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用央行扶贫再贷款打赢精准脱贫最后攻坚战
作者:汤敏    单位:国务院参事室    发布:2017-12-25    阅读:27053次   

 

金融扶贫已成为精准扶贫的重要抓手。如果能进一步创新思路,用不多的央行扶贫再贷款就可解决全国近一半用其它的方式难以解决的深度贫困户收入脱贫问题, 让金融在脱贫最后攻坚战上发挥关键作用。 

     一、脱贫工作已进入最后攻坚阶段 

      目前全国大部分省市都计划在2018年前完成脱贫任务,但最后的骨头往往是最难啃的。 经过多年的扶贫努力,能脱贫的人群基本上都脱贫了。到2016年底,全国建档立卡的贫困户为4335人。 所剩下的贫困人口只占农村人口的4.5%。从国际经验来看,人群中最后的2-3%是很难用传统的方式解除贫困的。

从我国的实际情况看,以下的这四种人群是扶贫工作中的重中之重, 难中之难。一是约2000万人左右的因病致贫人群。他们家中往往没有劳动力。即使有劳动力也因为要照顾家中的病人离不开,传统的造血式扶贫措施对他们已经没有太大效果。二是1000万人左右的移民搬迁户。这一移民规模是当年三峡库区移民8倍。虽然国家在居住和生活上给移民搬迁户提供了基本条件,但由于土地和就业机会和能力的限制,他们的持续脱贫也很不容易。 三是居住在边境地区崇山峻岭中的少数民族居民。因固边戍边的需要,这些人是不宜搬迁的。 四是居住三区三州以及各省识别的深度贫困地区的部分贫困户。虽然他们的生产生活条件很差, 但因没达到搬迁条件,还要在原地坚守。

除去重合部分,这四批深度贫困的人群加起来估计有2500万人以上。 按照国家的部署,其中一部分是要用低保等社会保障方式兜底解决的。到2017年年底建档立卡户还要再减少1000万左右。  也就是说, 从2018年初起, 我国余下的3300万贫困人口的绝大部分就是上述的深度贫困人群。 因此,需要在传统的开发式扶贫基础上另辟蹊径来提高他们的收入。

二、金融扶贫的两个案例

在督查中我们看到了两个很有启发性的金融扶贫案例。 一个是广西的金融扶贫方案。 投资在国定贫困县的隆安县金福农业有限公司从农户中流转了三千亩土地建立了火龙果种植基地。 除了给每年每亩1000元的流转费用和15户建档立卡户提供了工作机会之外, 他们正筹划使用由广西扶贫办、财政厅、妇联,和农信社推出的资产收益扶贫实施计划。 根据这一计划,当地每一建档立卡户可获得5万元以下的免抵押、免担保的三年财政全额贴息贷款。这笔贷款可由贫困户自己使用来发展生产,也可以入股企业或农村合作社,每年入股资金收益不应低于8%。 各县设立风险补偿基金。合作社或企业万一破产,由地方财政补偿50%,农信社承担50%的损失。 对于要承担每年8%以上的回报,金福公司说他们略感吃力。但因为一则企业要承担扶贫的社会责任,二则能拿到不用资产抵押的贷款,综合计算起来效益还不错, 因此金福公司愿意参与这一项目。迄今为止公司还没拿到贷款。这是因为按规定要农户、企业和农信社都签约,手续比较复杂。政府担保,贴息等也还没有完全到位。

第二个案例是在云南文山州文山市(县级市)的光伏电站项目。 这是一家由上海航天集团的60兆瓦总投资为5.6亿元的光伏项目。该项目每年可节约标准煤2.2万吨,减少碳排放5.2万吨,年营业收益可达到6100万, 上缴税金1000万元。在国家的补贴下,南方电网公司全额收购光伏公司发的电。这个项目是国家清洁能源计划的一部分,技术、市场与收益都十分稳定,投资的风险很小。目前这一项目是一个纯商业的项目。

 如果文山市用广西金融扶贫模式来融资这个项目,5.6亿贷款额度马上就可以解决文山市11000户贫困户的脱贫问题,这基本上是文山全市的贫困人口。 但云南省尚无类似广西的资产收益扶贫计划。 而按目前文山人民银行正在执行的使用央行扶贫再贷款的方案, 企业只要能招聘一个以上的建档立卡户,保证月薪高于4500元,就可以申请100万元的扶贫再贷款。与广西方案相比,文山模式扶贫效率太低, 而且仅有能被企业聘用的劳动力的贫困家庭才能受益, 这样就大大地削弱了央行扶贫再贷款的作用。 央行的扶贫再贷款年利率仅为1.75%,还可以展期4次,实际借用期限可长达五年,是市场上最优惠的贷款,应该发挥更大的扶贫作用。 

       三,我们的建议

 据了解, 一些地区之所以没能更高效地使用央行扶贫再贷款, 是因为受制于央行[2016]173号文的两条规定。 一是贷款要“优先和主要支持带动贫困户就业发展的企业(含家庭农场、专业大户、农民合作社等经济主体)。”二是使用央行扶贫再贷款的机构仅限于在832个国定贫困县和省级贫困县中的“农业商业银行, 农业合作银行、农村信用社和村镇银行等4类地方法人金融机构。”

这两条规定使央行再贷款的扶贫效果打了很大的折扣。 第一条规定使受益者仅限于家中有劳动力, 并能在使用央行再贷款企业中工作的贫困家庭。 这样的家庭在现有的贫困户中已经不多了。 而且, 能在当地聘用贫困家庭劳动力的企业往往是农村中的中小企业,受农产品价格波动及企业能力的影响,  这也会加大转贷银行的风险。

第二条规定把转贷机构限制在农村金融机构中。由于这些机构运营成本较高, 客户选择范围较小, 这样既增加了地方政府的贴息成本,又扩大了央行贷款的风险。当然, 制定这些政策的良苦用心是想让扶贫再贷款既帮助了贫困户, 也帮助了农村金融机构与农业企业。 但我们认为,在时间如此紧迫, 当前扶贫面对的又是这样的特殊人群的情况下, 扶贫再贷款要突出重点,不应该让它承担过多的其它责任。要帮助农村金融机构与农业中小企业, 可用通过其它更有针对性的手段, 如支农再贷款给予支持。

有的同志可能会担心,用资产收益来扶贫的实际效果是给建档立卡户直接发钱, 这会产生养懒汉的作用。 我们认为,这每年每户4000元的收益, 人均每月为80元,加上贫困户原有的收入, 仅能维持一个基本生活。 如果贫困户自己不努力, 仅靠这点钱是活不下去的, 不必担心会出现养懒汉的效果。事实上, 即使是每户有了这4000元的资产收益, 也仅仅是在收入这一个指标上跨过了贫困线,并不意味扶贫工作就完成了。一个家庭陷入贫困是多因素造成的。从两不愁、三保障的角度看,即使是从收入指标上过了贫困线,  脱贫工作还有大量的工作要做。各地的经验还说明, 对还有一定工作能力的贫困户, 用可以安排一些公益岗位,或者是帮助失能的贫困户做做饭,洗洗衣服等家务活等, 完成了这些任务才能拿到这4000元。 这也可以解决养懒汉的问题。

从这一点出发,笔者建议:应该更灵活地解释上述的173号文的规定。 不管是本县或是本省内的企业, 只要能给贫困户提供直接就业或提供一定数额的收益, 均可使用央行的再贷款。 要跳出扶贫款一定要用到涉农企业的框框,挑选那些风险小, 实力强的企业参与, 这样才能至少在五年内保证贫困户都能无风险地得到足额资金支持。 在市场上有不少效益好但固定资产抵押不够的好企业,他们也愿意为扶贫工作做一些贡献, 可以用招标的方式,在优中选优。

同时,应该把国开行与农发行都列入转贷银行中。 扶贫再贷款需要地方政府贴息, 当然是越低越好。国开行等政策性银行进入可以以低于基准利率的价格转贷。 国开行等政策性银行的盘子大, 选择企业的余地也大一些。