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事权与支出责任划分改革有关问题
作者:楼继伟 论坛成员、全国社会保险基金理事会理事长    时间:2018-04-19    阅读:1412次   

利用今天这个机会,我想与大家分享一下事权改革方面的研究体会。我讲五方面的内容:一是事权划分的问题表象,二是改革的症结,三是基本原理,四是相关国际经验,第五部分是改革建议。

一、问题表象

事权和支出责任不仅是财政问题,更是国家治理的基本要素。清晰高效的事权和支出责任划分,是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。受多方面因素影响,我国政府间事权划分缺乏明确统一的规范,分工不清晰、不合理的问题较为突出,形成了碎片化、冲突性的体制机制,不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,也诱发了收入分配不公,可持续性堪忧。下面,我简要举几个例子。

比如,对外贸易体现国家主权,应当作为中央专属事权,但在我国却混乱不清。加入WTO时,为履行入世承诺,我们规范贸易体制,中央政府层面对3000多部法律法规和部门规章做了清理,而地方政府清理了9万多件,是中央的30倍,反映出地方政府成为实际意义上的外贸管理主体。这种扭曲的外贸管理体制,引发了市场割据、恶性竞争、国际贸易政策不统一等一系列问题,损害了资源配置效率,在可比的大国中是难以想象的。

社保制度方面,社会保险特别是养老保险事关劳动力自由流动和国家长治久安,通常由中央政府直接管理。我国的情况是,社会保险制度名义上由中央统一制定,但具体的管理和执行交由地方,导致各地的缴费率、养老金替代率、待遇增长率等差异极大,社保制度呈现高度碎片化,既不公平,也不利于全国劳动力市场的统一,成为影响经济社会可持续发展的重大隐患。

知识产权保护方面,统一有序的产权保护是市场经济发展的重要基础。近年来,我们不断加大产权保护,在北京、上海、广州设立了3家知识产权法院,最近的国务院机构改革又将与保护知识产权的相关职能整合在一起,重新组建国家知识产权局。但与此相关的事权划分问题没有得到有效解决,中央与地方间知识产权保护的职责划分仍不够合理。在美国、德国、日本等国家,知识产权案件由于有跨区域性合同,属于统一市场的事务,都是由联邦或中央管辖,在中国是双管。最高法院管规则,具体执行的知识产权法院作为中级法院,却属于地方管理,难免会有资源不足、专业性不强和地方保护倾向等问题。

此外,跨域食品药品安全、跨域环境保护、海域管理等具有中央事权属性的事务,在我国也由各级政府分级管理,导致监管一致性缺失,行政效率偏低。更为严重的是,各地出于地方利益的考虑,缺乏严格执法的内在动力,引发了毒奶粉、松花江水污染、非法疫苗和假药大案等一系列社会事件,最终造成了跨区域甚至国家层面的利益损失,形成“公地悲剧”。

事权和支出责任划分领域存在的问题,困扰我们多年。令人欣喜的是,党的十八大特别是十八届三中全会明确提出建立事权与支出责任相适应的制度以来,我们按照适度加强中央事权的要求,积极推进改革,取得了一些进展。十八大以来党中央、国务院出台的重要文件中,涉及政府间事权和支出责任划分的共50件,涵盖经济体制、生态环保、市场监管、民生保障、政法、国防、外交等多个领域。其中,15件明确界定了相关领域中央和地方的事权和支出责任范围,包括人民防空、金融监管、环保监察、司法管辖、内贸流通、优抚安置、外交、外援、海域海岛管理等方面。特别是在职能配置的实体化方面进展明显。比如,设立最高法院巡回法庭,实施环保监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环境督察制度,整合海警队伍,建立国家公园体制,推行省以下法院和检察院垂直管理等。改革后事权履行效率明显提升,中央事权有所加强,成为全面深化改革中的亮点。但在上述领域之外,事权改革要么尚未触及,要么刚刚破题,相关文件多以“按照中央和地方的事权划分,明确各级政府支出责任”的原则性表述笼统规定。事权划分不够清晰合理的问题尚未得到根本解决,与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。

党的十九大报告明确提出到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标,为此做出分两个阶段安排的战略部署,相应提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的阶段性目标。习近平总书记关于深化党和国家机构改革的说明也明确要求,“要理顺中央和地方职责关系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理配置各层级间职能,构建简约高效的基层管理体制,保证有效贯彻落实党中央方针政策和国家法律法规”。总之,事权与支出责任划分改革已经成为我们实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。道理很简单,十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱,十九大提出的宏伟目标包含实现国家治理体系和治理能力现代化,而事权和支出责任划分是财政改革最难啃的硬骨头,必须下大力气攻坚克难。

二、改革症结

事权问题多年悬而未决,有着深刻的历史原因和体制机制背景。建国后,我们实行“一边倒”政策,国家治理模式打上了明显的“苏联烙印”。“五四宪法”作为我国现行宪法的基础,实体部分很大程度上借鉴了苏联1936年宪法(即“斯大林宪法”)。比如,苏联宪法规定,苏联部长会议作为国家管理机关,其职权按照行政隶属关系,并根据计划管理需要设置;各加盟共和国和各行政区域自身没有经济决策自主权,都需要接受苏联部长会议的统一指导和管理。这种以中央计划管理经济、统一分配资源的行政机构设置模式,被照搬移入“五四宪法”。1982年宪法的第二条进一步加以明确:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。实际执行中,按照计划体制要求,国家通过计划指标控制经济运行,中央制定计划后,按照行政隶属关系层层分解,从中央、地方到企业的职能高度一致,都是生产和公共职能的统一体,都是计划分解落实的载体,形成了典型的行政性分权模式。长此以往,加上传统官僚文化的作用,政府间事权划分的体制模式逐渐定型:中央国家机构的主责是立政策、定标准,然后政府间逐级发号施令、层层转发文件,千针万线走到基层,主要由基层政府负责事权的具体执行。这样一种机关化的政府间关系体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度参与其中,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。

改革开放后,计划体制开始松动,我们也逐步认识到明确政府间事权划分的重要性。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次明确提出要“合理划分中央与地方经济管理权限,调动中央和地方两个积极性”,“把现行财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。此后,在事权划分方面做了一些有益的探索。比如,1994年分税制改革时,实行国税、地税分设,由新组建的国税系统负责中央税种和必要的共享税种的征管,这是中央事权实体化的起点,多年来成效明显;1998年改革人民银行管理体制,撤销人民银行省级分行,设立跨区域分行,避免地方利益对国家金融宏观调控的干扰;1999年调整煤矿安全监管体制,实行全国垂直管理,人财物统一由中央负责,增强了监管有效性和一致性。这一时期的改革也有反复。比如,1998年机构改革时,将食品药品监管、工商行政管理由分级管理改为省以下垂直管理,后因强化地方主体责任的需要,又分别于2008年、2011年恢复为分级管理,反映出事权调整缺乏明确统一的标准,多是因危机事件或矛盾积重难返而触发。

需要强调的是,上述这些改革包括十八大以来事权划分领域取得的积极进展,大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。1982年和以后多次修订的宪法,以“五四宪法”为基础做了与时俱进的修改,但中央地方事权划分方面仍是沿用计划经济的做法,与社会主义市场经济已高度不契合。归纳起来,事权改革问题的症结在于:受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而非由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。特别是中央事权履行的实体化不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。从中央政府公务员占全国总量的比例看,OECD成员国平均为41%,联邦制的美国约19%,实施分权化改革后的日本也有14%,均远高于我国6%的中央公务员占比水平[1]

 

2009年、2014年OECD国家中央政府雇员比重(%)

注:数据来源Government at a Glance 2017, OECD。英、法两国数据缺失。

 

从中央支出占全国支出比重看,2016年我国一般公共预算中央本级支出只占全国支出的15.1%,如果再加上基金预算,中央本级支出占比进一步下降到约11%,主要是政府性基金和社保基金支出都有约4万亿元,其中中央支出的比例更小。而OECD国家平均约61%,主要国家大体情况是,英国75%、美国51.5%、德国60%。

 

2015-2016年OECD国家中央政府支出比重(%)

注:社会保险支出已根据事权划分,计入中央(联邦)政府支出。OECD数据库

 

三、基本原理

在多级政府条件下,如果有可能,将政府职能全部划归中央政府最为简便,可以避免层级之间的利益冲突。但因为信息具有复杂性、不对称性,将政府职能全部划归中央政府会导致效率低下。地方政府接近当地居民,更了解其愿望和需求,因此,也有观点认为应当将政府职能尽可能下放,但这又会产生局部利益和全局利益的冲突。

如何合理划分各级政府的事权,明确各自的收入和支出责任,既让不同层级的政府各司其职,高效提供相应的公共产品和服务,又能避免相互之间恶性竞争和推诿。从实践看,无论单一制国家还是联邦制国家,在政府间事权划分方面都有大致的框架:中央政府是宏观经济稳定和收入再分配职责的主要承担者;资源配置(提供公共服务)职责虽然主要是省州和地方政府职责,但全国性公共产品以及具有大范围规模经济和空间外溢的活动仍然需要中央政府承担或参与。在大的框架下,针对具体的事权划分,通常遵循以下三个原则。

(一)外部性。

假如一项活动只是一个地方得益,或者一个地方受损,这个事情就交给这个地方来管理。一项活动不仅是一个地方受益或受损,还有其他地方受益或受损,就是具有外部性。如果其外部性是跨区域的,更适于更高的区域级别政府管理。换言之,政府间事权划分或者各项公共服务的提供,应该由控制着这一服务提供的效益与成本内部化的最小地理区域的辖区来进行。也就是说,只要不至于产生服务成本与受益在辖区间的不匹配,公共服务的提供责任就应该尽可能下放到最低层级的辖区。

(二)信息处理的复杂性。

信息处理越复杂,越可能造成信息不对称的事项,越应让地方政府管理。因为地方政府熟悉基层情况,能掌握更为真实、准确的信息,比中央政府有明显优势。信息复杂程度低一些,属于全局性的事务适合中央政府来管理,而往往属于全局性信息的事务,其外部性也是全局性的,因此也应该由中央管理,这与外部性原则也相符。如社会保险中养老保险信息相对简单,只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下,医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等,信息高度不对称。所以,相比之下,中央政府有条件全面管理养老保险,而医疗保险可能需要中央为主,地方政府配合管理,医疗救助一般是面对低收入人群的大病医疗救助,信息复杂程度更高,以地方政府为主管理,中央政府提供资源帮助更适宜。

(三)激励相容。

要设计一种体制,使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作,也能实现整体利益最大化,这种体制就是激励相容的。从政府间事权划分的角度看,如果在某种制度安排下,各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情,就可以使全局利益最大化,那么这种制度安排就是激励相容的。

如果不适当地划分政府间职能,导致政府间激励不相容,局部利益可能损害整体利益,会造成经济社会运行的低效率。我国的食品药品安全监管就是激励相容的反面例子。美国的食品和药品管理局(FDA)是联邦机构,有两万多人,其中一部分是专家,在多个国家实验室做标准和测试,区域和检测品种覆盖全国;另一部分是执法人员,在全国执法。FDA管理跨域销售的食品药品安全,有权追溯供应来源,可要求地方政府相应机构配合管理。地方政府相应机构还负责域内销售食品和药品的安全。而我国相应的管理职能在各个地方,各级政府的职能是相似的,各地有放松监管的激励,最终导致了国家层面的效率损失。

四、国际经验

事权和支出责任划分作为现代国家治理的组成部分,不仅有基本的原理可循,典型国家的经验教训也值得借鉴。美国是联邦制国家的典型代表,俄罗斯在破除苏联计划体制的影响下走向现代国家,日本是单一制国家且与我国文化相近。上述三个国家的事权划分特别是改革调整的主要做法,可从不同角度为我们提供借鉴。

(一)美国。

美国政府间事权划分的主要依据是美国宪法。《美利坚合众国宪法》第1条规定,联邦专属事权包括联邦财政权、州际通商管理权、国防权等18项,同时明确了禁止联邦和州政府享有的事权。如联邦对各州之间贸易不得征税,在通商政策上不得给予任何一州特权。禁止州政府从事的事务主要包括州际征税、缔结条约、货币、国防等。在上述规定基础上,联邦宪法第10修正案规定:“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”。因此,从法理上看,美国宪法通过列举联邦专属事权,将联邦政府权力限定在一个较小的范围,为州政府保留了相对宽泛的事权空间,也革除了联邦政府干预州政府事务的法律依据,保持了地方的独立自主。同时宪法也体现了灵活性,为联邦政府保留了援引“必需及适当”规定的机会,使其可以根据经济社会发展的客观需要扩大权限。联邦权力扩张的宪法基础主要来自于“州际贸易条款”、“财政权力条款”和“基本人权保障条款”。美国进步时代以来的联邦权力扩张,也印证了这一点。此外,法律层面并未明确美国联邦和州政府的共同事务或委托事务,实践中一些需要各级政府合作的事务,如高等级道路建设维护、非英语少数民族义务教育等,多由联邦政府通过专项转移支付的方式对具体承担的州和地方政府予以补助。

从根源上看,美国的政府间事权划分来源于其建国理念与固有的价值遵循。权力分立与制衡,是美国政治结构建构的基本原则。美国作为典型的联邦制国家,联邦政府和州政府的权力来源不同,彼此不存在隶属或领导关系,天然具备清晰划分事权的优势。实践中,属于联邦政府的事务由联邦政府所属的机构和人员直接组织实施,州或地方政府事务由本级机构负责,政府间职能配置完全实体化,并形成了稳定高效的分工合作关系。比如,对于社会保险等关系市场统一的事务,属于联邦政府直接组织实施的联邦事权。法律规定社保缴费为工资的12.4%,医保缴费为2.9%,合计按15.3%的税率征收工薪税(Payroll Tax)。从联邦政府实际征管效率情况看,实缴额与应缴额的差额为零,远高于我国职工养老保险部分相应约30%的差额比例。

(二)俄罗斯。

苏联的1936年宪法采用“中央列举、地方概括”的方式,明确了苏联联盟应承担的国防、外交、加盟共和国疆界变更、制定国民经济计划、“规定教育和保健事业的基本原则”、“管理有全联盟意义的运输和邮电”等24项职责[2],并规定加盟共和国享有24项职责外的所有权力。同时,宪法赋予了苏联中央政府最高领导机关的地位,明确“苏联部长会议发布的决议和命令,在苏联境内都必须执行”,苏联部长会议“统一并指导全联盟的各部、联盟兼共和国的各部长和部长会议所属其他各机关的工作;通过各加盟共和国部长会议实现对各经济行政区的国民经济委员会的领导”。另一方面,对各加盟共和国在国家纵向权力配置的从属地位做了规定,比如“加盟共和国部长会议根据并且为了执行苏联和本加盟共和国的现行法律和苏联部长会议的决议和命令,得发布决议和命令,并且检查这些决议和命令的执行情况”。在上述安排下,苏联政府间职能配置呈现明显的机关化特征,大量中央事权交由地方执行,同时中央政府又通过行政命令方式大量介入地方事务,形成“上下一般粗”、“你中有我,我中有你”的局面。这也契合了高度集中的计划经济体制的要求。

苏联解体后,1993年颁布的俄罗斯联邦宪法,按照规范化、实体化的原则,重构了政府间事权划分。一是明确规定,“划分俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的管辖范围和权限,由本宪法和有关划分管辖范围与权限的联邦条约和其他条约予以实现”,奠定了事权划分和调整的法律基础。实践中,宪法和作为联邦法的《俄罗斯联邦与联邦主体职权划分原则与办法》明确了事权划分的原则、大体范围以及调解程序与争议解决办法等。在此基础上,联邦与各联邦主体分别签订条约或补充协议,对各自职责范围进行细化。二是在沿袭“中央列举、地方概括”的事权划分模式基础上,明确列示了“确定统一市场的法律基础”、对外交往、国防安全、边境事务等18项联邦政府专属事务[3],并规定这些事务须由联邦政府自行管辖,不经法定授权不能委托或转让给联邦主体,从宪法层面推动联邦政府实体化。另外,对于自然生态保护、社会保障、司法公证等部分共同事务,宪法规定:“在俄罗斯联邦管辖和俄罗斯联邦权限范围内,根据俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的对象,联邦执行权力机关和俄罗斯联邦各主体执行权力机关在俄罗斯联邦组建统一的执行权力体系”,即将这些共同事务的执行交由归属联邦政府的组织机构,进一步加强了联邦职能的实体化。

(三)日本。

日本与我国文化相近,也具有浓厚的官僚传统。二战后由美国主导制定的昭和宪法,赋予地方自治的主体地位,配套出台的《地方自治法》对地方政府权限和中央和地方事权也做了较为明确的划分。但受传统体制影响,战后日本中央和地方政府的职能配置仍具有明显的机关化色彩,主要体现在中央政府通过机关委任事务制度,大量介入地方政府事务。机关委任事务制度起源于明治时期,二战后又得到扩展。《地方自治法》列举了中央委托地方的600余项事务。这些事务传统上归于中央事权(实际上大量属于地方事务或中央地方共同事务),通过专门立法等方式,中央政府将事权委托地方执行,但中央保留最终决策权,地方在具体执行时也必须接受中央的指导和监督,地方议会不得干预。据统计,都道府县负责事务的80%、市町村事务的40%,属于中央政府委托的机关委任事务。在委托事务的实际执行中,中央政府各部门频频行使监督权,对地方进行广泛具体的行政指导,甚至基层车站的迁建都需要报中央部门审批,导致机关委任事务制度被视为日本中央集权型行政体系的典型。

针对上述体制弊端,1990年代末日本开始推行地方分权改革,修改了《地方自治法》等475部法律,并颁布《地方分权一览法》,为理顺中央地方事权奠定了基础。改革的核心内容是废除机关委任事务制度,按照事权属性将600余项机关委任事务重新配置。其中,约300项划归地方政府,改为地方自治事务,以扩大地方政府自主权;约250项改为法定委托地方事务,并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”;其余约50项改为中央事务,由中央政府机构自行实施。同时,修改后的《地方自治法》明确了中央干预地方的标准方法和程序规则,设定了中央政府与都道府县、市町村三级政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度,将各级政府独立平等的实体地位加以法律化。分权改革后,由于中央委托地方事务和中央地方共同事务大幅减少,政府间事权划分进一步明晰,行政效率明显提高。部分中央事权实体化后,也进一步提升了中央支出比重。改革前,日本中央与地方政府的收入划分是“七分集权、三分自治”,支出比例恰好倒过来,中央占三成,地方七成。改革之后,中央政府支出比例反而提高到42%,收入比例大致60%,差额用于对地方的一般性转移支付以及合作事务与委托事务的专项补助。另外,改革也节减了行政成本。比如,撤销了1960年设立的专司中央和地方事务协调管理的自治省,改由总务省负责少量必要的协调工作。

五、改革方向

革除事权不清的顽疾,必须牢固树立问题导向、目标导向,立足国情并参考相关国际经验,对准症结,有的放矢,以革命的勇气和先破后立、不立不破的魄力,以“实体化”、“法制化”、“高阶化”为重点,推动改革取得成效。核心要义是对现行宪法“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,做出适应于社会主义市场经济的改造。

(一)通过实体化方式加强中央事权。

我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。特别是在国防、外交、外贸、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、知识产权保护、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执法权,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。同时,按照党和国家机构改革的要求,对那些由下级管理更为直接高效的事务,应该赋予地方更多自主权,这样既能充分调动地方积极性、因地制宜做好工作,又有利于中央部门集中精力抓大事、谋全局。通过上述努力,推动从“计划经济分权制”向“市场经济分权制”转变,最终形成“原则上谁的事权就由谁的队伍(含派出机构)执行”的实体化职能配置模式,从而建立决策和执行相统一、权利和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。

(二)推动事权划分和调整规范化、法律化。

习近平总书记指出,“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”。我国政府间事权划分的法律基础薄弱,宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并授权国务院规定中央和省级政府的职权划分。实践中多以文件形式加以界定,讨价还价、相互博弈、上收下放频繁,缺乏必要的法律权威和约束力。建国初的《共同纲领》第十六条规定:“中央与地方政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”,第四十条明确要求“划分中央和地方财政范围”。新的历史时期,应当继承和发展上述科学规定。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,建议在宪法中明确事权划分原则,对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态做出原则规定,并以此为指导,通过立改废等多种形式,在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外,以立法形式,规范上级政府对下级政府事务的干预方式,并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如,明确在行政法规与地方性法规不一致时,由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。

(三)提升改革的组织和决策层次。

事权改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涵盖政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,是一项复杂的系统性工程。具体操作又牵扯中央与地方、部门之间的利益调整,以及相关的人财物划转,十分复杂且比较敏感,不仅需要缜密谋划、稳妥推进,也要求各方面凝聚共识,自觉服从大局。更为重要的是,需要提高决策层次,发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,自上而下推动改革取得决定性进展。十八届三中全会以来事权改革方面的主要成果,如设立最高法院巡回法庭,推行环保监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环境督察制度,整合建立海警队伍等,都是在党中央的领导下,财政部配合有关部门推动的。因此,事权和支出责任划分,不仅是建设现代财政制度的主要内容,本质上更是属于政治和法律的高阶问题,必须高层推动。仅从这一角度看,组建中央全面依法治国委员会非常必要,正当其时,体现了以习近平同志为核心的党中央强烈的担当精神和改革勇气。

总之,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划,并把握好以下三方面关系的处理。一是同“姓资姓社”的关系。改革涉及多年传承积淀的行政体制机制调整,特别是宪法和相关法律的修订,但本质上属于现代国家治理的问题,绝大部分与基本的政治制度和意识形态无关,而是反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”问题。而我国建国以来的历史和国际比较经验都表明,国家治理体系的现代化,只能以市场经济制度为基础。二是同“四个意识”的关系。我们建设符合社会主义市场经济要求的现代国家治理体系,必然面对地方、部门和社会各方面的不同利益诉求。调适这些差别化甚至矛盾对立的利益关系,引导各方面讲政治、讲大局,加强“四个意识”是重要基础,但绝不能代替制度建设。要通过制度建设,形成有效的激励约束机制,积聚改革合力,实现总体利益最大化。如同全面从严治党的路径,“不想腐”是思想基础,但也离不开扎紧制度笼子,构建“不敢腐、不能腐”的体制机制。三是同“两个积极性”的关系。我国作为地区间差异巨大的大国,统一领导、因地制宜,调动中央和地方两个积极性一直是我们治国理政的基本理念。但在计划经济时期,始终没有做到,处于“放乱收死”的循环之中。改革开放之后,开始走出这个循环,初期特区的“放”,造成一定程度的“乱”,在“收”的时候收回了不可持续、不可推广的政策,将“可复制、可推广”的经验,“放”到了全国适用。十八届三中全会之后建立的“自贸试验区”,汲取了早期经验,一开始就明确不是“政策洼地”,而是“可复制、可推广经验的改革试验高地”,但在总体上还没有实现事权清晰划分基础上的调动“两个积极性”。在前面国际比较的三个国家当中,美国幅员与我们接近,地区间人口、种族、文化、经济水平等方面也有较大差异,但建国以来国家治理模式保持稳定基础上的逐步演进,各级政府间的分工合作总体上清晰有效,其内在的制度架构具有参考意义。习近平总书记强调中国的改革发展要借鉴一切人类文明成果,但也绝不照抄照搬。如何立足国情并汲取他国经验,克服传统路径依赖,探索出调动两个积极性的合理有效方式,值得我们认真思考。

关于改革目标的实现途径,我认为别无他途,只有牢牢坚持中国共产党的领导,这也是中国特色社会主义的最本质特征。不仅仅是事权改革,我们在实现两个百年目标和国家治理体系和治理能力的现代化的宏伟征程中,面临着艰巨复杂、广泛深刻的利益调整,没有坚强的中国共产党领导,特别是党中央的权威,改革就不可能成功。美国是在宪法框架下,经过各级争斗、判例强制,直至战争,最终形成了适应现代国家治理要求的事权框架。俄罗斯是在经历苏联解体以及休克疗法的剧痛之后,痛定思痛,革除了原体制的弊端。日本则是抓住了多数党强势且全国有共识的时机,统一行动,理顺了中央地方事权关系。

最后需要强调的是,上述关于事权改革的看法是一些前瞻性的考虑,相关建议也不见得立即就能付诸实施。作为问题提出来,希望给大家提供一些启发,共同推动事权改革取得进展。



[1] 注:我国公务员只计入按人事制度划分的公务员和参公事业单位人员。如果将义务教育教师和为公务机构服务的事业单位人员计入,将更有国际可比性,则该比例仅有约4%。

[2] 1936年“宪法”第十四条规定:“苏维埃社会主义共和国联盟由它的最高国家权力机关和国家管理机关行使下列职权:(一)在国际关系中代表苏联,缔结、批准和废除苏联同其他国家间的条约,规定各加盟共和国同外国相互关系的一般准则;(二)决定战争与和平的问题;(三)接受新共和国加入苏联; (四)监督对苏联宪法的遵守,并保证各加盟共和国宪法符合于苏联宪法;(五)批准各加盟共和国间疆界的变更;(六)批准在各加盟共和国内成立新自治共和国和新自治省;(七)组织苏联国防,领导苏联的一切武装力量,规定各加盟共和国军队编制的指导原则;(八)根据国家垄断原则进行对外贸易;(九)保卫国家安全;(十)制订苏联国民经济计划;(十一)批准苏联统一的国家预算和决算,规定列入全联盟、各共和国和各地方的预算的税收和其他各项收入;(十二)管理全联盟所属的银行,工业和农业的机关、企业以及商业企业;对联盟兼共和国所属的工业和建设事业实行总的领导;(十三)管理有全联盟意义的运输和邮电;(十四)领导金融和信用系统;(十五)组织国家保险;(十六)借款和贷款;(十七)规定使用土地和使用矿藏、森林、水流的基本原则;(十八)规定教育和保健事业的基本原则;(十九)组织国民经济统一统计的制度;(二十)制订劳动立法基础;(二十一)制订关于法院组织和诉讼程序的立法基础、民事和刑事的立法基础;(二十二)制订关于苏联国籍的法律、制订关于外国人权利的法律;(二十三)制订婚姻和家庭立法基础;(二十四)颁布全联盟的大赦令。”

[3] 1993年“宪法”第七十一条规定:“属于俄罗斯联邦管辖的是:1.通过和修改俄罗斯联邦宪法和联邦法律、对其遵守情况实行监督;2.俄罗斯联邦的联邦结构和领土;3.调整和维护人和公民的权利与自由;俄罗斯联邦国籍;调整和维护少数民族的权利;4.确定联邦立法、执行和司法权力机关系统、它们的组织和活动程序;建立联邦国家权力机关;5.联邦的国有财产及其管理;6.确定俄罗斯联邦国家、经济、生态、社会、文化和民族发展领域中的联邦政策和联邦纲要的基础。7.确定统一市场的法律基础;财政、外汇、信贷、海关调整、货币发行、价格政策基础;联邦经济机构,包括联邦银行;8.联邦预算;联邦税收和集资;联邦地区发展基金;9.联邦能源体系、核能、放射性材料;联邦运输交通道路、信息和通讯;航天活动;10.俄罗斯联邦的对外政策和国际关系;俄罗斯联邦的国际条约;战争与和平问题;11.俄罗斯联邦的对外经济关系;12.国防与安全;国防生产;决定武器、弹药、军事技术装备和其他军用物资的销售和购买的程序;毒物、麻醉品的生产及其使用程序;13.规定俄罗斯联邦国界、领海、领空、特别经济区和大陆架的地位并予以保护;14.法院组织:检察机关;刑事、刑事诉讼和刑事执行立法;大赦和赦免;民事、民事诉讼和仲裁诉讼立法,知识产权的法律调整;15.联邦冲突法;16.气象机构、标准、标准器具、公制、时间计算、大地测量和制图、地理目标的命名;正式的统计和会计核算;17.俄罗斯联邦的国家奖励和荣誉称号;18.联邦国家机关。”