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地方政府竞争与产能严重过剩
作者:宋晓梧    发布:2017-12-21    来源:中国改革基金会    阅读:3159次   

   “三去一补”是我国当前经济工作的重点。其中去产能又是重中之重。尽管不同学者收集整理的国内外关于产能过剩的标准不尽相同,但我国的产能过剩十分严重是不争的事实。目前收集的资料表明,钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能利用率都大大低于国际正常水平。而一些新兴产业,如光伏和风电设备等,由于各地一哄而起,产能过剩甚至比传统产业还严重。产能过剩成为当前经济运行中的突出矛盾,引起党中央、国务院高度重视。2012年底,习近平总书记在中央工作会议上提出,把化解过剩产能矛盾作为经济工作重点。2013年10月,《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》发布。近三年来,不同行业产能过剩情况随着经济波动虽有些变动,总体看,仍是当前及今后一个阶段经济工作的重点。为此,中国经济体制改革研究会2016年组织了去产能课题研究,从政府财政金融去产能政策、企业去产能对策、去产能中促进就业与保障职工权益三个方面,对近年来我国去产能实践进行梳理,比较借鉴发达国家处理产能过剩的经验教训,针对我国产能过剩的特点,提出有关去产能工作的政策建议。作为这一课题组的负责人,我在组织框架讨论、初稿修改和报告评审的过程中,总结了几条个人看法,借写本书序言的机会,求教于各位专家学者。

 一、    产能过剩的一般成因

分析一些行业和地方的产能过剩状况,可以看出,我国目前的产能过剩大致可以分为三种类型:

一是投资消费失衡型产能过剩。这是市场经济国家经济周期性波动的重要成因,马克思在150多年前就深入分析了这一现象。这种情况,随着经济全球化的曲折进程,有了新的特点,但本质并未根本改变。我国投资消费比例长期严重失衡,投资形成的产能在国内不能充分发挥作用,曾依靠大量出口保证生产的再循环。在前一阶段经济全球化背景下,中国作为“世界加工厂”的特定条件下,这还不失为一种加速发展的机遇。但13亿人口的大国,不能长期把国内产能的释放长期地、过多地寄托在国际贸易上。美国次贷危机和欧洲债务危机相继爆发后,出口受挫,国内消费不足导致的产能过剩随即凸显出来。国家发改委宏观经济研究院2014年的一项研究表明,在课题组收集到的40多个国家的数据中,中国的消费率是相当低的,不仅远低于欧美日等发达国家20至30个百分点,也低于蒙古、越南、印度、巴西等发展中国家10至20个百分点。

这种类型的产能过剩不是产业结构或行业结构调整所能根本解决的,为了短期GDP增长再盲目加大投资力度更是“饮鸩止渴”。它表明经济社会发展出现了深层次全局性问题。解决这类产能过剩的着眼点应放在调整收入分配结构方面,侧重提高劳动所得比重,提高居民收入尤其是中低收入者比重,缩小收入分配差距,同时严格控制各地大量重复建设投资。中央政府应避免在经济换挡期再度出手金融财政等强刺激投资的政策。

二是经济发展阶段型产能过剩。在一个国家的经济高速增长阶段,特别是大规模基础建设阶段,需要大量的钢铁水泥等产业支撑,大规模基础建设基本完成,在高峰期形成的这些行业产能就明显过剩了。美国、日本、韩国等发达国家都经历过这样的发展阶段。2004年,浦项钢铁公司一位高管向我表示,韩国的大规模基础建设告一段落,浦项钢铁产能韩国国内消化不了,希望把浦项钢铁公司的产能用到中国来,帮助中国搞大规模基础建设,中国就不必再大量建钢铁企业了,以避免10多年之后中国钢铁行业重蹈韩国的覆辙。我们当然不可能接受这一建议。现在中国经济经过20多年的高速增长,已经处在中速换档期,未来还会进一步减速,在高速发展阶段形成的一些行业产能出现过剩是必然的。需要指出的是,这种经济发展阶段性产能过剩并非一些学者所说的一般性的周期性产能过剩,即由于受到经济周期波动的影响,正常规模投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩,当经济周期再次处于上升期,这类产能将自然被释放。欧美日等发达国家的钢铁、水泥等行业的变动情况表明,当大规模基本建设达到一定程度后,这些行业的总产量不仅不再增长,甚至大幅度下降。换个角度也可以说,经济的再度增长,不能依然立足原有的产业结构,而需要建立在深度的结构调整之上。

解决这种类型的产能过剩,完全靠市场自行调节需要很长周期,还可能出现局部甚至全局性的严重失业,何况各地不少企业就是当地政府以各类优惠政策支持建立的,因此政府有责任在财政、金融、产业政策、社会政策方面给予一定的支持引导。即便是市场经济国家,在面临这类产能过剩时,政府也不会袖手旁观,例如法国在上世纪60年代成立了领土整治与地区行动署,不仅负责资源枯竭地区的经济转型,也研究夕阳产业的调整政策。日本在上世纪90年代出台《产业再生法》,美国、德国、英国等政府在化解严重产能过剩时期也都伸出了那只“看得见的手”。具体案例,请参见本书“去产能的国际比较与机制设计”一章。

三是资源环境约束型产能过剩。当一国或一地整体资源环境不能支持某些行业现有产能发展时,会出现这类产能过剩。我国大气污染、水质污染、土地污染都到了十分严重的程度,特别是华北地区出现大面积的雾霾,早就敲响了资源环境约束型产能过剩的警钟。2015年,河北省的钢铁产能2.75亿吨,超过美日韩三国总和,环境污染成为约束这一地区钢铁、水泥、平板玻璃等高耗能、高排放行业发展的重要因素,在东南沿海等较发达地区,也不同程度存在类似问题。这类产能过剩,也是发达国家经历过的,伦敦的雾霾、日本的水俣病就是典型案例。我们在上世纪80年代曾明确宣布,中国绝对不走一些发达国家先污染后治理的老路。遗憾的是,30年后不得不承认,在这方面,我们不仅重蹈覆辙,一些方面更为甚之。

解决这类产能过剩,关键是提高环保准入标准。现在需要较大幅度提高环保准入标准,包括单位能源消耗,单位碳、二氧化硫等污染物的排放等。标准一经公布,不分国有民营,企业一律平等竞争,政府加强监管,那些无法达到标准的企业将自动退出。至于地区排放总量是否仍然上升,最终还是在于环保准入标准的设定是否严格。如果环保准入标准门槛低,又按照某一排放总量下达压缩产能的行政指标,如何落实到企业将十分困难,也很难做到公平公正,还给行政自由裁量权留下过大的空间。此外,西部一些环境还比较好的地区,提出可以把东部环境难以承载的重化工业项目转移过去,对此应十分慎重。西部决不能再走先污染后治理的老路了。

以上三种类型的产能过剩在实际经济活动中是交织在一起的,但通过分析、分类,有利于我们采取有效的政策组合,统筹治标与治本逐步加以解决。

二、    中国产能严重过剩的特殊性

上述三种类型的产能过剩,其他发达国家、新兴工业化国家也都不同程度地经历过。那么照搬他们的经验是不是就可以化解我们的产能过剩矛盾了?应当说,发达国家处理产能过剩的经验确实有值得学习借鉴之处,但中国产能严重过剩的特殊成因却不是简单照搬国外经验可以化解的。我认为,政府与市场的关系没有理顺,尤其是地方政府的GDP竞争,大大加剧了上述三种类型的产能过剩,是去产能研究中必须高度重视的问题。

2004年我提出要防止政府政绩冲动与企业利润冲动“双冲动”推动经济过热,造成产能过剩。[1]当时国务院已经明确钢铁等行业面临产能过剩问题了。据课题组统计,2004年之后,国务院以及相关部门出台了上百个防止产能过剩的文件,其中 2009年9月国务院批转发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,要求部门和地方政府认真贯彻执行,执行的情况竟然是产能过剩越演越烈,结症何在?我想举三个案例,说明中国式产能过剩的特点。

一是10年前,我在东北某省沿海地区调研,当时沿海的五个城市,都提出要建设航运中心,要建30万吨造船厂。5个城市都规划如此大规模的造船厂,有那么多订单吗?我问其中一个副省级城市的领导,能否出面把其余四个地级市整合起来,制定一个统一的造船产业发展规划,以避免重复建设。这位副省级城市的领导说,省里要考核每个市的GDP,压哪个城市都不行。

二是5年前,我到南方某海边城市调研,市里尚未得到发改委正式批复,已经大规模动工建造2千万吨产能的钢铁企业,现场大型机械遍布,一期一千万吨产能的基础建设已经开工,一派“五加二”、“白加黑”,弯道超车的兴旺景象。市领导恳切地对我说,这是该市一步上个经济发展大台阶的千载难逢机遇,全市为此已投入130多亿元搞交通、水利基础建设,合作方也先期投入了50多亿元。我说全国钢铁产能已经过剩,估计审批这个项目难度很大。市领导说新上的这个钢铁企业是先进技术,且从澳大利亚或南美直接进口铁矿,大大减少运输成本,污染又小,建议国家发改委出面,压缩河北的落后钢铁产能,指标转给他们。市领导还半开玩笑说,如果这个钢铁项目批不下来,他们对不起全市人民,将手拉手跳海谢罪。

三是前几年,某地希望我帮助协调审批一个产业项目。我认为这个产业过不了几年将严重过剩。我分析了这个产业的全国情况后,这位地方官员直言不讳告诉我,市里也分析了这一情况,但只要近两三年这个项目能撑住台面,就要全力促成。至于三四年后此项目是否陷入困境,那就是后任的事了,有几个市长书记能干完一届?要么提拔,要么调任了。这种心态,我和许多地方官员谈起,他们认为太正常了,不信你到地方干干试试。我换位思考一下,也确感十分无奈。干部提拔是有年龄限制的,一般人熬到地市一级就不年轻了,不在三五年内干出政绩,就别想再往上提拔了。而政绩在相当长一段时间,就是上项目,争GDP。

这三个案例绝非个案,可以说前一阶段各地普遍存在。明知将来会造成产能过剩,但在地方GDP激烈竞争的大背景下,似乎谁也无力扭转。如此才能理解,为什么钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船等行业被列为严重产能过剩行业,却屡屡在各地产业振兴规划、园区规划中成为重点发展甚至主导产业。

如果说有一种中国式产能过剩,那就是前阶段许多地方以政治运动的方式大张旗鼓地进行党政工团、人大政协齐动员,以分解指标、末位淘汰的行政手段,强力压迫各级机构招商引资。例如,有条件上钢铁项目的,河北一个市就建了近40个钢铁厂,一个县就建了18个钢铁厂,因为各县、各镇都要政绩。又如,全国600多个城市中,有300多个把光伏、风电设备作为本地重点扶植产业,以致2016年甘肃、新疆风电弃风率分别高达43.11%、38.37%,光伏弃光率分别为30.45%,32.23%,且预计到2020年弃风、弃光率仍将高达25%以上。[2]国家统计局提供的数据,截止2017年6月底,全国工业产能利用率为76.4%,比去年同期提高了3.4个百分点,其中钢铁、煤炭行业产能利用率分别为74.7%、66.6%,虽比上年分别提高了4.5、7.3个百分点,仍然面临相当严峻的局面。而今天如此严重的产能过剩,不都是前阶段各地的GDP政绩吗?

另一个严重的问题是,地方政府不仅全力推动上项目,同时对那些已经沦为“僵尸企业”的项目也尽力加以保全。该破产的企业不能破产,必然加大产能过剩。一项关于破产法的研究报告指出,我国企业难以进入正式破产程序的主要原因,是地方政府对企业破产的阻挠。“在中国,破产案件只有在法院裁定受理时才开始,而地方法院在人、财、物上又受制于地方政府,难以做出独立的判断。”再有,企业的破产管理人员通常由地方政府官员组成的清算组担任,在破产重整过程中,政府官员实际控制债权人会议,强迫续贷,往往使债权人会议变身为企业“输血”的银团。这就造成我国多个行业产能严重过剩,但破产企业很少。2008年公司正式破产占全国所有公司清算数量的0.37%,同年美国的这一数据为8.17%,英国为10.16%[3]。这组数据虽然是10年前的,还是可以管中窥豹。(国家发改委8月8日透露,“对僵尸企业进行认真梳理并积极开展处置和治理工作;通过企业破产法促进僵尸企业出清的能力持续提升,2016年以来,中国新设立破产审判庭90家,破产受理和审结案件数量不断增加,2017年上半年就达近3000件和2000件”)

地方政府GDP竞争大大加剧产能过剩,是发达市场经济国家从未有过的,但在前阶段,这一问题不仅被掩盖,还被一些经济学家誉为中国经济超高速增长的“密码”,是“中国模式”中的最独特的经验。继美国学者拉莫之后,香港的张五常提出中国经济高速增长的密码在于“县域竞争”(张五常,2009),上海的史正富在《超常增长》一书中更是认为,地方政府已经成为参与市场竞争的三大市场主体。“在中国,尤其是市县两级政府,长期在经济发展的第一线竞争拼搏,已经成长为与企业界共生互动的有生力量,成为中国经济社会发展的发动机之一”(史正富,2013)。对《超常增长》一书国内一些著名经济学家认为是中国经济理论的创新(林毅夫等,2013)。

我认为,地方政府的GDP竞争曾经极大地调动了地方政府的积极性,为中国经济高速发展做出了历史性的贡献。但这一模式也极大地扭曲了市场配置机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,降低了国民福利,还提供了巨大的权钱交易空间,造成制度性严重腐败,弊早已远远大于利,到了必须彻底抛弃的时候了[4]。针对中国当前的实际情况,关于去产能的各类政策建议中,如果不理顺政府与市场的关系,不坚决摒弃地方政府GDP竞争,谈不上对症下药,是治标不治本。

三、抑制地方政府公司化倾向

去产能涉及的问题很多,如相关的财政金融政策、失业下岗人员的安置政策、产业结构和企业技术结构调整所需的配套措施等等。这些问题在本书中都有较深入的探讨,感兴趣的读者可以参阅相关章节。我想在序言中强调,去产能,必须抑制地方政府公司化倾向,坚决摒弃地方政府GDP竞争。十八大以来,尤其是十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念以来,遏制地方政府GDP竞争取得了明显进展。同时也应看到,理顺政府与市场的关系,尤其是理顺地方政府与市场的关系,仍然是一项十分艰巨的任务。多年形成的地方政府公司化倾向[5],在现有利益格局局限下,还在顽强地展现其生命力,许多媒体仍然热衷于各地区的GDP排名。因此,在五大发展理念的指导下,深化相关体制改革,是去产能的题中应有之义。

第一,建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备,作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当,供水、供气、供电、供暖大体平衡,铁路、公路、民航等交通设施以及现代通讯设施基本具备,就可以认为区域发展水平大致协调了。应尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。国际经验也表明,政府建立面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施,是在发展过程中缩小地区居民收入差距的普遍做法。

第二,建立统一的市场体系应成为各地协调发展的基本准则。新时期促进各地协调发展,必须把各省市区的发展放到全国发展大局中,不仅立足于解决特定省市区存在的问题,更要立足于全国总体目标、全局目标和长远目标制定发展战略、发展规划。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,结果反而在一定程度上割裂了全国统一的社会主义市场经济体系,形成地方政府主导的 “诸侯经济”和地方政府公司化倾向,最终加大了各地协调发展的难度。

按照五大发展理念的指导,各地协调发展应更加关注全面深化改革和全面建设小康社会的总目标,着力促进全国统一大市场的形成和市场要素的自由流动,激发各地区的发展活力和发展潜力,促进各地区的合理分工,理顺阻碍区域协调发展的体制机制,破除各种限制生产要素尤其是劳动力合理流动的障碍。建议加快建立全国统一的医疗、养老、失业等社会保障制度,并相应提高统筹层次,重点解决基本社会保障项目跨地区转移和异地接续的问题,特别是东部沿海地区应加强对外省务工人员的社会保障,强化劳动力使用地的责任,促进劳动力要素跨区域合理流动。与此相适应,应进一步加大户籍制度改革的力度,放宽对人口流动的限制,在此基础上,有序推进公民自由迁徙权的确立。一国公民的自由迁徙权将对公共服务均等化起到极大的推动作用,从而进一步缓解区域差距以及城乡差距。

第三,合理划分基本公共服务方面中央与地方的财权事权。把基本公共服务作为区域协调发展的主要衡量指标,必然要求规范基本公共服务方面中央与地方的财权事权。现有的中央和地方财政关系方面,各级政府间职责、事权划分不清,中央和地方职责交叉,地方事权过大,财权过小,尤其是教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给方面的事权集中由地方承担,但没有相对应的财权。这导致经济发达地区有财力进一步提高本地区的基本公共服务水平,一些欠发达地区尽管得到了中央的转移支付,仍然远跟不上发达地区的基本公共服务财政投入水平。就全国看,包括义务教育、公共卫生、基本社会保障在内的许多基本公共服务项目,仍存在地区间二次分配扩大一次分配差距的逆向转移问题。

十八届三中全会“关于全面深化改革若干重大问题的决定”提出,“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。” “对于跨省区且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”按照十八届三中全会决定精神,考虑到基本公共服务均等化是针对全国而言,建议中央政府在教育、医疗、社会保障等基本功公共服务方面,担负更主要的支出责任。一是明确界定基本公共服务的范围,并随同经济社会发展水平提高而相应调整。二是明确全国实施基本公共服务均等化的标准,由中央政府平衡各地基本公共服务的投入水平,并建立科学的评价指标体系,在十三五时期坚决扭转地区间基本公共服务投入扩大一次分配差距的逆向转移趋势,再经过5至10年的努力,力争初步达到基本公共服务主要项目全国均等化的目标。三是明确划分各级政府提供基本公共服务的权责,保证责任归属清晰、合理。四是完善财税制度,合理调整政府间财权配置,扩大地方税收来源,并且按照基本公共服务均等化的要求,完善财政转移支付制度。五是鼓励发达地区吸纳欠发达地区的人口,促其融入当地社区,成为稳定的迁徙者。中央和地方政府应以常住人口、而不是户籍人口为基数来制定基本公共服务的发展政策和发展目标。中央政府在财政转移支付等各项政策上,对主动吸纳外来人口的地区给予适当鼓励。

第四,更好地发挥地方政府的作用。不仅要求政府弥补市场失灵,而且要求政府进一步培育生产要素市场,打破地方行政性市场分割,建设统一的社会主义市场经济体系。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,侧重提供良好的经济社会发展环境,提供基本公共服务,维护市场公正,公平竞争秩序和社会安定。

中央政府和地方政府都要加快推进政企分开、政资分开、政事分开,政社分开,深化行政管理体制改革。把不该由政府管理的事项如企业经营决策、企业投资方向等,坚决转移出去。把该由政府管理的事项如基本公共服务等,切实管好。以制度保证充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

第五,大力发展和规范社会组织。改革开放以来,中央向地方放权,调动了地方的积极性,为我国经济总量高速增长起了巨大推动作用。同时应看到,在社会组织发育很不完善的背景下,中央向地方放权,地方又向哪里放权?地方政府面对成千万个企业和分散的市场主体,由于缺乏各类社会组织的自律维权和相互协调机制,只能直接干预经济和社会生活。中央政府放权后,地方政府如果不管那些不该管、管不了、管不好的事,上千万个企业及社会各个不同利益主体又没有形成有效的自律维权与相互协调机制,社会就难以稳定。不仅如此,长期以来地方政府为了GDP竞争,还把各类行政单位和社会组织都变成变相的经济组织,让他们去落实投资指标、招商引资指标,实际形成了地方政府直接配置资源的特殊体制。这一体制的形成,有地方GDP竞争的压力,有中央与地方财权事权划分不当的原因,更是受到社会组织发育严重滞后的制约。

扭转地方政府公司化倾向,抑制地方政府的GDP竞争,绝不是把所有权力再次高度集中到中央,而是要清晰界定政府尤其是地方政府与市场的界限。中央政府和地方政府都不应做市场、企业、社会组织、中介机构可以做的事,地方政府更不应再充当资源配置的主体。要借鉴发达市场经济国家行业协会、商会在去产能过程中的积极作用,以及这些协会、商会在制定行业准入标准,进行行业自律方面的经验,结合我国经济社会实际,进一步培育和发展社会组织,使之成为社会主义市场经济体制的重要组成部分,并为政府,尤其是地方政府简政放权、转变职能构建前提条件。 


[1]参见宋晓梧、李建立“防止双冲动推动经济过热”,《宏观经济研究》2004年第四期 

[2] “未来弃风弃光现象将依然严重”,经济参考报。2017724

[3] 参见“供给侧改革背景下的破产法修订”,《中国改革》杂志,2017年第4期。

[4] 参见宋晓梧“‘三维市场经济’与地方政府职能界定”,《人民论坛学术前沿》201312

[5] 参见宋晓梧主编《地方政府公司化研究》,中国财富出版社,20149月出版