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对地方债问题要立足长远
作者:刘世锦    单位:国务院发展研究中心    发布:2018-02-05    阅读:25768次   

      2018年的中国经济要做实、做优,而非人为做高,要防范化解重大金融风险,特别是地方政府债务风险。问题在于,地方上还需要搞多大规模的基础设施建设,有没有新的化解风险的长效机制?我主要从宏观经济的角度来谈谈对这两个问题的认识。

  第一,地方政府的基础设施建设存在期限错配问题。中国仍然是一个发展中国家,到各地去看,还有大量的项目需要建设,还有很多事情要做。问题是多长时间做完,时间上如何分配。短期内上马大量建设项目,就是为了维持高投资、高增速,实际上还是GDP挂帅。这样做必定是要出问题的,是不可持续的。

  首先会出现的问题是资金跟不上,缺现金流,就要找风险大的资金。有的借钱是为了还利息,实际上成了“庞氏融资”。还是要坚持量力而行的原则,按照已有财力和正常融资能力安排建设项目。第二个问题是,在已有技术水平和发展条件下,能够建设的项目是一个相对稳定的量。短期内上的项目过多,必然会透支未来的增长潜力,到了某个时候,增长速度会大幅下滑,引起大起大落。在增长速度上需要有全局和长期观念,给以后留些空间,让以后的地方政府也有事可做。第三个问题是,短期内上的项目过多还会拉动相关产业过快增长,而增长速度大幅回落后,产能过剩问题更加突出,资源浪费严重。近些年产能过剩与此是有关系的。从经济学理论角度说,需要研究在技术、融资、产业等约束条件下建设项目的最优时间分布问题,当然这也可以转化为政府规划和政策议题。

  第二,由高速增长到中速增长,风险形成的条件和机制出现很大变化。有些同志认为,现在说的那些问题,过去也都有,这些年不都过来了,而且搞得还不错。实际上,高速增长具有吸收、化解或后推风险的功能。比如,上世纪90年代末,几大银行成立资产管理公司处置坏账,过了一段时间,却发现资产质量变好了。一个工厂,厂房设备都不行了,职工也重新安置了,但是那块地值钱了,价格翻了几番。这是因为高速增长带来了地价上升。可是这个条件现在还有吗?已经不多了,下一步可能是相反的情况,地价要下降。在高速增长期不是问题的,到中速增长期可能都成了问题。从日本、韩国等东亚成功追赶型经济体的经验看,从高速增长转向中速增长,都经历了大的金融风险以至金融危机。原因是风险形成的外部环境发生了重大变化。中国由高速增长转入中速增长,实现高质量发展,不能不过由于风险形成条件改变而带来的金融风险冲击这一关。

  第三,对地方债问题,要立足长远、标本兼治。首先是稳杠杆、软着陆。不能继续加杠杆,加大风险隐患。降杠杆是复杂的过程,实质上是经济体系的重大调整,要求整体质量和效率的提升,这一点与去产能、去库存有所不同,但稳杠杆则是必须和可能的。解决风险隐患需要一个过程,也有机制和策略问题,要避免方法不当引出新的风险。

  更重要的是,以此为契机,来解决那些长期以来要解决而未解决的深层体制问题。一个问题是如何硬化各级政府和国企的预算约束。“预算软约束”是改革开放初期就提出并力图解决的问题,但到现在还是未能解决。这次中央政府态度很明确,对地方债问题坚持不救助。地方政府要想办法自己处理问题,还不了债的,可以考虑出售资产,收缩资产负债表。另一个问题是重视探索公共产品投资的长效机制,比如PPP项目市场化交易、不动产信托、长期国债等,适合公共产品投资的特点,适应市场机制的要求,从而为公共产品领域高质量发展提供有效持续稳定的资金支持。