能有效测算电力行业的减排进程。

总之,如果想做好绿色金融、碳市场,就需要进一步使总量目标清晰化,并建立一套有关碳金融和绿色金融中的参数、指标体系及计量、测算的框架,这样才能切实做好各项任务规划和投资引导。

带配额的市场经济及其一般均衡

有人质疑并担心,较多设置配额是否会动摇我国社会主义市场经济的基本框架,特别是排放配额量大面广,大范围影响由市场供求决定价格,既影响市场对资源配置起决定性作用,也给行政性设置并分配配额打开方便之门。应该说这种质疑不无道理;但可以使用带配额的可计算一般均衡模型来研究这种经济系统。说来话长,其结论大致是:在配额总量约束下,如果让市场供求关系来决定配额价格并实现市场分配,仍会实现有配额的一般均衡,即价格体系会有所移动,但仍是由市场体系所决定的,市场经济基本框架仍可依旧运行。言外之意是,如果配额价格及分配不由市场来决定,包括总量约束不清晰,则会对市场经济基本框架产生若干未知的影响。

从资源配置上来讲,碳市场和整个资源配置的关系实质上体现为有配额的一般均衡。为什么要注重有配额的一般均衡呢?首先,有配额就要有分配,就有价格或隐含着某种价格。如果做出正确的政策选择,它并不影响对整体市场的一般均衡模型的理解和其可计算性。另外一方面,从历史实践上看,我国过去在这方面也有一些经验。上世纪80-90年代,中国的外贸很大程度上依靠的是纺织品出口,而当时在国际纺织品贸易中存在出口配额制度,也就是在关贸总协定主持的“多种纤维协定”(MFA)之下、主要由发达国家所设置的若干类纺织品配额,因此也就产生了中国如何分配纺织品出口配额的问题。那时在机制上允许采用市场交易方式拍卖配额。这种配额拍卖就与现在所说的碳市场中的碳配额交易是可类比的。所以,回顾我们过去的一些工作和当时做的研究,也有助于我们理解当前碳市场和整体市场经济资源配置之间的相互作用。

需要强调的是,这种有碳配额的新均衡的实现,还是要依靠市场供求关系的力量来实现,而且要着重考虑跨期的一般均衡。前面提到减排主要依靠投资,而投资只有跨期才能取得效果。但跨期投资决策要依靠对未来数据的预测,要依靠未来的价格数据来指导当前的投资,所以未来清晰的总量指标和各类参数都是非常重要的。