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厂长负责制改革回顾 --我所经历的国有企业改革
作者:宋晓梧    单位:中国经济体制改革研究会    发布:2018-12-20    阅读:1456次   

1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出国营企业改革是经济体制改革的中心环节,后来国营企业名称改为国有企业,国有企业改革作为经济体制改革的中心环节一直延续到21世纪初。我有幸参与了上世纪80年代和90年代初期的国有企业改革,至今感到获益匪浅。我曾在北京内燃机总厂当过8年多电工,对计划经济下的大型国营企业基层情况十分熟悉。1982年还在读研究生期间,到原国家经委企业局实习,1983年毕业分配到企业局三处工作,后又调到中国厂长(经理)工作研究会和中国企业管理协会至1990年。将近10年的时间,直接参与国有企业改革的理论探索、政策制定,调研总结企业改革的经验。回想经历过的企业劳动组织整顿、实行厂长负责制、承包租赁、放权让利、利改税、拨改贷、全面质量管理、全面经济核算、恢复计件奖金、“砸三铁”等工作,以及在评选优秀企业和优秀企业家过程中与当年许多企业改革风云人物的近距离接触,十分感慨,那真是一段难以忘怀的激情岁月。

在各项企业改革探索中,企业领导体制的改革是我印象最深刻的,因为当时领导指派我参与研究这一问题。1986年中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。为配合宣传学习、贯彻执行这三个条例,由国家经委经济法规局、企业管理局、基层政治工作办公室、中国厂长(经理)工作研究会的负责同志组成编写组,编写了《厂长负责制讲话》一书。我参与了全书的讨论编写,并负责第二讲撰稿。在这之前,1984年中国厂长(经理)工作研究会组织编写《中国厂长学》一书时,企业领导体制一章由我主笔,这为后来参加撰写《厂长负责制讲话》打下了基础。企业领导体制改革涉及的问题很多,记得当年在讨论时,曾概括为如何处理好三大关系,即政企关系、党企关系、群企关系。其中争论最大,也是新中国建立后企业领导体制变动最大的是党企关系。纪念改革40周年之际,回顾这一段企业领导体制的改革历程,对进一步深化国有企业改革是有意义的。

一、    新中国建立后至改革初期对企业领导体制的曲折探索

在一个半封建、半殖民地的落后国家,无产阶级取得政权后如何管理企业,是对执政党的一大考验。当年苏联共产党也是在生产力相对落后的国家取得政权的,经过艰难探索,由列宁力主在企业中实行一长制。其后苏联企业的领导体制基本没有变过,一直延续下来。企业领导体制在我国则经历了更加曲折的道路。主要变动,是围绕党企关系展开的。

1、一长制的探索

解放初期,企业领导体制学的是苏联一长制模式。1951年5月,当时的东北局召开城市工作会议,做出了企业中实行一长制的决议。东北局关于党对国营企业领导的决议规定,厂、矿中的生产行政工作实行厂长负责制。同时明确企业党组织对生产行政工作实行保证监督,并建立厂长领导下的工厂管理委员会,吸收职工代表参加企业管理。1954年4月,华北局召开城市工作会议,也明确提出在企业中实行厂长负责制。但当时实际上真正贯彻落实了一长制的企业并不多。主要原因是多数干部缺乏企业管理经验,企业内未建立起相应的规章制度,一些厂长怕担责任,事无大小都推给党委去讨论决定,而党委又怕破坏一长制的原则,致使党委、厂长双方在企业决策和管理方面都有顾虑。针对当时出现的这类情况,中共中央在1955年10月明确提出,在全国国营企业中建立严格的一长制,要求各个企业党组织把确立一长制作为基本政治任务来完成。一长制的推行,对加强企业行政管理,建立健全企业管理责任制度,克服多头领导和无人负责的现象,起到了积极作用。同时,在贯彻一长制的过程中,一些企业过于突出厂长个人权威,产生了命令主义以致官僚主义,党的政治思想工作和职工民主管理有所削弱。

实际上,一长制还没有来得及在全国得到全面贯彻,仅仅一年后,在1956年9月召开的党的第八次代表大会上就被否定了。党的八大会议对一长制在整顿生产秩序,克服生产管理方面的无人负责现象还是肯定的,只是批评一长制使企业党组织处于从属地位,是犯了教条主义的错误。1958年大跃进时,对企业一长制的批评升级为党的领导和群众运动的对立物,1959年反右倾后,主张一长制被扣上右倾机会主义罪名。1960年之后,在阶级斗争为纲的政治大背景下,主张与反对一长制的分歧上升为无产阶级与资产阶级管理企业的两种根本对立的路线,文化大革命中,一长制又被批判为苏修的黑货。

2、长期实行的党委领导下的厂长负责制

1956年9月,党的第八次全国代表大会决定在国营企业中实行党委领导下的厂长负责制,即“在企业中,应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大问题都应当经过集体讨论和共同决定,凡是日常的工作都应当由专人分工负责”。 1957年,党中央又决定在实行党委领导下的厂长负责制的同时,实行职工代表大会制,加强群众监督。提出把当时企业中工会主持的职工代表会议改为职工代表大会制,作为职工群众参加企业管理和监督行政的组织形式,并规定了职工代表大会的职权。

但是,在从1958年开始的三年“大跃进”中,由于“左”的思想影响,党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制并没有得到贯彻执行。在企业中事事强调“书记挂帅”,实际形成了“书记一长制”。同时,由于不适当地改革规章制度,企业中许多合理的规章制度和责任制被废除了,行政工作往往由各个党委委员“分片包干”,冲掉了以厂长为首的生产行政统一指挥,正要全面推行的职工代表大会制度也停顿了。

进入上世纪60年代,我国经济遇到严重困难。党中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。1961年,党中央制订了《国营工业企业工作条例(草案)》(《工业七十条》),重申必须在企业中贯彻执行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制。条例草案总结了几年来推行党委领导下的厂长负责制的经验,对制度的内容做了具体规定。为克服党委包揽企业日常行政事务的现象,条例草案明确了企业党委对生产行政工作的领导责任: 一是贯彻执行党的路线、方针、政策,保证全面完成和超额完成国家计划,保证实现上级行政主管机关布置的任务。二是讨论和决定企业工作中的重大问题。三是检查和监督各级行政领导人员对国家计划、上级指示、企业党委决定的执行。 关于哪一些问题属于企业生产行政的重大问题,条例草案也作了具体规定。同时规定,企业生产行政的日常指挥工作由厂长完全负责。厂长同副厂长、总工程师等人的关系是领导与被领导的关系。为了保证党委领导下的厂长负责制的贯彻,条例草案中还规定, 车间、工段党总支委员会、支部委员会对本单位生产行政工作的完成起保证和监督作用。在车间、工段,不实行党总支委员会、支部委员会领导下的车间主任、工段长负责制。

 1966年以后的10年动乱时期,党委领导下的厂长负责制被迫中断。企业和地方一律成立“革命委员会”,各种规章制度被斥之为“管、卡、压”,一扫而光。企业中实际上是革委会主任一个人全权指挥,相当多的大中型企业是军代表说了算。与其说“革命委员会”是一种特殊形式的企业领导体制,不如说它是对企业领导体制的破坏,没有什么积极经验可言,应当彻底否定。 1976年,粉碎“四人帮”后,党委领导下的厂长负责制得以恢复。当时颁发的《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定(草案)》 (简称“工业三十条”)指出,总结我国企业管理正反两方面的经验,必须在企业中建立和健全党委领导下的厂长分工负责制和党委领导下的职工代表大会制。但是,由于指导思想上“左”的错误没有得到纠正,企业领导制度中仍然存在着党政不分、以党代政的问题。在生产行政方面,强调所谓的“厂长分工负责制”,实际上是厂长、副厂长各自分工抓一摊工作,直接对党委负责,形不成以厂长为首的集中统一的生产行政指挥系统。

 1978年,党中央召开了十一届三中全会,纠正了经济工作中“左”的错误指导思想,我国企业领导体制开始走上健康发展的道路。1981年以后,党中央、国务院陆续颁发了《国营工业企业暂行条例》、《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》、《国营工业企业职工代表大会暂行条例》和《国营工厂厂长工作暂行条例》。这些《暂行条例》规定在企业中仍然贯彻执行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制,并强调指出党委对企业生产行政的领导要抓重大问题,不要直接指挥生产和包揽行政事务,以防止和克服在执行中出现以党代政的偏向。应当说,上述条例的颁发和执行,对于企业拨乱反正,恢复秩序,发展生产还是起了积极的作用。

党委领导下的厂长负责制是我国企业中实行时间最长的一种领导体制。正确分析这种体制,认真总结经验,对于当前进一步探讨国有企业领导体制的发展方向是十分重要的。

二、探索适合社会主义市场经济的企业领导体制

这里需要说明一下,上世纪80年代还没有明确社会主义市场经济的提法,当时是讲社会主义商品经济。党的十一届三中全会后,我国开始进行经济体制改革。当时改革的重点是农村,在城市着重抓了扩大企业自主权的试点,典型事件是福建省50多位企业家要求政府“松绑”的呼吁。党的十二届三中全会后,我国进入了以城市为重点的全面经济体制改革的新阶段。企业经营权和所有权的分离, 自负盈亏经济责任制的实行,企业由单纯生产型向生产经营型的转变,企业与企业之间打破部门和地区的分割以后,横向经济联系的加强,多种经济联合体的出现,这些都对企业的领导体制提出了新的要求。以城市为重点的全面经济体制改革在广度和深度上大大超过以前的改革,与此相适应,企业领导体制需要在改革中进一步完善。

据当时国家经委负责企业改革的领导同志说,邓小平在1980年8月18日关于《党和国家领导制度的改革》讲话中就提出在企业中实行厂长负责制。同年,关于这篇讲话是否收入邓选时有人不赞成,当时未收入。1984年,小平同志委托彭真同志起草《企业法》,并为此调研企业领导体制的改革。当时国家经委副主任袁宝华具体负责企业管理与企业改革工作,在他的领导下,经济法规局、企业管理局和相关单位对党委领导下的厂长负责制体制进行了深入调研,结论是企业领导体制改革势在必行。

1、党委领导下的厂长负责制不适应经济体制改革的新形势

从历史的观点来看,党委领导下的厂长负责制对我国企业的发展起过一定的积极作用。这一体制与“以阶级斗争为纲”、“政治挂帅”的形势是比较适应的。党的十一届三中全会后,党和国家的工作重点转移了,经济体制改革日趋深入,党委领导下的厂长负责制的弊端也日渐显露。主要问题有:

一是削弱了党对企业思想政治工作的领导。企业党委直接管理企业的生产行政事务,反而造成了“党不管党”, “以党代政”的反常现象。党组织没有充足的时间和精力去做好政治思想教育和组织建设工作,结果是“种了别人的田,荒了自己的地”。这是当时调研过程中企业反映普遍存在的问题。

二是不利于职工民主管理企业。在实行党委领导下的厂长负责制的企业中,也实行了职工代表大会制。可是这二者之间在一些问题上又有矛盾。虽然规定了职工代表大会是企业的权力机构,但党委对企业一切重大问题有决策权,职工代表大会往往流于形式。“党委决议、厂长报告、职工举手”就是这种情况的写照。尽管在五十年代提出党委领导下的厂长负责制时,着重强调了要在企业管理中发扬党的群众路线的优良传统,但由于这一体制本身固有的弊端,使职工当家作主、民主管理企业的问题,一直没有得到很好的解决。

三是不利于建立统一的生产经营指挥系统。实行党委领导下的厂长负责制,党委实际上既起决策作用,又起组织指挥作用,还起监督保证作用。这就不能建立企业统一的生产经营指挥系统,往往是把决策和指挥混在一起,既削弱决策也削弱了指挥,或者形成多头领导,多头指挥。尽管实行党委领导下的厂长负责制也一再强调企业必须有统一的指挥系统。但是由于这一体制本身存在着以党代政、权责不符的缺点,所以统一的指挥系统在实践中难以真正建立起来。据1983年对常州市214个企业的调查,厂长和党委书记感到难以明确分工的占88%。二者的关系一般分三种情况:第一类是交替型,书记、厂长实际上没有明确分工,谁能压得住阵谁出马,谁有精力谁去抓。第二类是代替型,书记、厂长虽有一定分工,但企业的生产经营一旦出现问题,书记就以“一把手”的身份直接插手,代替厂长处理生产行政事务。第三类是包揽型,企业中事无巨细,都要请示书记,书记都要过问。没有书记“拍板”,事情就难办。这种状况很普遍。事实证明党委领导下的厂长负责制难以保证对生,产经营的统一指挥,不符合现代大工业生产的客观要求。

四是不利于实现专家、内行管理。企业党委是党的基层组织,因而有它特定的政治准标和组织原则,虽然可以从技术、管理专家中选拔人才担任党组织的书记,但不可能把党委组织成一个专家业务班子。否则,党委基层组织的性质就变了,由政治组织变为经济组织,它的工作任务也就不同了。此外,实行党委领导下的厂长负责制,干部的管理权限在党委,而生产经营技术业务干部的使用则由厂长负责。“用人的不管人,管人的不用人。”这种状况不利于发现、培养、任用专家和内行。

五是不利于企业以法人身份自主经营。权利与义务、权力与责任是矛盾的统一体。经济体制改革,扩大了企业自主权,相应也规定了企业对国家和用户应尽的义务与责任。既然明确企业是法人,企业的领导人就要对企业的生产,经营活动负法律责任。但是党委领导下的厂长负责制,权责是分离的。党委行使决策权,却不可能以政治组织去集体承担经济活动的法律责任。党委书记作为党的基层组织的负责人,也不可能成为企业的法人代表。党委实行委员会制度,是集体作决定,难以确定具体的可追究的对象。在这种情况下,要厂长作为企业的法人代表来承担企业经济活动的法律责任,显然是“代人受过”,既不合理,也难以付诸实践。这个问题,在企业作为行政机构附属物时尚不明显,企业真正实行自主经营,在市场经济上展开竞争了,就必须明确。

六是不利于企业开展横向经济联系。随着经济体制改革的深入发展,企业将按照客观经济规律开展横向经济联系,实现联合改组。跨部门、跨地区的企业兼并改组或组建集团,对企业领导体制提出了新的要求。如果仍沿用党委领导下的厂长负责制,党委作为联合企业最高决策机构,必然要产生跨地区或跨部门的“联合党委"。这也是难以实现的。因为各级党委作为党的基层组织,只能隶属于某一地方党委,“联合党委”的上级组织无法确定。更何况企业的兼并重组是在市场竞争中生存、发展的,有的只具有相对的稳定性, “联合党委”的隶属关系难以确定。

以上分析表明,党委领导下的厂长负责制已不能适应经济体制改革的需要,应当由新的企业领导体制取代它。

2.实行厂长负责制

记得当时传达了全国人大委员长彭真的一段讲话:“几十年来,我们已有很多经验,已有了比较完整的一套,但总觉得工厂的领导体制还不很理想,主要是党、政、工三者的关系、分工如何摆得更合适的问题,还没有完全解决,还需要继续探索。”这种“不很理想”的领导体制,主要是指党委领导下的厂长负责制。1983年底,中央讨论并赞成在企业里实行厂长负责。1984年初彭真同志亲自到华东各地召开座谈会、调查会,大家对实行厂长负责制表示赞成。1984年4月,调查组向中央书记处作了汇报.书记处讨论了实行厂长负责制的问题。并确定在一、两个城市和一批企业先进行试点。中央领导同志指出,现在企业里存在的问题,从表面上看是无人负责,从实际上看,是无权负责、无法负责、无力负责。1984年5月,中央办公厅和国务院办公厅联合发出通知,选择了六个试点城市的一批企业,正式进行厂长负责制的试点。与此同时,全国各地也都进行了试点。 1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》正式肯定了厂长负责制。《决定》指出:"现代企业分工细密,生产具有高度的连续性,技术要求严格,协作关系复杂,必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长(经理)负责制,才能适应这种要求。”这是对我国企业领导体制历史演变经验的科学总结。从根据地的三人团、厂务会、工厂管理委员会到解放后的一长制、党委领导下的厂长负责制,直至经济体制改革后实行厂长负责制,多年来几经变迁,实践证明比较好的还是厂长负责制。如何贯彻落实好厂长负责制,当时特别强调了几个问题。

一是明确厂长负责制的内涵。实行厂长负责制,就是国家在扩大企业自主权的前提下,委托厂长对企业的生产指挥和经营管理工作统一领导,全面负责。统一领导的主要内容是:在明确厂长的责任和权力以后,企业生产经营和行政工作中的重大问题,由企业党、政、工负责人参加的管理委员会讨论研究,然后由厂长行使生产经营的决策权、指挥权。全面负责的主要内容是:厂长在企业执行宪法、法律和法令,贯彻执行党的方针、政策,全面完成国家计划等方面,在企业保证产品质量,降低生产成本,保护环境等方面,在企业发展生产,提高经济效益,改善职工物质文化生活等方面,都要对国家、对社会、对职工全面负责。

二是实行厂长负责制要解决好三个问题。第一,由厂长行使生产经营决策权、指挥权和行政干部任免权,党委要从对生产经营的直接决策指挥转到保证监督作用上来。第二,要充分发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益等方面的权力和作用。第三,要明确厂长在其职权范围内进行生产经营决策时,应当采取的组织形式和工作程序。这三方面的问题解决好了,厂长负责制就能较顺利推行。

三是如何保证党对企业的领导。现代企业的生产经营活动是一种共同劳动,既要求有劳动的分工与协作,又要求有劳动的统一与集中。马克思曾把这种要求形象地比喻为“就像一个乐队要有一个指挥”。厂长负责制赋予了厂长这种指挥权力,但如何保证他不偏离党的大政方针?其实这个问题在列宁提出一长制是就回答了。针对一些人对一长制的担忧,列宁指出党是政治组织,企业是经济组织,党在企业中的任务是“进行总的领导”而不是“对细节的干涉。”(《列宁全集》第33卷第221页)按照列宁的意见, 1920年3-4月召开的俄共(布)第九次代表大会,决定在工厂管理中将管理委员会制度逐渐改行一长制。1941年,联共(布)第十八次全苏代表会议强调指出必须加强企业中的一长制,务使企业经理真正成为对企业状况和生产制度负责的全权领导者。我们的宪法、企业法、公司法以及有关企业经营的各项法律、法规都是在党的领导下制定的,企业在党领导制定的法律法规框架内自主经营,就体现了党对企业 “总的领导”。党的基层组织不能陷于具体的企业经营决策指挥事务中,否则就要为市场经济中难以避免的企业破产负责,而这显然不是政治组织可以承担的法律责任。

(在我的记忆中,如何正确理解和落实党对企业的领导,是讨论厂长负责制改革过程中争论最大,研究最多的问题。我因参与这一研究,收集整理了不少关于一长制的资料,才知道一长制不是多年舆论误导的苏修黑货,恰恰相反,一长制是列宁提出来的。十年动乱期间,我们一面批判苏修领导集团背叛列宁主义,一面对列宁坚持的一长制大加鞭挞,为什么那些了解苏联历史和研究马列主义的人就不能公开指出其中的逻辑混乱呢?有人说,回答这个问题比实行厂长负责制难度更大。)

四是如何有利于实行企业民主管理。民主管理是社会主义企业的基本特征之一。对于我们这样一个从二千多年封建专制制度脱胎而来的社会主义国家,尤其具有重要的意义。在当年的企业领导体制改革调研中,企业领导层和职工都反映,在意识形态上,一些封建主义的东西作为资产阶级的对立面,被错误地冠以社会主义的美称加以宣传和维护,这就造成企业的民主管理很不健全,使企业领导者搞家长制、一言堂都很容易。这个问题在改革企业领导体制中必须认真解决好。

列宁曾指出,要实现民主管理, “只有法律是不够的。必须有广大的教育工作、组织工作和文化工作,这不能用法律迅速办到,这需要进行长期的巨大的努力” (《列宁全集》第29卷第152页)。我国企业管理的实践也证明,广大职工要真正行使当家作主的权力,有赖于社会主义的政治制度和经济制度的不断完善,有赖于自身政治觉悟、组织程度和文化水平的提高。从这个意义上说,企业的民主管理有一个从低级到高级的发展过程,但这不应成为忽视或贬低民主管理的借口。在企业中,不能停留在口头号召上要职工发扬主人翁精神,而要通过各项制度切实保障职工的主人翁地位。这一条是衡量领导体制健全与否的重要标志之一。

在学习宣传和贯彻落实厂长负责制的过程中,我还参与了对其他社会主义国家和发达市场经济国家企业领导制度沿革的研究。在《中国厂长学》一书中我们设专节讨论了“厂长负责制的适应性与局限性”,预见随着经济的发展,会出现多种形式的企业组织及与此相适应的企业领导体制,如董事会领导下的经理负责制、职工代表大会领导下的经理负责制等。

近40年过去了,中国的改革开放创造了世界经济奇迹,企业作为社会主义市场经济的主体,在创造这一经济奇迹中起到了了无可替代的作用,当年企业领导体制的改革应当是其中浓墨重彩的一笔。

2018.03.16