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优先推进与高质量发展相配套的重点领域改革
作者:刘世锦    单位:国务院发展研究中心    发布:2019-01-07    阅读:2465次   

我国正在由高速增长转向高质量发展。在这个过程中,面临着比以往更为复杂的问题和挑战,需要通过创新形成与高质量发展相配套的体制机制,尤为重要的是,必须加快相关重点领域的改革开放。

 

转入高质量发展轨道面临的问题和挑战

社会共识与政绩观。社会共识是对发展中国家尤为重要。我国改革开放以来取得的成功,是建立在“发展是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变,发展的社会共识也需要相应转变。把发展主要看成甚至等同于增长速度,在高速增长阶段或许是有道理的,但当这个阶段过去后,如何把发展更多地与“质量”、“效率”等概念挂钩,需要从决策者到普遍民众系统地理念转变,或者说形成一种新的发展共识。

要素市场的进一步开放、流动与优化配置。要素市场仍然是我国市场体系发展中的主要短板。如果说在高速增长期,不完全的要素市场尚可勉强支持,转入高质量发展阶段,这个短板就绕不过去了。供给侧结构性改革要做的事情很多,最重要的还是打破要素市场上的僵局。

重大结构性问题的理顺与调整。这类问题包括行政性垄断导致的效率差异、脱实向虚背景下的经济泡沫、收入差距与社会阶层固化、创新驱动发展所需的自由探索环境等。从长期看,解决这些问题不大可能一蹴而就,需要创造条件,也需要一定的历史耐心。但不解决这些问题,或者不将其控制在可承受范围内,高质量发展将难以实现。

金融风险形成条件的变化与有效防范。经济增长由高速转到中速,金融风险形成条件相应发生重要改变。在高速增长期,资产价格持续上升具有吸收、后推金融风险的功能。转入中速增长后,这种条件难以维系,还会出现相反情况,原来无风险的也转化为有风险了。东亚成功追赶型经济体从高速增长到中速增长,无一例外经历了金融体系的剧烈动荡乃至金融危机。我国能否比较平稳或“有惊无险”地过好这一关,无疑是一个严峻挑战。

地方性要素粘性与高价值区域的形成。高质量发展对应高收入增长。收入差异的背后,是产业知识技术密集度、附加价值度的差异,或者说“产业质量”的差异。部分地区拥有更高的产业质量,是因为存在特定的“地方性要素粘性”,能够吸引高知识技术密度的要素,并将其优化配置和利用。所谓地方性要素粘性,是指通常说的在“投资环境”或“发展环境”。在一个国家乃至全球范围内,高质量产业处在产业体系的顶部。“花落何处”,取经于所需要的地方性要素粘性在哪里形成。

企业家精神的保护与发展。企业家精神是现代市场经济体系的核心。企业家精神集中表现为生产要素的组合能力。不同发展阶段,对这种能力的要求是有差异的。转入高质量发展,企业家精神的保护与发展问题将愈加突出。实现我国经济的高质量发展,稳定、可预期、蓬勃发展的企业家精神是必要条件。各种破除对企业家精神束缚的改革应该摆在优先位置。保护企业家的合法权益,应主要建立在法治基础之上。

 

重构高质量发展的地方竞争机制

推动高质量发展的能力、办法或模式从哪里来?顶层设计是重要的,主要是“指方向、划底线”,说清楚大的方向、目标,什么事情能做,什么事情不能做,什么样的局面要避免。在此前提下,究竟什么样的办法符合实际,能够有效推动高质量发展,不是事先计划好的,不是坐在办公室里想出来的,而是要靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争。在这个过程中,需要强调的是地方竞争机制的重要性。

地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源泉。事实上,这一机制并非事先设计的。传统计划经济体制以强大的政府科层组织为基础,这种组织架构部分服从于计划经济运行的需要,部分则源于中国的历史和文化传统。在计划经济时期,中央和地方之间一直存在着“统”和“放”的循环和争议。当市场经济大潮涌来以后,政府的角色逐步演变。如果说企业家是生产要素的组合者,而地方政府则是生产要素平台的搭建者。大量事例表明,一个好的地方领导人,往往能够改变一个地方的发展面貌,反之则相反。

转入高质量发展阶段,这套地方竞争机制仍然是有效的,不能丢,不应该丢,也丢不掉,但需要与时俱进地改革、创新、提升。与高速增长期相比,地方竞争的内容也将有重要调整,包括促进产业转型升级的营商发展环境的竞争;培育创新环境、聚集创新资源、成为区域创新中心和创新性城市的竞争;吸引中高级生产要素、形成不同类型劳动者合理分工结构的竞争;“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争;以人民为中心,创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争,如此等等。

事实上,地方谋求高质量发展的探索已经起步,不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。转入高质量发展阶段后,大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将层出不穷,但谁能抓住并利用好这些机遇,很大程度上取决于地方竞争优势。在推动高质量发展过程中,既要支持保护企业层面的企业家精神,也要倡导保护地方政府的创新精神。在大方向明确的前提下,允许地方有较大的“自选动作”空间,允许有个性、有差别,允许试错纠错,在竞争中发现和推广好的做法、模式和政策。

 

与高质量发展相配套的改革开放要优先推进、重点突破

第一,加快打破行政性垄断,着力降低土地、能源、通信、物流、融资五大基础性成本。实现高质量发展要从降成本开始,这一关过不了,高质量发展无从谈起。必须落实十九大报告精神,在打破行政性垄断,加快要素价格市场化改革方面取得实质性进展。例如,以上海石油交易中心为平台,打通国内外原油和成品油市场,同时在油气生产流通环节放宽准入,打破两三桶油垄断国内油气市场的格局;电信领域除了推动有关企业混改外,可设立以民营资本为主的基础电信运营商,通过有效竞争降低电信资费水平,促进降低资费由“要我降”到“我要降”的转变。行政性垄断行业的改革已经讲了许多年,应当有标志性的大动作,以彰显改革的勇气和决心,提振全社会推动改革的信心。

第二,把减税与税改结合推进。我国的企业税率在国际上看并不算过高,但加上各种收费,企业税费综合负担就相当重了。近期国内减税的呼声较高。在加大减税力度的同时,更长期意义的是推动税制改革。我国税制改革的方向,应以间接税为主逐步转向直接税为主。应当创造条件,适时把房地产税、环境税等征起来,消费税作为地方税的一部分,相应降低企业生产环节的税费。部分国有资本用于充实社保基金,相应降低企业上缴“五险一金”等的负担。

第三,以管资本为切入点深化国资国企改革。十九大提出推动国有资本做强做优做大,是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升。国有经济必须实现战略性调整,从传统的企业体制退出,从传统的实物形态中退出,从过剩的、缺少竞争力的产业退出。发挥国有资本规模大、直接体现国家和各级政府意志、对政府要求执行力强等独特优势,更多地集中到服务于国家发展战略的领域,包括提供公共产品和服务,如社保基金、保障性住房等;战略性大型项目,如大飞机等;创新基础设施,如国家实验室等;国防建设、生态保护等。

第四,农村土地改革不能再拖下去了。十九大提出以城市群为主的城市化,提出乡村振兴战略,这两件事情是内在统一的。乡村振兴实际上是现代城市体系在乡村的延伸。这些战略的实施,必须加快农村土地制度改革,真正落实十八届三中全会就已经提出的要求,农村集体建设用地与国有土同价同权、同等入市,农民宅基地也要创造条件流转起来。全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。把城市化下半程的土地红利更多地分给农民,真正保护和增进农民利益,扩大最具潜力的中等收入群体。

第五,加快知识密集型服务业的开放。我国建设现代化强国,发展空间最大的是服务业,其中差距最大的是知识密集型服务业,包括研发、金融、咨询、信息服务等生产性服务业和医疗、教育、文化、体育等社会服务业。知识密集型服务业的技术大都是软技术,知识是不可编码的知识、体验性知识。吸收这类技术、知识,与过去工业领域引进技术有很大不同,必须推动更大范围、更具深度、更有特点的对外开放与合作。重点是高水平教育和研发领域。从长期看,这是我国发展最大的短板所在。下一步开放重点则应转向聚集提升人力资本,提升在全球科学前沿和技术前沿的创新能力。在创新活跃地区,可设立若干个高水平教育研发特区,在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策,形成既适合中国国情,又吸收国际上先进做法,最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。