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当务之急是发展大城市
作者:樊纲    单位:北京国民经济研究所    发布:2017-10-09    阅读:810次   

过去一年多,中国房地产市场经历了一轮两极分化的异常波动。少数特大城市和大城市房价地价飞涨;与此同时,三四线城市高喊去库存,但房子卖不出去。这暴露出一个重要的政策性原因,我们的“城镇化”战略导致了两极分化。 

中国从来不说“城市化”,而是说“城镇化”。不同的提法代表着不同的政策。改革开放以来,中国一直实行严格控制大城市规模、大力发展中小城镇的“城镇化”政策。这诚然对城市间与城乡协调有积极作用,但也引发诸多问题。 

严格控制大城市规模,土地供应受到限制,人口又不断涌入,引发房价地价飙涨。房价经历一系列调控也不降低,是因一直没有实质增加供给,只是抑制需求,但人口还在不断进来,需求还在不断增长。鼓励中小城镇发展,土地敞开供应,但是人口又不断流失,结果是房地产库存高企。 

我们应该重新反思大城市和小城市的关系。中国正处在人口向中心城市聚集的阶段,限制大城市而鼓励发展小城镇不符合当前的自然规律。


 大城市更好


城市化是人口迁移过程中理性选择的结果,在工业化和城市化快速发展阶段,人口不断向大城市集聚是基本规律。从世界范围看,大城市化的趋势从未停止。1950年全球超过500万人的城市只有7个,2015年增加到73个。日本60%的人口在关东、关西都市区,韩国50%的人口在首尔都市区。1950-2015年,全球生活在1000万人以上规模城市的人口占城市人口的比重从3.2%提高到11.9%,生活在100万-500万、50万-100万规模城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%,但是生活在50万以下规模城市的人口所占比重下降了7%。 

中国尽管一直限制大城市的人口流入,但是1990-2015年中国城区常住人口在500万人以上的城市,从2个增加到16个。2009-2014年,中国35个一二线城市的人口共增加3778万人,其中前15个大城市增加了3010万人,约占80%。城市化的基本好处是获得产业聚集和人口聚集所带来的规模效益。人为什么要迁移、选择向哪里迁移,考虑的主要是就业、收入、生活、公共服务等。在这些方面,大城市都具有明显的优势。最早出现的企业是乡镇工业。但分散的乡村不具备聚集效应,村村搞基础设施等的成本太高。于是乡镇企业进入到城市的开发区,它的基础设施不仅便宜,而且更健全、更齐备,信息、人才、市场条件等也更优越。

大城市可以更集中地提供各类基础设施,从而聚集更多的产业和企业,于是企业又往大城市迁移,形成更专业的分工,提供更多就业和更高收入。大城市是创新资源和人才最集中、创新活动最活跃最容易成功的区域,从而持续推动经济增长。美国的创新资源都集中在硅谷、洛杉矶、纽约等大都市区。此外,大城市能聚集优质的教育医疗等公共服务和生活条件。具有更公平的市场竞争环境和通畅的上升通道,能为年轻人提供更多实现梦想的机会。更有利于服务业和文化时尚产业的发展,这成为吸引年轻人的重要因素。即便在污染治理和垃圾处理等方面,大城市也因为规模效益而具有明显优势。

但是,我们总是希望人们从农村迁移出来,都到小城市中去。现实中很多产业和企业却并没有到小城市去,相反,小城市的企业都往大城市搬。人们也就跟着涌向大城市。


政策偏差的后果


在目前的大城市化阶段,却实行“城镇化”的发展思路,已经引发了一系列的问题。

人为限制大城市的发展,总想改变规律而不是顺应规律,设定城市人口调控目标,致使每次的规划都“小而又小”,今天定了规划,明天就被突破的例子比比皆是。

一方面,特大城市的用地、基础设施、公共服务等根据人口规划设定,但是人口流入远超规划预期,导致房价高企、交通拥堵、教育医疗短缺,外来人口甚至无法享受一些基本公共服务。有的城市六年前提出只能养活800万人,结果现在达到了2100万人,这个城市肯定会出现各种供求关系紧张。部分学者、官员认为,这些“大城市病”是由于人多,从而支持限制大城市人口增长。但很大程度上其实是因为逆反规律造成的。 

另一方面,优先发展中小城市和小城镇并不能改变其人口流失的情况,由于条件所限,产业发展不起来,无法提供足够的就业,人口就不断流失。2009-2014年,在232个地级市中,人口减少的有85个,占36.6%,共减少1314万人。 

前述房地产市场的两极分化就是城镇化思路带来的不良后果。

优先发展中小城市和小城镇也会导致生产效率的降低。不断加大对小城镇的支持,导致部分农民工早退,这意味着劳动力从生产率高的城市流向生产率低的小城镇。日本就曾有过类似教训,1960年代日本劳动力大量进城,其增长速度一度达到10%以上。1972年田中角荣提出“日本列岛改造论”,从大城市疏解产业和人口到日本东北部和西南部,企图创造一批“迷你东京”。该政策是1970年代日本生产率趋于下降的重要诱因。 

可能有人举出欧洲小城镇发展很好的反例。其实这分两种类型: 

一类往往是大城市周边的小城市,属于大都市区内或周边的城市群、城市带的小城市,通过轻轨等一小时、一个半小时能到达大都市核心区,并不是真正意义的小城市。

一类是没有消亡且得到发展的。因为欧洲国家工业化进程很慢,100年、150年才完成。年轻人还没走光,退休的人又回来了。这些从城里退休回来的人是带着一生的积蓄、带着社保、带着现代城市生活方式回去的。所以这些小城镇又发展起来,而且实现了现代化更新。 

中国的情况是在三十几年内快速工业化,小城镇的人口迅速流失,退休的人还没回去,大家都集中在大城市。加上中国地域辽阔,很多小城市不在城市群里,发展就会遇到困难。 

西方的经验表明,小城镇不是没有发展机会了,但不是现在这个阶段,中国现在是发展大城市的阶段。


 暂缓“城镇化”,确立“城市化”


 为了中国城市化的健康发展,当务之急是放弃“城镇化”的发展思路,确立“城市化”的指导思想。在目前阶段,我们一定要发展大城市,不发展大城市,结果是房价飙升等各种畸形的情况,大家都受不了。

首先,尊重人口流动和大城市发展的客观规律,适时调整战略,以特大城市为龙头,以城际交通为纽带,带动都市区、城市群、城市带的发展,积极获取大城市化和城市群化的集聚红利。 

其次,放开对特大城市的人口限制,以人口流动规律为客观依据,以科学预测的人口规模为基础,规划大城市的基础设施和公共服务,从而有效防治大城市病,同时通过“转移支付跟人走”等配套政策,保障外来人口享受平等的权利和公共服务。 

采取行政手段控制大城市人口规模,会阻碍大城市集聚效应的发挥,降低经济增长,也必然难以奏效,关键是对其合理引导。日本就曾试图减缓人口向大都市区集中,但这种趋势有增无减。后来,日本在都市圈的框架下,通过发展副中心和卫星城的多中心发展模式,有效疏解了东京都心的功能(不是限制都心的规模)。 

因此不能以特大城市主城区压力过大为借口,排斥整个大都市区的人口增长。我们要吸取日本、韩国等国的教训,还是应该顺应规律,顺应人的选择规律。

《中国城市化和特大城市问题再思考》 樊纲、郭万达等著 中国经济出版社

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 再次,对大批不在大城市周围或城市群内,也没有足够经济实力的中小城市和小城镇,在相当长时期,工作重点应是生态和文化保护,而不是规模扩张。政策层面,要加快社保全国统筹,放开城里人到小城镇甚至农村购房,逐步鼓励城里富裕的退休者向小城镇回流,加快城市现代生活对小城镇和农村的辐射。

小城镇在未来阶段也能发展,但是需要一个过程。比如,海南小城镇的发展可能是等到第一代有钱的人退休以后。 


发展大都市区 


中国大城市和特大城市正在进入以通勤联系为重要特征的大都市区化发展阶段。例如,目前每天有几十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。东京大都市区(一都三县)通勤圈内3500万人口日均轨道交通发送量4074万人次,其中一半以上来自东京都以外50-70公里半径的范围。今后,中国也会有大量人口集聚到那些与大城市核心市区有着密切的经济社会联系、并且有一体化倾向的多向串状卫星城地区,即由传统蔓延式的大城市,通过轨道通勤体系转型成大都市区。通过最新的轨道交通等技术,形成一小时、一个半小时通勤圈,一个都市区就可能容纳更多人口,形成更大的规模效益和城市活力,我们的城市化就更健康,房地产供求更加平衡,而不是人为设限,不让你盖房子。 

目前,多个大都市区的发展已经开始跨越行政边界。这就需要形成跨行政边界的城市化发展思路和治理结构。中国长期采取各行政区自上而下的垂直管理模式,缺少横向的经济合作与协调机制。土地制度、社会保障、财税制度、官员升迁等体制因素,使得都市区内各城市间存在复杂的利益冲突和区域内耗。这种重竞争、轻合作的城际关系,严重影响到了都市区的整合与协调发展,是都市区治理面临的一个突出问题。 

美国大都市区解决内部的跨行政区划问题的改革主要有四种:一是中心城市与县政府合并,难度较大。二是成立双层政府体制,大都市区的主要权力向县政府集中,使其履行相当于大都市政府的部分职能。三是建立政府跨界合作机制,如建立区域委员会、签订政府间协议等。四是设立大都市特别区。比如,加州南海岸空气质量管理区成立于1976年,治理包括奥兰治县、洛杉矶县等4个县区,面积达27850平方公里,共涉及162个城市。 

日本解决大都市区的跨行政区划问题的办法主要有:一是合并。二是不改变行政区划,通过事务委托、事务组合、区域联合、广域联合、共同设置机构、协议会等形式处理跨界事务。例如,“东京都市圈交通规划协议会”、“关东地方知事会”等。 

要解决中国大都市区内跨越行政区划的协调问题,真正从“行政区经济”向“跨界区域经济”转型,我们建议可考虑采取以下方式: 

一是根据实际情况,科学合理地划分各级政府间的职能分工,是实现大都市区有效治理的根本所在。二是尽快建立统计意义上的大都市区的界定标准并启动相关的大都市区规划。三是可设立跨界功能区或新特区。如优先设立跨界规划特别区,以此作为突破口。四是通过非正式的协议会来解决跨界治理问题。五是借鉴古代“巡抚”制度,成立一个比大都市区内各城市的行政级别更高的政府机构,以协调不同城市的利益冲突。中国特色的行政体制带来的问题,还要用行政体制来解决。通过行政区划的改革,打破行政区划限制,可能是一个可行之道。当特大城市发展到一定程度,设立小省、增设直辖市等,理顺特大城市与中央和所处地区的关系,尤其重视财政体制改革,这也是一个思路。当然,行政区划调整所涉因素太多,较为敏感,不要寄望于此。 

此外,还可以在不同地方间形成系统性的合作协调机制。比如,把城市间的快轨连接起来,使人们能顺畅通勤、去大城市工作和消费等,最终实现协同发展。这可能是一种更有效的治理方式。