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坚决打好稳定就业的攻坚战
作者:蔡 昉    单位:中国社会科学院    发布:2020-03-02    阅读:3621次   

        在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话中,习近平总书记指出:我们仍然要坚持今年经济社会发展目标任务,党中央决策部署的经济社会发展各项工作都要抓好,党中央确定的各项任务目标都要完成。新型冠状病毒爆发和传播,造成人民生命健康的巨大损失,也给2020年我国经济社会发展的开局造成冲击。这次疫情对于国内生产总值(GDP)增长和就业进而对于民生所造成的影响,预计将比2003年的非典型性肺炎以及2008年的国际金融危机更加严重。因此,随着预期的疫情传播拐点日益趋近,我们需要更加关注,如何在打赢疫情防控阻击战的过程中及以后,坚决打好复工复产、稳定就业和保障民生攻坚战,努力实现我国经济社会发展的目标。

近年来,我国城镇登记失业率多处于4%以下,城镇调查失业率保持在5%左右,均稳定在较低的水平,标志着我国就业比较充分。能够取得比较充分就业的成绩单,主要得益于以下几个方面因素。第一,经济增长速度符合潜在增长率,包括劳动力在内的各种生产要素得到了较为充分的利用。第二,服务业、新成长经营主体、新兴业态、新型就业形式等吸纳了大量就业。第三,政府把就业优先政策纳入宏观政策层面,公共就业服务效果明显改善。2020年春节以来,经济活动受到抑制,经济增长速度相应放缓,明显产生对就业的不利影响。稳定全年就业既要着眼于从前两个方面补回损失,也需要政府积极就业政策启动超常规机制。

 

一、激发产品和要素市场活跃度

 

作为必要的疫情防控策略,对武汉、湖北其他地区以及全国其他地区,分别实行了程度不同的隔离检疫措施,人员流动相应受到较为严格的控制。人作为生产要素和消费主体,流动性下降必然造成经济活动的大幅度减少。从春节开始,交通、旅游、餐饮、文化等消费便受到了全面的抑制。近年来我国经济增长的构成因素发生了很大变化,从需求“三驾马车”来看,居民消费贡献率超过了40%,从产业构成来看,第三产业贡献率超过了60%。因此,消费受到冲击不可避免地降低同一时期的经济增长速度。由于春节后的劳动力返城、到岗和复工的比率均大大低于往年同期,不利影响进一步扩大到第二产业,对实现全年经济社会发展预期目标带来巨大的挑战。

我国经济发展所处阶段的一个重要特征,是随着人口红利消失,供给侧驱动高速增长的动力减弱,潜在增长率处于下行趋势。同时,受逆全球化暗流、世界经济减速和中美贸易战的不利影响,也在需求侧形成对实际增长率的下行拉力。特别是由于新冠病毒疫情的冲击,预期2020年经济增长的减速幅度将较大。国内外经济学家根据不同假设做了多种模拟预测,综合起来,2020年中国经济增速比2019年的降低幅度,大致在0.4到0.6个百分点。这就意味着实际增长率可能在5.5%到5.7%之间,新冠病毒疫情造成的减速将明显大于非典型性肺炎和国际金融危机的影响。

经济增长即便以上述幅度减速,2020年我国实现GDP2010年翻一番的目标仍可预期实现。同时,城乡居民平均收入的翻一番和农村贫困人口全部脱贫的目标,也是完全可以实现的。当前最需要关注的是,较大幅度的增长减速会干扰2020年就业预期目标的实现,并且,这种影响迄今为止已经显现。就业是民生之本,民生保障则不能有须臾的停顿。因此,争取尽可能好的结果,就要及时开启复工复产、稳定就业和保障民生攻坚战的主战场。

生产要素流动是市场经济条件下经济活动的中枢神经。在我国经济增长高度依靠农民工就业的情况下,劳动力从输出地(如中西部农村)到输入地(如沿海地区城市)的流动,更是启动经济活动的关键。近年来,城镇就业中大约40%为农民工。每年春节期间农民工大规模返乡后,事后即形成同等规模的返城流。然而,2020年春节后的这个返城流遇到严重的阻碍,没有在同期按相同的规模形成。实际上,大批农民工在输出地滞留,形成劳动力流动受阻和堆积现象。实际上,包括大学毕业生在内的各类新成长劳动力不能及时签约和到职,也属于这种就业通路堵塞的现象。

打通这个堵塞亟待在中央统一部署和协调之下,根据各地疫情程度分地区、有差异地确定疫情防控的力度和方式,从全国整体来说,应该有序而迅速地恢复正常的交通、道路、物流以及人员流动,让商品、物资、人员各就其位,使生产经营逐渐进入充分运转模式。进而分类推动产品市场复苏,从消费入手带动第三产业和第二产业就业。一是确保“米袋子”“菜篮子”等基本生活品充分供给和价格稳定;二是鼓励新产品和服务领域发展,释放与健康生活相关消费的潜力;三是率先推动线上交易,带动线下交易,促进市场恢复活力;四是适度刺激大宗商品和耐用消费品的购买。

 

二、促进产业复苏和新业态成长

 

保持就业要尽快恢复经济活动,促进增长既要加快需求复苏形成拉动力,也要推动生产要素汇聚形成驱动力。一般来说,居民消费是根据稳定性收入及其增长趋势,在家庭预算约束内进行。以往的经验是,突发性事件造成的消费损失可通过冲击后的补偿性消费予以弥补。例如,2003年“非典”扩散高峰导致当年第二季度消费低迷,然而,居民在下半年乃至第二年的消费具有明显的补偿性,实现了超常增长。如今我国消费结构发生了很大的变化,交通、通信、教育、文化和娱乐支出已占到全部消费的四分之一,其他类别消费也有较大部分在外出中进行。疫情发生时这类消费往往首当其冲,虽然之后可以得到恢复,已经造成的损失却无法全部挽回。因此,挖掘消费潜力,还需要关注那些需求具有可替代性和可引导性的领域。为此,从深度和广度上推动第三产业的业态创新至为重要。近年来,互联网和移动网创造出许多新的商业模式和消费平台,同时也促进了快递业的发展,增加了就业岗位。在打好复工复产、稳定就业和保障民生攻坚战过程中,应该更充分发挥这种新模式、新业态的作用。

我国吸纳就业的产业构成已经发生了突出的变化。在第一产业劳动力继续向非农就业转移的同时,第二产业就业人数也开始减少。这就是说,以每个百分点产值增长带动的就业增长百分点来衡量,这两个产业的就业弹性都已经是负数。第三产业是唯一继续保持就业增长因而就业弹性为正数的产业。当前稳定和扩大就业,需要从这个现实出发,一方面努力加快第三产业的恢复,并争取这个产业全年取得超常增长;另一方面挖掘第二产业特别是制造业的增长潜力,通过提高就业弹性最大限度发挥其吸纳就业的作用。

2004年民工荒现象演变为普遍性的劳动力短缺以来,工资水平上涨迅速,例如,2003-2018年期间农民工实际工资年平均增长率为9.6%。随着劳动力成本优势逐渐丧失,我国制造业发生了两个变化:一是大量处于价值链低端的劳动密集性产业向海外转移,二是广泛应用资本替代劳动的技术,提高了制造业的资本密集度。这导致从2006年以来我国制造业增加值占GDP的比重逐年下降,以及近年来制造业的就业弹性转为负值。第三产业比重提高和制造业升级优化固然是产业结构调整的方向,但是,鉴于我国发展水平和资源禀赋在区域间、产业间的不平衡特征,产业结构也需要具有多样性。在很长时间里,我国制造业都应该在全球价值链从低到高的各个节端都占有自己的位置。

因此,稳定制造业比重和扭转制造业就业弹性为负的趋势,本来就是我们在新阶段产业结构调整的题中应有之义。在应对疫情对经济和就业冲击的攻坚战中,应该采取有力的措施朝这个方向努力。针对这次疫情可能导致产业链中断、加速企业外迁,特别是造成一批中小微企业难以为继的情况,政府已经出台一系列超常规的政策扶助措施,旨在减轻企业负担,促进其尽快恢复经营常态。与此同时,还应采取切实措施,把促进复工复产的短期帮扶措施与稳定制造业比重和提高制造业就业弹性的长期目标结合起来,借这次机会从机制上根本破解中小微企业长期面临的融资难、融资贵等发展难题。

近年来我国营商环境显著改善,新成长经营主体如雨后春笋般增加,2019年平均每天新增登记企业达到1.99万个,绝大多数为中小微企业。这种创业活动的高度活跃性,是我国连续七年能够保持每年新增城镇就业超过1300万的重要原因之一。一般来说,每年第一季度新增城镇就业人数占全年总量的比例在24%左右。2020年以来,由于疫情造成人员流动受阻,经济活跃度显著下降,已经产生对全年就业增长的不利影响。因此,进一步简政放权,改善营商环境,同时采取强有力的扶持手段促进大众创业,是把全年就业损失降低到最小程度的关键之举。

 

三、实施超常规的积极就业政策

 

20世纪90年代末应对亚洲金融危机过程中,我国实施了一系列积极应对政策,有效解决了城镇职工下岗失业问题,促进了劳动者的就业和再就业,政府积极就业政策体系从此形成。为了化解2008-2009年全球金融危机对我国经济增长和社会发展的影响,党中央、国务院提出实施更加积极的就业政策,通过“保就业”成功实现了“保增长、保民生、保稳定”的目标。应对这次冠状病毒疫情对就业的短暂而强烈的冲击,更加积极的就业政策应该包含更多超常规的措施,通过稳定就业更好地保障民生。

首先,坚持把就业优先政策纳入宏观政策层面。这就要求把就业状况作为宏观经济政策方向和力度的依据。城镇调查失业率指标自发布以来,一直保持在5%左右相对稳定的水平。因此,可以把这个水平看作是就业比较充分的表现。按照定义,充分就业时的失业率就是自然失业率,没有周期性冲击因素;同时也说明经济增长率符合潜在增长能力。疫情对经济活动的冲击会在2020年前几个月导致失业率提高,而且,农民工滞留在农村未能及时返城到岗现象在失业统计上不能充分反映,因此,实际未就业和就业不足的程度可能更严重。在按照政府的部署积极推动农民工返城到岗之后,最大限度减小就业损失的着眼点,应该是努力使调查失业率全年不突破5.5%的预期目标。

根据2020年前两个月失业和就业不足的情况可以判断,劳动力市场已经遭受冲击。2019年城镇调查失业率在最低的月份(四月)为5.0%,如果失业率持续超过最低水平0.5个百分点,就意味着宏观经济相对低迷,出现周期性失业现象。由此判断,宏观经济政策应该转向相对扩张或更加积极。货币政策应同时针对供给和需求两侧的冲击,强化逆周期调节力度,金融机构加大支持力度,精准解决中小微企业融资困难。财政政策应在2019年基础上进一步加大减税降费力度,在向中小微企业倾斜减负的同时,财政还应有特殊的纾困安排。工程建设投资在坚持补短板和优化结构的基础上,最大程度促进中小微企业恢复活力,通过乘数效应带动就业。

其次,实施更有针对性、更加精准的公共就业服务。这次就业冲击的特殊之处在于,冲击既来自于投资、消费和出口疲软造成的需求侧,也来自于开工不足甚至局部产业链条断裂的供给侧。因此,需要更加积极拓展公共就业服务的深度和广度,进一步提高政策措施的针对性和精准度。第一是把扩大社会政策托底范围和促进就业的措施有机结合。近年来我国失业保险金形成较大规模的累计结余,在足额给付保险金以及用于稳企援岗的做法之外,还应将其用于支持农民工返城到岗所需的必要补贴。第二是通过培训和岗位中介提高劳动力供需之间的匹配度,以降低摩擦性失业。第三是通过支持企业实行员工储备或者政府履行“最后雇主”的功能,安排暂时没有岗位的劳动力进入培训状态,同时提供公益性岗位作为过渡措施。这样,劳动者在转岗的摩擦期间可以提升技能,降低下一时期遭遇结构性失业冲击的概率。