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2019论坛年会纪要(主题发言)--李扬:把地方政府债务关进制度笼子:结合日本经验的探讨
发布:2019-03-19    阅读:918次   

2013年以来,中国经济发展进入新常态。2018年以来,随着外部环境趋于严峻复杂,增长下行压力进一步增大,经济形势稳中有变,变中有忧。这些变化在金融领域引发了金融风险的集中爆发,其中,地方政府债务问题愈演愈烈,已经引起国内外的广泛关注。    为了打好防范和化解金融风险的攻坚战,我们必须认真研究中国的国情,同时借鉴其他国家的成功经验,完善体制机制,将地方政府的债务“关进制度的笼子里”。从2018年开始,我们就对国外地方政府债务管理的体制机制进行了系统研究,通过比较,我们认为,日本本世纪以来形成的地方政府债务管理经验及相应的制度安排,值得我们借鉴。    上世纪90年代房地产泡沫破灭之后,日本经济陷入长期萧条,人们习惯地将之称为“失去的20年”。经济长期萧条,使得日本的私人部门掌握了大量的不用于投资的储蓄。如所周知,私人部门的储蓄形成国民经济循环的“漏出”,这些“漏出”若不能形成投资,不能重新注入经济循环之流,国民经济增长便会陷入长期低迷甚至萎缩。    面对此状,日本各级政府采取了扩大政府投资的“积极的”财政政策,其主要特点就是:包括中央及地方在内的各级政府,长期、持续地安排大规模的公共投资,并通过发行政府债务的方式从居民手中吸收储蓄予以支撑。这就形成了20余年来日本经济特有的一种宏观平衡格局:一方面,政府财政赤字日益增大,致使政府债务不断增长另一方面,居民和企业等私人部门长期保持着较高的储蓄率,并主要以政府债券为主保有这些储蓄。下图展示了90年代以来日本中央和地方政府的债务情况。

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1  日本各级政府债务及其占GDP比重     

如所周知,不管实行何种体制,地方政府课税和收费手段都是有限的而且,由于地方政府不拥有货币发行权,其债务规模的增长便受到较强的预算约束(包括债务上限的约束),这一约束一旦被突破,便会导致政府财务危机,极端情况下则会造成地方政府破产。由于地方政府为振兴本地经济竞相借款,这种极端情况在本世纪初的日本果然就发生了。为了避免发生更大的危机,经过长期充分的准备,日本于2009年4月颁行了《地方政府财政健全化法》,旨在监控地方政府财政健康状况和处理地方财政危机。该法的主要内容包括:地政府财政指标的设定、地方政府财务状况的划分,以及不同财务状况下可采取的相关措施等等。此法颁行后,汹汹而来的地方政府债务危机始被克服,并逐渐走上可控轨道。得益于把债务关进制度的笼子,日本已经度过债务风险的高峰,其杠杆率自2015年始逐年下降。    在《地方政府财政健全化法》的框架内,日本地方政府筹集债务资金的来源有四:中央政府的财政融资资金、地方公共团体金融机构资金、市场公募资金、银行承兑资金。    财政融资资金是指财务省在财政融资资金特别账目中发行国债为地方政府进行资金筹措,2018年占地方政府融资来源的24.1%。地方公共团体金融机构(JFM)是指全部地方政府共同出资设立金融机构,JFM在市场上发行机构债进行融资,并将资金贷给地方政府。2018年占比15.3%。市场公募资金是指地方政府直接发行债券进行融资,2018年占比32.8%。银行等金融机构承兑资金,是指从指定金融机构进行借款,2018年占比27.8%。各种来源占日本地方政府债务资金的比重可见图2。 

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2 日本地方政府融资结构(2018)    

值得注意的是,与所有发达经济体不同,日本地方政府债务融资的来源中,间接融资发挥了主导性作用。这一特征的表现有二其一,银行等金融机构以承兑的方式直接为地方政府融资其二,更具开创性的是,在日本,为了便利地方政府融资,专门成立了一家独特的机构——地方公共团体金融机构(JFM)。JFM是由地方政府共同出资所有,专门为地方政府提供长期廉价融资的金融机构,其金融属性与银行类似,在资产方,它们向地方政府提供贷款,在负债方,则通过向债券市场发行债券筹集资金。JFM的结构如图3所示。

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3  JFM的运作模式     

我们认为,日本地方政府的融资结构非常值得中国借鉴,其原因有四:其一,我国经济面临的居民与世纪之交的日本十分相似,即国内需求严重不足,同时私人部门保有很高的储蓄率,而且这种状况具有长期性;其二,中日两国遇到的问题也相似,即都存在地方政府融资规模迅速增大且难以控制的问题;其三,与美欧等发达经济体不同,我国和日本都属于单一制的国体,都必须基于国家总体,而不是高度分权的多级政府结构,寻求解决方案;其四,同样与美欧等发达经济体不同,我国和日本都是以间接融资为主的金融体系,这决定了,几乎所有的金融安排都离不开银行的积极作用。    我们认为,在地方政府融资制度方面,中国可以向日本学习三点。

第一,鉴于中国是单一制的中央集中统一国家,我们不可能像美欧那样,建立基于各级地方政府高度自治的分层次制度结构,而应当建立一套全国统一的系统,由中央政府统一规范、统一组织、统一监管地方融资,在这个总体安排下,给与地方政府一定的自主权;    第二,我国的金融体系以银行间接融资为主,因此,我们不可能离开银行及各类金融机构来为地方政府的债务融资。事实上,2017年底,我国地方政府债务的86%就由各类金融机构持有,远高于日本的水平。但是问题在于,在我们这里,银行等金融机构为地方政府融资存在着制度性障碍,这就使得地方政府融资平台大行其道,而且这些融资平台干的几乎都是借道向银行融资的同样事情。我们以为,这是一种效率极低且蕴含大量风险的制度安排,应当借鉴日本经验,“撩起面纱”,在制度上明确规定银行等金融机构可以为地方政府融资,同时借助银行严格的风险管理的框架,对地方政府债务实施严格监管;    第三,可以成立一个类似日本JFM的专业化、政策性金融机构,专事为地方政府融资,当然我们也应借鉴日本的经验,通过公开透明的融资机制,对地方政府债务实施科学管理。如果觉得新设机构没有必要,也可以通过改造若干现存机构、或赋予现存机构新职能的方式,来落实这一制度安排。