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养老金改革到了需要下决心的关键时刻
作者:徐忠    单位:中国银行间市场交易商协会    发布:2021-02-05    阅读:6037次   

    最近部分地方养老金出现“窟窿”,养老金改革问题开始引起社会各方大量关注。养老金改革是一个多维的复杂系统,涉及方方面面利益,改革难度很大,往往各说各话,难以达成共识,特别考验政策制定者的经济学功底和智慧。


    早在20世纪80年代,中国人民银行原行长周小川就对这个问题进行了深入思考,根据中国人口老龄化的趋势很有远见地指出,中国现收现付的养老金体制不可持续,此后近40年,他一直关注养老金体制的改革,《养老金改革的分析框架与路径选择》这本书是对他多年来在这个领域思考研究的汇总和整理。

    从经济学的视角出发,结合国内外的案例研究,围绕养老金改革这一挑战极大的改革,周小川以化繁为简、系统思考的方法,剖析了改革的目标、路径、时机等关键问题,并给出了一揽子改革方案。本书既浅显易懂,又思考深邃,对社会各界尤其是决策层凝聚共识、下决心推动养老金改革至关重要。

    前瞻性给出了养老金改革的系统性方案

    周小川的政策见解颇具前瞻性。很多时候,在问题刚出现苗头甚至是尚未出现苗头之前,基于国际与历史研究,基于经济学的严谨分析,他就能前瞻性地指出问题所在。对养老金改革问题的观察和建议亦是如此。  

    他认为,现行养老金制度在宏观上是不可持续的,并针对这个复杂问题提出了系统的改革方案。这个方案不仅统筹考虑了养老金改革、国有企业改革、资本市场发展等方方面面,而且给出了可能需要横跨数年的具体的路径设计。  

    第一,中国养老金制度由现收现付的受益基准型(DB)转向预筹积累的供款基准型(DC)为主,在当前人口老龄化加剧趋势下是必然的选择。  

    现收现付的DB型养老金制度涉及使用隔代的钱,假设人均寿命、出生率、年龄中位数等人口参数固定不变,那么用现收现付的DB型养老金制度既可解决当前的问题,也可解决未来的问题。但中国人口老龄化发展速度非常快,人均预期寿命提升得也非常快,现行基于现收现付的DB型养老金制度在宏观上不可持续,养老金收支缺口正在显现,养老金的财务可持续性问题日益突出。  

    这个重要的判断,周小川在20年前就已作出,这也是多年来这位有使命感的中央银行家坚持不懈为这个问题示警、发声并给出政策建议的原因。随着中国老龄化的加剧,从目前现收现付制的DB型养老计划转向发展基金积累制的DC型养老计划是必然选择。可逐步提高养老金缴费中进入个人账户的比例,同时通过税收激励鼓励个人开展养老金的储蓄和投资,发挥财富管理功能实现养老金资产的积累壮大,才能实现养老金体系的可持续性。  

    第二,养老金制度改革既要从总量上注重养老金体制的收支平衡,也要重视从微观经济角度研究养老金制度的改革对劳动生产率和企业竞争力的影响。  

    在现收现付的模式下,用不断提高缴费率的办法满足养老给付需求,导致中国养老保障缴费率属于国际较高水平,影响了企业竞争力。事实上,从1986年到2005年,中国养老金缴费率一路上升,至2005年已经上升到28%(企业缴费20%+个人缴费8%),无论与OECD(经合组织)发达国家,还是与主要的发展中国家相比,都处于最高水平之列。持续上升的缴费率对企业来讲是不可承受的2019年,在企业呼吁下,企业的养老金缴费率由20%降至16%。但降低费率又带来了养老金体系收支不平衡的问题。  

    从全球来看,养老金对企业负担是影响其竞争力的一个重要方面。相较而言,汇率对企业成本的影响至多几个百分点,但养老金企业承担的成本却相差十多个百分点,对企业竞争力的影响很大。

 第三,养老金改革需要数年才能完成,用历史还原法处理代际差异,并划转国有资本做实个人账户,可实现新旧体制的过渡。如果就养老金改革的目标模式取得共识,则要解决改革路径问题。在一个体制转至另一个体制的过程中,如何处理不同年代的人和不同工作岗位的个人账户空缺的问题,需要考虑代际公平

    周小川基于国内外研究,建议采取“历史还原”的方法。采用历史还原法可能存在空账问题,即个人账户里面没有钱。考虑到旧制度下的低福利是形成庞大国有资产的重要来源,用国有资本划转的办法弥补养老金历史欠账是恰当的。2017年,国家决定划转10%的国有资本补充社保基金,有专家预计,如果划转成功,养老金缴费水平可以降低3~5个百分点。未来可以考虑以养老金缴费率作为观测划转社保成效的指标,进一步研究加大划转比例。这个思路实际上又将养老金改革与国企改革进行了统筹。养老基金作为财务投资者,通过参股方式参与公司治理,有利于实现国企监管从“管企业”转向“管资本”;同时,也有利于落实“竞争中性”的原则。  

    第四,发展基金积累制的DC型养老计划可以促进养老金改革与资本市场健康发展良性互动。发展基金积累制的DC型养老计划由于强调了个人的养老责任,实现了个人养老责任和收益的良好互动。同时将家庭部门的短期储蓄变成“长钱”,发展直接融资市场,有效支持“去杠杆”2020年中国GDP已超过100万亿元,家庭金融资产将达到200万亿元。按照家庭资产负债表的结构,30%的家庭资产将用于养老,资金规模大概60万亿元。  其中第三支柱个人账户留存的资金约为40万亿元。交给专业机构运营,如果配置20%进入股权融资市场,那么资金约有8万亿元。只要科学、综合、审慎地配置在股权融资中,可以形成“长钱”,实现养老基金长钱和企业股权融资的期限的匹配,是企业部门去杠杆的重要驱动力。

    养老金体系的改革也有利于促进机构投资者的发展,增强金融市场的稳定性。长期以来,中国的资本市场散户多、波动性大、炒作风气浓,削弱了资本市场的吸引力和服务实体经济的能力。机构投资者具有信息优势、规模优势,有着较为专业和科学化的投资决策模式,行为更接近于有效市场假说中的“理性经济人”,其市场地位的提高将有利于促进金融市场健康稳定的发展。  

    

    特别强调激励机制在改革方案设计中的重要作用


 周小川在进行改革问题的讨论时,始终坚持市场化理念,只有符合激励机制的基本原理,兼顾了各方面的利益和积极性,改革方案才能长期可持续。在养老金改革这个涉及主体多、利益关系错综复杂的领域,在微观制度设计上更是需要特别注重发挥激励机制的作用。  

    第一,养老金改革要解决好不同目标函数的多方博弈问题。养老金涉及的主体包括中央政府、地方政府、企业、个人,不同主体有各自目标,行为表现不同。比如,由于短期内对自己不利,政府和企业可能都不太愿意真正做实个人账户。在多方博弈的情况下,仅依靠简单的行政命令,很难搞好养老金改革。正确的做法是厘清这些复杂关系,然后求解多方博弈问题,找到对各方都相对公平的方案。

    解决个人账户的历史问题时,是使用“老人老办法、新人新办法”,还是使用“历史还原法”,对于新人和老人的影响很大,其中就要特别注意公平问题。使用国有资本补充个人账户,则是综合考虑了这个做法具有历史正当性和公平性。逐步改变片面依赖政府兜底养老体制,有利于激发各方力量促进养老体制可持续发展。从政府兜底的单一支柱转到政府、企业和个人三者责任共担的多支柱养老金体系,是全球应对人口老龄化挑战的基本经验。

    事实上,如果政府推动第二和第三支柱发展起来以后,政府可以将更多的资源用于第一支柱,并向低收入群体倾斜。

    `第二,养老金改革要特别注重对企业和个人的激励机制。符合激励机制,不仅对于养老金可持续很重要,也关系到对经济效率的深远影响。周小川强调要增加缴入个人账户的比例,甚至是企业和个人缴纳的部分要全部纳入个人账户,就是出于激励机制的考虑。这是因为,如果养老金没有纳入个人账户,不能作为企业对劳动者的报酬,对企业和个人的激励就没有办法体现,导致生产率下降以及个人参与劳动积极性下滑。  过去在进行制度设计的时候,对政策工具的理解不深,追求表面上的简单易懂,但政策的激励机制没有发挥。国际上基本都是等比例缴入个人账户,微观上可以起到激励机制作用。

    第三,养老金改革也要统筹对中央和地方的激励关系。实际上,关于实行全国统筹还是地方统筹,在各个层面都有讨论。短期来看,全国统筹虽然可以增强调剂基金余缺的能力,以应对人口老龄化较为严重地区的养老金缺口,但长期来看道德风险问题比较明显,不利于养老金体系的长期可持续性。而地方统筹的模式尊重了地区经济发展水平差异较大的现实国情,体现激励相容,更有利于维持养老金体系的长期可持续性。

     关于地方统筹还是中央统筹,国际上的主要经验也是维护统一大市场前提下赋予地方财政自主权,增强地方财政激励相容机制,充分利用地方政府的信息优势。当前应鼓励地方在适当条件下探索不同的改革路径,创新不同的管理模式,通过地方间适度竞争,优化趋同。对养老金结余的地方,没有“多缴多得”的激励机制,会损害缴纳养老保险的积极性。对于欠发达地区,如果预期可以将养老金支付责任转给中央政府,则会出现突击扩大领取养老金人数范围的现象。同时,保持一个养老金投资机构,还是多个投资机构,也要在保持适度竞争与防止过度竞争增加成本之间进行平衡,可能保持一定的数量是合适选择

  有人担心地方统筹是否会影响劳动力自由流动就业。周小川指出,在地方统筹的框架下,为了不影响劳动力自由流动,可设计养老金的可携带,通过电子支付发展实现N对1付款,解决跨省流动的可持续性问题,目前金融科技的发展,这种N对1的支付方法很容易实现。由此,可建立“各省分散负责、跨省流动就业分段缴费、退休地累计发放养老金”的地方统筹制度。

    养老金改革到了需要下决心的关键时刻

    养老金改革涉及方方面面利益,改革难度很大,但改革拖而不决,可能带来更大的风险。当前不能贻误战机,要下定决心尽早推进。

    第一,养老金改革问题取得共识、下定决心是很难的。要有历史和国际的视野,对体制机制上的扭曲有充分的认识。从全球经验来看,因为人口老龄化问题导致养老金宏观上不可持续的现象很多,有的出现了社保体系破产,有的出现了社会动荡,也有的出现了经济陷入发展瓶颈。任何“拖”的方法都有边界约束,不可持续。

    中国过去实行了30多年的计划生育政策,未来的人口老龄化问题困难更加突出。本世纪初的时候,国家几乎已经下定决心划转国有资本充实社保基金,但最后没有做成,间接导致了目前越来越高的养老缴费率,问题也变得越来越难以解决。  

    第二,改革必须勇于决断,尽早推进。改革一般都会有阻力,不能盲动,更不能求稳求全,尤其不能夸大风险,过度维稳,不敢触动既有利益格局,不敢改变现行体制机制。要有序推进改革,保持战略定力,推动改革时主要应该防范系统性风险,如果过度追求稳定,必然会使改革停滞不前,贻误改革时机并最终酿成危机。从国际上来看,主要经济体在推行改革过程中,谁的步子走得更坚定、更扎实,谁就会在竞争中占据优势。周小川经历过太多的重大改革,对中国的改革有很多非常深刻的见解。在一次谈话中,他指出,中国的一些重大改革一定要论证清楚,尤其要把长远的目标想清楚,朝着正确的改革方向前进,快一点慢一点关系不大,怕就怕为了短期的目标偏离了长远的发展方向,又要走回头路,推倒重来。

    很多问题的改革是长期的,有些改革甚至要花5年、10年、20年去看。当前养老金改革面临压力很大,困难很多。我们一定要沿着正确的改革方向推进,否则改革成本巨大。

 

 (本文系作者为周小川《养老金改革的分析框架与路径选择》一书撰写的序言)