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政府的作为是真正帮助提高市场效率
作者:林毅夫    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2018-02-01    阅读:235次   


谈产业转型:老人老办法,新人新办法


凤凰网财经:近期,“毛振华控诉亚布力管委会”的视频又将东北经济、投资等问题推到风口浪尖。您认为东北经济问题的症结在哪儿,是产业结构还是政商环境?


林毅夫:表面上看起来,东北问题是营商环境的问题。但营商环境问题是由于产业结构扭曲引起的。如果地方产业结构不符合当地比较优势,企业在开放竞争的市场中没有自生能力,必然需要政府保护、补贴。如果企业需要政府保护、补贴才能生存的话,寻租腐败现象就不能够杜绝。东北的营商环境很差是事实,因为东北长期以来都是重工业赶超的地方,重工业赶超不符合当地比较优势,企业在开放竞争的市场中没有自生能力,就必须中央政府、地方政府给各种保护、补贴,企业为了多得到政府的保护补贴,就会有企业寻租和政府腐败的现象,而且在给予企业补贴时,不仅会有寻租腐败,也会养成政府去干预企业经营的风气。


中国营商环境一直比较差,比如按照世界银行的指标和排名,中国营商环境在改革开放初期在全世界排名100多位,2011年,世界银行的跨国投资报告显示,中国的投资环境在全世界排名最后,即使到现在中国在世界银行的营商环境排名仍然在80位左右。为什么?因为有大量过去的重工业赶超战略下形成的资本密集型、违反我国比较优势的大型国企的存在,没有保护补贴就活不了,为了保护补贴,就必须对市场进行干预,营商环境就必然会差。


这种状况之下,怎么发展经济?按照国际上通行的思路,营商环境很差,说明政府干预太多,那就取消各种干预,实行私有化、市场化、自由化的转型思路。推行这样政策的国家发展如何?一般经济崩溃、停滞、危机不断。原以为营商环境好了,经济会发展起来,但现在普遍的结果是,推行华盛顿共识的国家出现去工业化,旧的产业垮台了,新的产业也没有发展起来。


对比来看,中国渐进双轨制的转型下,营商环境很差,为什么工业化进程发展这么好、这么快?实际上因为实行老人老办法,新人新办法的做法。在总体营商环境不好的情况下,根据符合优势的新产业的需要,创造局部有利条件,设立经济特区、加工出口区、高新技术区等,在这些局部地区内,把基础设施搞好,实行一站式的服务,使得园区内符合比较优势的产业,快速变成具有竞争优势的产业。符合比较优势的产业快速发展起来以后,积累了资本,比较优势变化,对原有产业的保护补贴由“雪中送炭”变为“锦上添花”,给深化改革,取消干预补贴,创造公平竞争的营商环境创造了条件、时间和空间。这是我国改革开放四十年一路走过来的经验。


针对东北问题,东北是老重工业地区,怎么来发展东北经济?如果按照一般改善营商环境的思路,政府取消对原有的产业的补贴并退出市场,结果可能是原来的产业活不了,造成大量失业、经济不稳定和社会不稳定。而且如果发展新产业,政府不去帮忙解决问题,也不一定能发展起来。比如毛振华投资的亚布力滑雪场,投资20多年,亏了20多年,投资者换了好几茬,并不是因为近三四年政府干预了才亏损。我认为,并不是政府一切不管就好,要研究的是滑雪这样在东北具有比较优势的冬季旅游行业的瓶颈在哪里,为何投资了20多年还不盈利,政府如何因势利导,为企业消除自己解决不了的瓶颈限制,使其变成具有竞争优势的盈利行业。



谈《吉林报告》:宁可被误解,不要被忽视


凤凰网财经:《吉林报告》引发东北大讨论,东北到底应该发展什么产业?如何发展?


林毅夫:《吉林报告》并不否认营商环境的重要性,报告里对发展吉林具有比较优势的产业所提的建议,都是在针对这些产业发展所需要的基础设施、金融、法律和人力资本等软硬基础设施这些企业自己解决不了,市场又存在失灵的瓶颈限制,由政府帮助企业解决,以降低交易费用,使其能迅速形成产业集群,变成具有竞争优势的产业。


《吉林报告》为什么引起很大的争论?争论的焦点在于《吉林报告》建议东北发展轻纺产业。


实际上,《吉林报告》提出了吉林在五个产业具有比较优势。一个是大农业,因为吉林农地多;第二,大的旅游业,因为吉林有长白山,旅游资源相当丰富;第三,吉林的装配业,因为吉林有长汽,全国最大的汽车厂之一。第四才是轻纺产业,吉林有一定的基础,并且农村有300多万富余的劳动力可以吸纳。第五,新能源、新材料以及现代化通信业。这五大产业都是根据吉林现有的禀赋条件下具有比较优势的产业,而且,企业家已经发现和进入,政府要做的是为这些企业消除企业自己克服不了的瓶颈限制,创造有利的软硬基础设施条件,包括营商环境,让每个产业变成一万亿以上的产业集群,这是我们建议的核心。


网上为什么都只能争论纺织呢?因为最初评论的文章认为《吉林报告》只是建议吉林发展轻纺产业,认为发展轻纺产业是把吉林带到坑里。之后,大家的评论也就沿着这篇文章的观点进行,却并未读《吉林报告》的原文,这是第一点。


再看批评《吉林报告》建议发展轻纺的理由,批评者认为:第一,吉林维度比较北不适合发展轻纺,北欧国家根本没有轻纺产业;第二,不需要发展轻工业,比如中国台湾、韩国都没有轻工业。对于这些评论,我只能说无知者无畏,比如芬兰,维度比吉林更北,天气比吉林更冷。芬兰的诺基亚在19世纪时是木材加工业,到了60年代时候转产,帮荷兰飞利浦代工电视机、收音机,完全是劳动密集型的加工业,做代工积累经验以后,70年代推出诺基亚自己家电品牌,生产黑白电视跟彩色电视,这也是轻工业,一直到80年代才推出手机。所以,并不是因为它在北面,就不能发展轻工业。瑞典、法国、瑞士、意大利等早期的产业也有许多纺织、制鞋等轻加工业。再看中国台湾、韩国、日本在50年代、60年代,收入水平跟我们差不多的时候也是从发展轻加工业开始的,今天他们已经进入高收入经济体了,人均GDP在二、三万美元,已经过了发展轻工业的阶段,当然看不到轻工业了,但评论者却以为东亚这些成功的经济体一开始就发展他们现在有的先进产业。


第二,除了其它四个产业,吉林能不能发展轻纺产业?吉林辽源市,原来是资源型城市,后来资源枯竭了,经济衰败了。过去,在资源开采业兴旺时,为了解决家属就业,当地也发展了一些小作坊生产袜子,资源产业枯竭以后,当地政府做了一个决定,设立了辽源袜业工业园,把这些小作坊集中起来,解决基础设施、劳动力培训等,并利用东北的工资不及浙江沿海一半的有利条件,去浙江大唐的袜都招商引资,从2005年开始,辽源已经出现了超过5万人、年产值超过一百亿的袜业集群,成为东北袜都。除了吉林辽源,辽宁省还有一个葫芦岛泳装产业群,也是如此。


2016年(我们做研究那一年),辽宁省增长最快的产业是轻纺产业,增长率达到16%,当时辽宁省增长率6.9%,跟全国增长差不多,但轻工业增长率达到16%。现在辽宁还有200多家分散的纺织厂。如果当地政府能把轻纺作为五大支柱产业之一,像辽源解决它的基础设施、电力供应、人才培训、金融支持等,那么轻纺产业可以发展起来。


但是因为一开始有人这么批评,大家就“以讹传讹”。在互联网时代,各种信息充斥,人们常有一个习惯,只看标题,很少去看原文。不过,宁可被误解,不要被忽视。


东北确实营商环境不好,怎么解决营商环境问题?实际上,我国现在营商环境比较好的是东部沿海地区,但是东部沿海地区早期发展的是符合当地比较优势的劳动力比较密集的产业。要改善营商环境的前提是发展的产业符合比较优势,企业在开放竞争的市场中有自生能力,政府不需要给企业补贴,只需要解决软硬基础设施的瓶颈限制,在这种情况下,营商环境才有可能好。


凤凰网财经:很多文章也分析了东北人口流失的问题,是目前面临的很大瓶颈。


林毅夫:为什么流失?因为没有就业机会。为什么要发展五大产业,而不只是发展四个产业?因为其他产业创造就业机会不多。大农业、旅游产业、装配业和现代化的新能源、新材料、新通讯产业创造就业机会有限。轻纺产业可以创造大量就业机会,这样才能把人留下了,甚至吸引进来。比如辽源袜业就吸引很多外来人,不少大学生到那里创业。


曾经有一个记者提问时说“去年全国声讨《吉林报告》”。确实也是,因为当时在网上基本骂声一片,说要把吉林带到坑里去,东北营商环境那么差,为何还要去提针对特定产业发展的建议。这里有认识和改革方式的问题,我们最终都希望有好的营商环境,但是现在营商环境不好,一定有它的根源。先改善局部的营商环境把符合比较优势的产业发展起来,才能最终把整体的营商环境改好。


在竞争性行业,并不意味着政府退出


凤凰网财经:您提到的是在一些基础设施、基础科研方面,政府要做有为政府。那么,在具体竞争性行业呢?是否需要政府退出?


凤凰网财经:在竞争性行业,并不意味着政府退出,只是政府做不一样的事情。比如美国的制药产业是竞争性行业,但政府没有退出,开发新药的基础科研企业没有积极性投入,但是没有基础科研的突破,开发新药就会成为无源之水,所以,还是需要政府的帮助。另外,在发展中国家,劳动密集型加工业是不是竞争性行业?当然是竞争性行业。但是,在基础设施和营商环境普遍不好的发展中国家,设立园区解决基础设施,提供一站式服务等都需要政府支持。在不同的行业,在不同发展阶段,它的市场失灵的地方不一样,政府要做的也不一样,所以,同样既要有市场,也要有政府。


凤凰网财经:具有比较优势的行业或者符合要素禀赋结构的行业,是由谁来决定?政府能够拍脑袋决定吗?


林毅夫:其实,如果你到一个省或是到一个市,相关部门或者领导对当地有哪些产业、有哪些瓶颈一般都比较清楚。


凤凰网财经:他们来做这个决定的时候,是否符合实际或者市场?


林毅夫:学者不去做研究,就认为政府不了解。中国政府应该是在发展中国家属于比较积极的,如果政府做的都是错的,那中国经济发展应该很糟,实际上过去四十年来中国经济发展速度最快、最稳定。做研究应该从真实世界的现象去了解它背后的理论含义,而不是从现有的理论模型来套真实世界。比如去年在争论产业政策时,维迎说根据他的理论模型,世界上根本不存在市场失灵。如果真没有市场失灵,怎么会在发展中国家的基础设施到处是瓶颈?在80、90年代的市场化改革以后,绝大多数发展中国家的政府退出了市场,怎么没有看到他们经济蓬勃发展,而是出现了去工业的情形?


凤凰网财经:那政府如何有为呢?


林毅夫:政府有为以市场有效为依归,如果政府超过这个度就是乱为,如果有市场失灵,政府不去克服,就是不作为。必须有一个理论来评判,哪些属于政府有为,哪些做了就变成乱为,哪些不做就是政府不作为,需要有理论创新。我们要研究什么样的政府的作为是真正帮助提高市场效率的。但不能因为政府有可能做错事,就建议政府什么事都不要做,那是因噎废食。这也是为什么我要提出新结构经济学的原因。