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将预算改革进行到底
作者:高培勇 特邀专家、中国社会科学院副院长    时间:2018-05-22    阅读:1970次   

    大家下午好!这是我第四次来长安论坛做讲座。我今天这个题目有点新闻色彩,就是“将预算改革进行到底”。

我为什么想到这么一个题目?因为政府预算对我们太重要了。我们稍微回顾一下政府预算的定义,第一是把它称之为关于政府收入与支出的基本计划,首先它是一个计划;第二,我们又把它称之为关于政府收入与支出的法律文件。

政府的存在就是政府职能的存在,而政府职能的履行一定是要有钱做支撑的。在这个世界上,没有不花钱的政府职能存在。为履行政府职能而花钱,就会形成为政府的支出。因为政府是一个公共部门,它要先做一个计划跟大家报告。这个计划一旦通过立法机关的审议批准,就形成了一部具有法律意义的文件。所以我们说它既是一个基本计划,又是一个法律文件,这是我们给预算做出的一个定义。

为什么要在这样一个场合讲预算问题呢?今年我在参加全国两会时注意到两件事,一件事是李克强总理做政府工作报告时的几次掌声,其中一次掌声和个人所得税直接相关。大家知道,李克强总理在报告中讲个人所得税是有三处,一处是在讲改革的时候说,我们今年要加大个人所得税的改革,全场没有掌声。第二处是讲到个人收入分配时,说今年打算提升个人所得税起征点,全场响起雷鸣般的掌声。实际上这句话说完以后是一个逗号,总理报告后面又有一句话:“要增加子女教育、大病医疗等专项扣除”,代表们并没有什么回应。我立刻就想到,我们的人大代表和政协委员对个人所得税知道的实在是太少了。

为什么呢?讲个人所得税改革,大家对个人所得税的改革方向有个预期。当讲到提高起征点的时候,前提就是要增加子女教育和大病医疗的扣除,任何有常识的人都应该懂得一条。前提是有子女受教育的人可以扣除,没有子女受教育的人不能扣除。按照目前的规定,一定不能扣除三胎,只能扣除二胎。大病医疗也是如此,你如果真正发生了跟大病医疗有关的费用才可以扣除。这实际上是告诉大家,中国的个人所得税一定要和个人的综合申报连接在一起,不能是只见钱不见人了。我们现行的个人所得税是分类所得税制,分类所得税的一个特点是只看钱不用看人,我给谁支付了五千块钱,我按照五千块钱做计税依据就可以了,基本不考虑你收入总额是多少。所以这实际上给了大家一个很重要的信号,中国要实行个人所得税综合制了。但是,又有多少人能够意识到这样一个问题?

第二件事,也是今年我在全国两会上的经历,就是审议政府预算报告。我所参加的小组会,把政府预算报告和政府工作报告一起审议,大家发言的时候,基本谈的都是政府工作报告,大多没有涉及或很少涉及政府预算报告。政府预算报告就放在那里的,但几乎没人去翻看,代表们觉得自己看不懂。其实最重要的报告应当是预算报告。为什么这样讲呢?一位经济学家曾这样讲过,你要了解政府在过去的一年都做了哪些事情,看它的预算报告就是了。你要了解政府未来一年要做哪些事情,看他的预算报告就是了。所以,要了解政府的运行状况,要知道国家治理的状况,最简单的途径就是读预算报告。我是学经济学的,也曾有一位经济学家这样讲过,如果你是一个经济学家,你不一定是一个财政学家,但是如果你是一个财政学家,你一定是一个经济学家。可见预算报告对于解读政府的经济职能、经济活动,对于解读政府履行职能以及其他方面的活动是非常重要的。

    今天我和大家讨论中国预算改革,主要有四个方面的内容。第一个问题是改革的语境。预算改革是一个常识性的话题,我们今天提出将预算改革进行到底,是基于大不相同于以往的改革语境;第二个问题,这一轮预算改革是从十八届三中全会开始启动的,我们要回顾一下十八届三中全会至今四年多时间的改革进展有哪些。第三个问题,在此基础上,仔细审视预算改革亟待跨越的突出障碍是什么。第四个问题,下一步预算改革的重点,也就是焦点、难点和痛点问题。最后,再做一点小结。

    先说第一个问题,改革的语境。谈论任何改革一定是和语境直接相关。当我们立足于2018年5月份谈预算改革时,可以看到当下的改革语境和预算改革相关的因素至少有五条:一是历史方位的认定;二是社会的主要矛盾;三是改革的目标,四是政策框架;五是财政职能。

党的十九大报告指出,我国发展的当前历史方位,就是中国特色社会主义进入了新时代。它告诉了我们三件事,一是新时代意味着新起点、新任务、新要求,过去这些任务、要求可能不是那么重要,但是在今天就变得重要了。二是以往我们可能想不到、不敢想的事情,立足新的历史方位,要想得到、要敢想了。以往可能因视野和条件所限,提不到议事日程的事情,现在必须提到议事日程了。预算改革就是其中的一项工作。三是要按新时代的要求制定大政方针,其中包括预算改革方面的大政方针。

当前的社会主要矛盾,已经由过去人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。它意味着生活在新时代的中国人的需要已经发生了变化,好像互联网+一样。人们在原来的物质文化需要的基础上要求增加一些东西。第一是对物质文化产品的层次需要提升了,需要更高水平、更好质量的物质文化产品。第二个更重要,正如十九大报告当中所讲的,人民对民主、法制、公平、正义、安全、环境方面的需要日益增长,它已经超出了物质文化产品的范畴和层次,而是属于制度性、政策性的产品。这类需要对应的载体是什么?我们说一是制度安排,二是政策设计。这就是在原来物质文化产品需要的基础上又拓展了人们的需要。

原来是人民的物质文化需要增长与落后的生产之间的矛盾,现在是人民的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。所谓不平衡不充分的发展,并不局限于我们日常生活中或家庭个人所需要的那些工业和服务业产品。十九大报告中提出,发展的不平衡不充分还包括法制化水平不高、社会建设短板、生态文明建设区域差距、城乡差距、收入分配差距等等,它是政府供给范围之内的不平衡不充分,或者说是制度产品和政策产品供给的不平衡不充分。除了市场系统之外,政府系统供给的不平衡不充分也是需要关注的问题,而且是更加重要的问题,我们要把它和预算改革联系在一起,就能够体会到更深层次的意义。

    改革目标是建立现代化国家治理体系。从十八届三中全会开始,我们就明确了一个改革方向,叫做坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力的现代化,简称为国家治理的现代化。这样一个新的改革目标的提出,显然是根植于中国的改革已经由经济体制改革进入到全面深化改革这样一个新阶段。全面深化改革,是包括经济、政治、文化、社会、生态文明一起联动的改革,它是更广范围、更高层面的改革,目标定位不仅仅是在经济领域,不仅仅是政治领域,而是包括五个领域一起改革的目标定向,所以它是用国家治理现代化来加以解释。而在国家治理现代化当中一个很重要的事情就是,要让财政税收制度成为国家治理体系当中的一个基础性要素和支撑性要素。

十八届三中全会文件这样写到,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这句话是讲,我们要实现的国家治理现代化,是以财政作为基础和支柱的国家治理体系的现代化。现代化的国家治理体系,一定要建立在以财政为基础和支柱的作用之上。财政的职能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域。

为什么财政是基础和支柱?第一句话,在大家所能看到的政府职能当中,财政职能是最具综合意义的基本政府职能。每个政府部门都有它特定的职能,政府部门之间的职能是有交叉的。但是有没有哪一个部门的政府职能和所有部门都有交叉?答案是有,这就是财政部门。财政系统和所有的部门都得交叉,因为所有部门的活动都需要钱,钱都是从财政这个地方拨付的。只有财政资金到位之处才是政府职能履行之地,不花钱的政府职能是不存在的。只要有政府职能,就一定有财政支出。

第二句话,在所有的制度安排当中,财政制度是最具基础意义的基本制度安排,在所有的制度当中排排序,最具基础意义的是财政制度。观察和回顾中国改革开放40年,每一次改革都是要财税改革先行,然后带动其他方面的改革,从而引导改革向着既定目标前行。跟我们直接发生关系的,最具基础意义的一定是跟钱有关的制度!

    第三句话,财政是最具牛鼻子意义的基本关系链条,只要带动它就牵动了其他。比如政府和市场之间的关系,国家和社会之间的关系,中央和地方之间的关系,细究一下其中财政关系是最基本的东西。普通百姓和政府之间的关系是和税收相关联的,如果没有税收怎么能牵动在一起呢。所以这是蛮重要的一件事。

谈到现在的宏观政策,有几句话大家耳熟能详。第一,我们由高速增长阶段转向高质量发展阶段,重要目标是建设现代化经济体系,这意味着当前宏观经济运行中的主要问题是结构问题、质量问题。由此可见,中央决策层对于中国经济的基本看法或基本认识已经发生了非常大的变化。

2012年是党的十八大召开之年,也是中国经济发生重大转折性变化的年头。从那一年开始,中国经济的增速开始出现较大幅度的下滑。2013年我们对增速下滑的原因做出诊断,当时提出了一个概念叫“三期叠加”,一是经济增速的换档期;二是发展动能的转换期;三是前期刺激政策的消化期,我们正处在这样一个特殊历史时期,但是当时没说这个特殊的阶段是长时间的还是短时间的,是周期性的还是要持续下去的。

到了2014年又提出经济发展的新常态,那么,不管是增速的换挡,还是动能的转换等等,都是要与我们长期相伴的经济现象了。

解决了对经济形势怎么看的问题之后,2015年,又提出我们该做哪些事?先是提出了五大发展理念,紧跟着年底又提出了要实行供给侧结构改革这样一个宏观经济部署。到了党的十九大,又做出经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段的判断。

关于财政职能,过去讲到财政,是把它当作经济范畴;讲到财税体制,一定是把它当作经济体制的组成部分。现在提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,而国家治理既包括经济,又包括政治、文化、社会和生态文明。所以今天的财政就不仅仅是经济范畴了,财税体制也不仅仅是经济体制的组成部分了,而是一个国家治理范畴和国家治理体系的一个重要组成部分。它的职能范围、职能边界一下子拓展到了国家治理领域。在十八届三中全会的文件当中,给财政职能做了如下的定位:第一,优化资源配置;第二,维护市场统一;第三,促进社会公平;  第四,实现国家长治久安。大家体会一下,这四大职能的定义都不是局限在经济领域,已经脱出经济领域而延伸到国家治理领域了。

比如优化资源配置,不管是宏观经济学的课本,还是专门财政学的课本,都会讲到优化资源配置的职能。但是在讲到财政和优化资源配置之间关系的时候,请大家特别注意,它所配置的不仅仅是GDP。在我读书的时候,老师讲什么是财政赤字?直接定义就是国民收入的分配过了头,你挣了一百块钱,但是分配出去的是一百一十块钱,那多出来的一十块钱就是财政赤字。当时讲国民收入,不用GDP,国民收入就是指全国人民劳动一年的收益,讲的是流量、增量。现在讲优化资源配置,是着眼于整个国家治理活动,不仅仅包括当年的GDP,而且包括历史上收入的存量,还包括国有资产、国有资源,这是一个更大范围的资源配置。

维护市场统一指的是中国960万平方公里的大市场,首先在财政税收制度上要统一。不能说我在这办企业,你给我3%的优惠,换个地方你就给我5%的优惠,这不是人为把市场分割了吗?这是不可以的。

促进社会公平。原来说法是调节收入分配,当你把财政的职能定义为调节收入分配的时候,他所调节的最大空间是当年的收入。我今年挣了10万块钱的工资,你调节范围扩展到20万了,这不对。现在着眼调节的是促进社会公平,既包括当年的增量,也包括历史上的存量,不仅调节收入,而且调节财产,这是很关键的。

前几年中国的基尼系数好不容易有所下降,现在又有了增长的趋向,原因在哪儿?经济研究的结果是,主要不是来自于增量,不是来自于收入,而是来自于存量,来自于财产性收入。因为拥有财产的差异,导致了基尼系数的扩张,所以你要把调节收入分配只局限于当年收入的时候,你是达不到这个目的的。一定要从收入延伸到财产,从流量延伸到存量。

实现长治久安,就是要稳定经济。经济稳定就是财政职能的一个目的,宏观调控。国家的长治久安不仅仅包括经济的稳定。

我先把这五个方面的语境变化跟大家做一个交代,把预算改革放到这样的语境条件下去体会,这是第一个问题。

第二个问题,十八届三中全会以来的预算改革进展。十八届三中全会在部署全面深化改革的同时,将重点放在财税体制改革上。而财税体制改革确定的目标,就是建立现代财政制度。请大家注意,全面深化改革的总目标是国家治理现代化,所以对它的基础和支柱的要求就是要建立现代财政制度。也可以说,是以现代来匹配现代,整个国家治理体系必须现代化,财政制度也要现代化,财政制度的现代化表现在预算上是什么要求?八个字,全面规范、公开透明。

财税体制包括三个方面的改革,有预算改革,有税制改革,还有中央和地方之间关系的改革。我们今天主要讨论预算改革。

对于现代财政制度而言,在预算改革上要建立现代预算制度,而现代预算制度在当下中国最亟待解决的就是全面规范、公开透明。如果讲规范,我们也能理解,讲公开我们也能理解,讲透明也能理解,但为什么在规范、公开、透明前面加了全面两个字,这是具有中国特色的重要的观察点。

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这张图是目前中国政府收入的结构版图。1997年我第一次去中南海讲课,我是从这个概念说起的:当下的中国财政收入不等于政府收入。这是什么概念呢?在此之前,我们总是说财政收入、政府收入是一回事儿,但我说两者不同。我们看到最大的一块政府收入来自于税收收入,然后是非税收收入,非税收收入包括政府所收取的国有企业利润,包括一些规费收入、使用费收入,政府提供一些服务收取的费用,比如工商执照费等等,这几块相加就构成了当下的财政收入,也就是说财政系统所管的收入,这是中国改革以来的一大特色。

接下来,政府性基金收入和政府土地出让金收入,被称之为政府性基金收入。需要注意,它不是财政收入,但属于政府收入,是除了财政预算之外政府另外收的一笔钱,这笔钱是经过费改税之后仍有一部分政府收费沿袭下来了,同时地方政府还由卖地收入,这两块钱加起来是政府收入的第二部分。再往下看,社会保障费收入,社保系统收的钱在这里。再往下是国有资本经营收入,国有企业利润中有一部分要作为政府收入来对待。这样加起来,我们就可以拼成这样一个版图,整个政府收入目前分为四个部分:第一部分是财政收入;第二部分是政府性基金收入;第三部分是社会保障收入;第四部分是国有资本经营收入。这是政府收入的概念。我们现在给财政预算起了个新的名称,叫一般公共预算,另外三部分就是非一般公共预算。相对于规范、公开、透明而言,目前最大的问题不是存在于一般公共预算,而是存在于另外三本预算的不规范、不公开、不透明,这是为什么要用“全面”二字的原因。

我们看到,一般公共预算的收入占政府收入的比重64.87%,政府性基金收入占18.96%,社会保险基金收入占15.1%,国营资本经营收入占政府收入的1.06%,而这所有的政府收入加起来占GDP的比重33.06%。这是2016年的数字。

但是,一般公共预算收入占GDP的比重是21.45%。大家记得还有个宏观税负的概念,还有政府部门和企业围绕着宏观税负水平的数字进行的不同解释。看到这样一些示例,你就能理解了。企业在评判中国宏观税负有多少的时候,它用的是四本预算相加,我们称为全口径的政府收入。而政府部门在论证中国税负水平有多少的时候,用的是一般公共预算的口径。所以,在当下的中国,理解财政收入不等于政府收入,是非常非常重要的。我们在进行国际交流的时候,必须要把这个事情说清楚,因为外国人不理解这个概念,就经常会说你的数字造假。其实不是这样,只是因为用的口径不同。

大家理解我们为什么要在规范、公开、透明之前加了全面两个字,意思就是说,所有的政府收入都是同样公共性质的,在规范上没有差异,在公开上没有差异,在透明上也不应该存有差异。而问题在于现实是存有差异的。

全国两会提交给大家讨论的政府预算报告,大家只关注财政部的一般公共预算,而对政府性基金预算关注过吗?对社会保险预算关注过吗?对国资委主管的国有资本经营预算关注过吗?刚才我说的20多万亿,讲的是今年一般公共预算支出,如果把其它三个支出都包括在内,则是更大数额的支出数字。所以本轮预算改革的核心内容,就是要解决非一般公共预算的规范问题和公开透明问题。最难啃骨头就是非一般公共预算。

从中华人民共和国建国那天起,我们就有预算,叫财政预算。改革开放之后,为了调动各方面改革的积极性,在财政上放权让利,结果就是各个政府部门都收费,各种政府性收入出现了,最初这些收入是不纳入预算的。1998年以后搞公共财政,开始编预算,经过若干年调整形成了政府性基金预算;要搞社保体系,社保部门也要收费,形成了社会保险基金预算;国有企业利润要上交财政,后来说有困难少交一点,便形成了一个国有资本经营预算。这四本预算并列的时候,你会发现在管理上非常困难。最初不编预算,后来编了预算又不纳入统一预算,再后来要求都要纳入预算,都要上报给全国人大审议批准。即便如此,即便编了预算,也上报了预算,但是管理标准上也是不一样的。一般公共预算因为历史悠久,制度相对健全,尽管有不如意的地方,但是相对而言,管理还是比较规范、公开、透明的。但是一旦走出公共预算,再看其它三个预算就不能同日而语了。所以本轮预算改革的重点内容和核心部位,是非一般公共预算。

从2013年开始启动预算改革,进展还算顺利。到2014年的下半年,我们有了一个改革的成果叫《新预算法》,2015年1月1日《新预算法》正式颁布实施。财政关系是现代国家治理领域最重要最基本的关系,所以预算法特别是和国家治理现代化连接在一起的一部新的预算法,它的意义可想而知。它开始秉承现代预算理念,把四本预算统统纳入预算体系当中,形成一个完整的体系。要解决地方政府债务问题,解决税收优惠政策问题,还要推出一系列的制度,这是当初设计的起跑点。

但是今天看来,这部新预算法也存在着不足之处。我认为它存在着抽象与具体层面的不对称。先来看抽象层面,所谓抽象层面大家可以理解为原则层面。新预算法总纲的部分,原则提得非常之好。比如第一条,制定预算法的目的是规范“政府”收支行为,而原来老预算法的提法是规范“财政”收支行为。新预算法规范的是所有的政府收支行为,而不是财政收支行为。第二,全部政府收支预算,不能存在游离于预算之外的政府收支。第三,政府预算目前包括四本,它是一个完整的体系。

问题就在这里,一部法律不能仅仅是原则性的提法,而是一定要进入到具体层面。既然四本预算都在具体层面里了,我们该怎么办呢?要一本预算一本预算地去规范。新预算法建立在老预算法基础之上,老预算法所管辖范围就是财政预算,所以对于财政预算的具体内容描述就比较容易做到。比方说一般公共预算,讲收入与支出,税收收入、国有企业利润上缴收入、规费收入、使用费收入,一条一条列出。预算支出是这样分的,类款项目,就好像是我们讲课的时候,老师用大一小一分成四个层次,也规范得非常清楚。一般公共预算收入从哪儿来,支出到哪儿去,在预算法里都能找到。

新预算法相对于老预算法发生的最大变化,就是由一本预算拓展到四本预算,由财政收支拓展到整个政府收支。另外三本预算总得照猫画虎吧,比如政府性基金预算,经过一段时间的改革,目前政府性基金收入有29种,一个一个写出来才能管,结果是写不了,写不了就打包吧。政府性基金的用途是什么呀?是投资还是基础设施?还是教育?要写下来,也写不了。接下来社保,也写不了。还有国有资本的经营收入,也写不了。为什么写不了大家能理解吗?好比在家里母亲问父亲都有哪些收入,要把钱的来源说清楚,你要说清楚了,钱就被管起来了。所以来源是不愿说清楚的,一旦规定我的钱要用到哪个地方去,这笔钱对我就没有用了。谁都愿意花没有数的钱,没有指定用途的钱。在政府部门的收入账簿当中,最难花的就是财政拨的钱。如果是自己创收的钱,或者从其他途径搞来的钱,那就相对好花了。对于另外三本预算的收支范围怎么计算,条文规定是按照法律、行政法规和国务院的规定执行,但是并没指明是哪条法律或者是国务院哪年颁布的哪部行政法规,只是采取了模糊处理的办法。这是预算改革留给我们的一个未了事项。

还有一个未了事项更有意思。法律的实施一定要配置实施细则,比方新的个人所得税法修订以后,要在基本法律的基础上制定实施细则。税务局执行的就是实施细则。新预算法通过之后,要有实施细则作为具体的依托和依循。从2015年1月1日颁布新预算法到今天,我们还没有关于新预算法的实施细则。原因和制定预算法时一样,困难的来源没有变化。

所以在当下的中国,实践层面的预算统一和完整,路途依然遥远。当我们说财政职能是最综合的政府职能,财税体制是最基本的制度安排,财政关系是最具牵牛鼻子的基本意义的链条关系的时候,实际上我们都在强调一件事,即财政部门要把所有的政府收支统统管起来。但是,我们现在并没有做到这一点,财政部门现在有效管理的仍然是一部分政府收支,而不是全部的政府收支。我们的预算虽然表面上覆盖了所有的政府收支,但是真正能够有效地加以管理的,还只是其中的一部分,这是我们当下预算改革所遇到的突出矛盾。虽然有些问题可以理解,甚至可以设身处地的站在某些政府职能部门的角度上去体会,但是放在当前的改革大的语境面前,我们的确有进一步推进改革的这样一种冲动。

    第三个问题,矛盾究竟出在哪儿?什么是我们的主要障碍,我们亟待跨越的障碍是什么?我的一个基本判断,最重要的就是我们的理念、思想和战略尚未真正转变。虽然我们已经意识到中国特色社会主义已经进入新时代了,相对以往会有不同的理念、思想和战略,但是一旦遇到具体问题,往往操用的还是老办法,维系的还是老格局。在实践层面来讲,设计改革方案只是停留在字面,走样缩水的现象并不少见,在预算改革上表现的极为突出。为什么老的、旧的一套如此难以撼动呢?我们需要找找深层次的原因。

第一个原因,我们税收收入结构是畸形的。这张图是我们税收收入结构版图,最大的一块叫一般流转税。一般流转税就是所有的产品和服务,无一例外地都要交这个税,而选择某些人单独征的叫特殊流转税。一般流转税就是增值税,增值税占全部税收收入的55%。特殊流转税比如消费税,一共有14个税目,点名的才征,不点名的不交消费税。我们规定有高消费、高耗能、高污染三类商品才征,并不是所有的产品都要交消费税。比如我面前的这瓶矿泉水就没有消费税,但是它有增值税。汽车除了增值税,又加征一道消费税税。手表类似。第三,其他流转税,包括中美贸易战中提到的关税,包括城乡建设税等等。

大家注意,把这三种流转税做一个加法,得出的是70%。这意味着政府每收100块钱的税收,有70块钱是流转税。流转税是间接税,间接税是要在商品价格当中附加征收,向消费者转嫁的税。我问在座的各位,有谁知道这瓶矿泉水假定2块钱,其中有多少税收?不知道吧,不知道就是它不透明。这种税收是隐含征收的,我们称为间接税。不透明的税收,特点就是大家在不知不觉当中负担这种税。生活当中不管你摸到什么,其中都是含流转税的,你面前就几乎没有不含流转税的东西。我用的这个茶杯含税,茶叶含税,自来水含税,甚至连服务员的工资都含税,但是它们都不那么公开、不那么透明,你感受不到政府的支出和政府预算跟你之间是什么关系。

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大家看第二张图。在中国现行税收结构条件下,纳税人主要是企业。有很多人说自己是纳税人,其实用专业的眼光看,我们在很少的场合是纳税人,而在更多的场合是负担税收的负税人。政府的税收来源结构尽管名称各异,但都是企业交的,加在一起有90%。也就是说今天中国政府每收100块钱税,有90块钱是企业交的,而不是老百姓交的。剩下的10%当中,有6%左右是我们交的个人所得税,实际上个人所得税也不是自己交的,而是别人通过代扣代缴替你交的,只是你可以感受到了。但是90%的那部分你是感受不到的,因为它是企业交的。很多人觉得这样很好呀,这是中国税制结构的优点,我们都不交税啊。但是在税负归宿的问题上,企业实际上只是一个“空壳”,它其实是不承担任何税收的。你观察一个企业,法人是自然人注册的法人,法人所缴纳的任何税收只有两个途径消化掉:一个途径是加在价格当中转嫁给消费者,我们说是向前转嫁。大家说有转嫁不出去的怎么办?另一个途径,它会落在股民、股东身上,它用减少股东分红的办法,把税收消化掉。企业有生又有死,过两年消灭掉了自然就消除了。税哪儿去了,一定是转到个人身上去了。但是,对于这90%的转嫁过程有多少人能意识到?意识不到就意味着很难理解,并且难以看清政府支出和个人之间的关联。

如果不讲其它政府预算,只讲一般公共预算,今年至少有22万亿。中国有13.8亿人口,拿22万亿作为分子,13.8亿作为分母计算一下,人均税负至少是一万五千块钱,一家三口一年大体就是5万块钱。我讲的是平均数,在北京就不是这个数字了,因为全国70%的税收来源于东部。我想说明的是,为什么大家对预算感觉不敏感,就是因为没有直接感受,所以对预算就不怎么关注。这是第二个原因。

第三个原因,支出。整个政府支出一般分为三类,一类叫做政府基本职能支出;第二类叫经济建设方面的支出,第三类是社会福利方面的支出。我们一般把社会福利方面支出称为民生领域的支出。

我们来做个比较,世界各国的政府支出大体分三类,第一类政府履行基本职能的支出,我国和其他国家区别不大。一般公共服务、国防、外交、公共安全、环保等等,各国政府都要管这些事。中国的占比是20.81%,美国的占比是29.03%,法国20.07%,日本19.8%,北欧三国18.37%,捷克匈牙利等22.6%,就这类支出来讲,我们和其他国家没有太大差别。

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然后看第二类,经济建设支出。经过公共财政支出的改革之后,中国的支出比例是38.67%,美国11.94%,法国9.38%,德国11.36%,英国是8.76%,日本是11.56%,北欧三国是9.32,转型国家14.72%。

再看第三类,民生领域支出。我国是40.51%,美国58.78%,法国70.08%,德国68.84%,英国67.92%,日本69.03%,北欧三国72%,转型三国62.73%。我们在向民生领域投入的财政支出比重相对偏低,这和计划经济年代延伸下来的思路是一样的,要先生产后生活,先建设再搞其它,这是一个历史形成的过程。所以老百姓直接感受到的和财政支出的关联度相对偏低,总觉得是公共领域的事情是国家的事情,跟我关系不是很大,自然他对预算的关注度就不是那么大,这是第三个原因。

第四个原因,中国的财政收支在过去很长的一段时间之内,特别是在计划经济年代,是一种取自家之财办自家之事的一种格局,这和当时的中国财政收入的格局有直接关系。

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1978年改革启动那一年,我们的财政收入比例,国有经济提供的财政收入占86.8%,集体经济(大集体)提供的财政收入比重是12.7%,加起来是99.5%。换言之,那时候政府所花的钱,主要是从公有制企业得到的钱,还没有向个人收税,实际那时也没有多少私营企业,所以也没向私营企业收多少税,拿的钱基本都是从公家口袋转过来的。当时的支出,基建支出占40%,企业流动资金支出是给国有企业的,挖潜改造资金和科研三教费用支出也是给国有企业的。文教科学、卫生事业费支出10%,也是行政事业单位系统的。国防支出15%,其他支出23%,这23%当中也是大量应用于公共领域。所以在政府部门官员的脑子里,这都是花自家钱办自家事,对普通百姓而言,那都是公家的事,跟自己没有关联。

第五,在中国人的历史传统中,我们始终认为交税不是自己的事情,都是企业的事情。老百姓从来认为自己不应该交税,国家运转要靠企业交税。中国出现这样和新时代不相匹配的认识,原因和我们过去长期实行那种具有典型的隐含征税的体制直接相关。

在改革开放之前,我们的财政收入是从哪儿来的呢?

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我画了一个图,上半部分是农副产品统购统销制,当时农民打下粮食和农作物,如果要换零花钱,只能卖给国有供销社。我们小时候看过一部电影《青松岭》,农民把自产山货拿到集市上卖属于非法,不是不让他卖,而是卖错了人,他只能卖给国有供销社。他为什么不愿意卖给供销社呢?因为国有供销社对农副产品实行的是低价统购,收购价是国家计委执行的低价。供销社低价收购之后再低价统销到城市里去,城市居民再按低价凭副食本、粮本来购买。为什么要低价呢?因为可以在城市实行低工资。当年我父母俩人工资加起来一百块钱,养活六口人,也算够用,因为基本食品价格都很低,城市实行低工资制,工资是国家计委统一规定的八级工资制,把人分为若干类,一级工多少钱,二级工多少钱。更要命的是什么时候涨工资也是由国家统一组织,国家不发文件所有人都不能涨工资,这在制度上保证了低工资。对企业而言,原材料的投入成本和劳务投入成本都可以降低,这是一个基本制度。

    工业品的成本,不管是原材料投入成本还是劳务投入成本都很低,他能卖什么价呢?这要由国家计委统一定价,是从高定价。学中国经济史会读到一个概念叫剪刀差,讲的就是工业产品和农业产品的比价,像一把剪刀一样越分越大,其实这都是政府定价的。比如这瓶矿泉水的成本本来是8毛钱,政府把它成本价压低到5毛钱,上市出售价格却又定成2块钱,在低成本和高价格之间挤出的是工业的高利润。工业高利润留到国有企业了吗?没有。当时经济体制上还有一个制度叫统收统支,就是它的所有的收入都上交国库,它的所有支出再由国库拨付。就这样,这笔钱搬家到了国库,形成财政收入。所以老百姓的心目当中,认为这个税不该我交,应该企业交,而企业实质层面上是代我们交的,这是一个历史过程。我们对这个问题的认识应该比较清晰了。

党的十九大对下一步改革做出了很清晰的部署。在预算改革问题上,提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。大家读一读很有意思,原来写的是全面规范公开透明,后来说公开透明是一回事,可以简练一点,就写全面规范透明。说标准要科学,什么叫标准科学?我们执行的是不一样的管理标准,对一般公共预算执行是偏严的标准,而一旦走入政府公共预算,走到社保,走到国资,标准就五花八门了。国资经营预算收入是在自己内部系统运行的,社保的预算也和一般公共预算之间存有距离,所以要标准科学。接下来说要约束有力,预算制度不能说是有严有松。后面还有第二个层面,全面实施绩效管理。花钱得讲绩效,连不懂经济学的人都要问花一笔钱到底值不值,你两千块钱买一套西装,母亲说买贵了,这就是在实行绩效管理。政府支出也得执行绩效管理,不管哪本预算都是如此。在这样的条件下,下一步预算改革的重点就凸显出来了。

第一,要加快建立现代财政制度。十八届三中全会提出建立现代财政制度,放到预算上就是建立现代预算制度。而在十九大之后,特别在宣布我们已经进入中国特色社会主义新时代之后,要加快建立现代预算制度。因为全面深化改革任务完成的时间表是2020年,预算制度是全面深化改革的基础和支柱,所以加快将财税体制改革特别是预算制度改革的蓝图绘到底,真正落到实处,已经成为中国特色新时代的迫切要求,这是一个重点内容。

第二,将新预算法落到实处。新预算法的预算理念是现代的,新预算法的改革路径是科学的,新预算法所提出的要求是符合时代特点的,但是它还没有落地,或它尚没有真正落地。这种落地不仅仅是在预算法内容上,要仿照一般公共预算法把另外三本预算补足,更重要的是,要让新预算法的实施细则尽快和我们见面。按照的要求,新预算法落到实处的任务很艰巨,特别是在原有规范透明基础之上,又加了一个绩效管理,这就使得预算改革的任务更重了。这个管理标准在实质层面上实现统一,绩效的管理由点到面,是下一步预算制度改革亟待攻克的障碍,也是现代预算制度必须具备的基本素质。

    第三,要依托于现代税收制度。人们之所以对预算关注度不那么高,对政府支出和个人之间的关系认识不那么清楚,一个很重要的原因就在于我们现行税制结构。现行税制结构一个最致命的弱点,就是缺乏和自然人、居民直接关联的税收制度安排。我们的一个方向,是把对企业征税的一部分转移到对自然人身上来,对商品征收流转税的一部分转移到直接税上来,从而实现税收负担分配的公开透明和公平正义。比如要让富人比穷人多交税,我想没人反对,但问题是怎么能够实现让收入高的人和拥有财产多的人多交税,让低收入者和需要救助的穷人不交税、少交税?在现行体制条件下解决不了,道理非常清楚,我们70%的税都压在流转税上。流转税转移是在价格上收的,90%的税都是向企业收的,谁能知道向企业收的这些税和向在流转环节所征的这些税最终落到谁的身上去了?我们很多人在经济学研究当中搞模型,我们能用一个模型把这事说清楚吗?说不清楚。更何况经济学的基本原理告诉我们,间接税就是累退税,收入越高的人所缴纳的税收占他收入的比例越低,所以不能不调整。我并不是说把全部的流转税改为直接税,但是总得逐步地增加一点税收负担的公开透明,逐步增加一点税收负担分配上的公平正义。

党的十九大文件专门把个人所得税和房地产税提出来,甚至把这两种税和地方税体系的建设直接挂钩。十九大关于财政体制改革的安排只有70多个字,讲到税收的时候就讲了两句话,一句话叫“深化税收制度改革”,后一句话是“健全地方税体系”。深化税收制度改革,涉及到六个税种:增值税、消费税、资源税、环保税、个人所得税、房地产税。前四种税的改革任务已经大致完成,连环保税今年都开始征了。没有启动的税种,一个是个人所得税,一个是房地产税。十九大报告提出要深化税收制度改革,我们可以理解为要深化个人所得税和房地产税的改革,要落在健全地方税体系上。从这个意义角度讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方收支体系。当前需要做的,是要达成与之相匹配的理念共识。如果在我们这个层面上还不能求得共识的话,到哪儿去寻求共识?没有社会共识,何来个人所得税改革,何来房地产税的改革?所以我们要从关注直接税的改革入手,来撬动大家对于政府预算报告的关注,从而筑起推动将预算改革进行到底的那样一种动力机制。否则的话,很难达到现代国家治理体系所要求的现代预算制度的那样一些目标。

   小结:我的结论有三句话。第一句话,一定要真正将改革方案付诸实践不走样。预算改革有一套非常清晰的改革方案,既包括改革目标,又包括改革内容,甚至包括改革的路线图。现在基于某种障碍,某种难以跨越的障碍,而不得不打折扣。可能这些障碍是必须跨越的,我们不可能接受一个打了折扣的改革的结果,那是和现代国家治理体系、国家治理能力的目标不匹配的。

    第二句话,十八届三中全会制定了改革目标,文件中这样写到:2015年预算改革取得阶段性进展;2016年重点工作基本完成;2020年现代财政制度基本建立。我们今天讨论预算制度改革,恐怕也得采取一种倒计时的计划安排。

   第三句话,必须调整理念、思想和战略,不能不讨论改革的语境问题。我们现在立足于社会主义特色新时代,而不是以往的岁月。我们面对新的社会主要矛盾,人民群众已经从对物质文化需要,转化为对美好生活的需要了。美好生活需要当中就包括民主法制、公平正义、安全环境,就包括对预算运行的新的要求。着力推进国家治理现代化,而不仅仅是经济体制改革,不仅仅追求经济市场化,而且实现是国家治理的现代化。我们履行的是新的财政职能,而不是以往的财政职能。

    所以我把预算改革的大体内容,给大家做了上述的介绍,并且用将预算改革进行到底这样一个标题,特别希望大家能够理解预算的重要性,理解预算改革对于全面深化改革的基础和支撑意义,理解在中国特色进入新时代的背景条件下,将预算改革进行到底,是我们每一个人义不容辞的历史的责任。