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东北再振兴能否尝试“体制复制”:以特区办特区
作者:刘世锦    单位:中国发展研究基金会    发布:2016-12-12    阅读:4515次   

一、行业与企业

我国目前的产能严重过剩地区,共同特点是以重化工业为主,包括煤炭、钢铁、石油石化、建材等行业。这些行业正是过去几年中降幅最大的。中国经济的结构转型,具体地说,就是随着基础设施、房地产和出口三大需求的新增规模峰值或增速峰值的出现,供给侧的重化工业相应回落,从而带动了整个经济由高速增长向中速增长的转变。

这种转变合乎规律,是必然的,对相关行业及其所在地区也是痛苦的,特别是当供给侧调整赶不上需求侧变化、产业严重过剩的情况出现后,更是如此。这次调研的8省区近年来正是处于这种境况。需求下降、价格下跌、盈利收缩或亏损乃至全行业亏损、收入减少、坏账增加乃至违约、人才流失、财政减收,如此等等,均按照同一条逻辑链条毫不含糊地在相关行业和地区呈现。

问题是企业如何应对。比较一下几乎同一时期发生在另一领域的故事,差别就看出来了。这个领域就是出口行业。近几年,出口行业增速由百分之二三十降低负增长,回落幅度较重化工业有过之而无不及。人们也会间或听到看到一些信息,如广东、浙江等出口企业面临困难,有的艰难度日,有的跑到越南等低成本国家去了,也有的转型升级了,还有的老板跑路了。日子难过、转型不易的声音也不少,但比起重化工业领域,还是小多了。重化工业领域的调整,则导致了部分地区的经济塌陷,有的地区是断崖式跌落。企业的人动不了,债还不了,企业本身也关不了。长期亏损、扭亏无望,依靠政府补贴或银行续贷维持经营的“僵尸企业”相当数量地出现了。

应对方式的差异,与企业类型高度相关,背后则表现的是体制机制的不同。出口行业以民营和外资企业为主,而重化工业领域以大国企为主。前者机制灵活,调整能力强,一般不会长期赔钱维持生产。后者则调整起来很难,经常提出的理由是“要承担社会责任,不能让职工丢掉饭碗”。这就回到了上世纪九十年代末期国企改革中的一个老问题:是通过拿钱养一个长期亏损企业来养人,还是直接拿钱完善社保体系来养人,把企业放手,该关门就关门,该重组就重组。答案应该是很清楚的。不仅如此,在这次调研所及的一些地区,国企依然在办社会,其他地区国企改革中十多年前已经解决的问题,在这些地区依然存在。

在市场经济的汪洋大海中,行业起伏是常态,只是不同背景下起伏幅度不同。近年来所经历的是由增长阶段转换所引发的大起伏。这也为分析判断不同类型企业和企业体制提供了难得机会。在行业的上行期,也就是有人说过的所谓“风口”上,猪都会飞起来;而到了下行期,“风口”不再或变成了逆风时,谁能落下来还活着,还能向前走,那才是好的企业、好的企业体制。企业的真正优势或核心竞争力是在这个时候“水落石出”的。国企往往在行业上行期还过得去,一旦下行,先入困境而难以摆脱,求助于政府的特殊支持和保护。除了行业下行期固有的冲击外,国企遇到的主要还是固有的深层体制问题。

这就涉及到本次调研所及的这些新“问题地区”走出困境的思路和政策。近期重启东北老工业基地振兴议题,首先需要反思的是以往那套振兴思路和政策的成败对错。过去十多年东北经济曾经保持了两位数的高速增长,但那时是行业上行期。需要评估的是包括下行期在内的全过程,尤其是未来增长的可能态势。如果继续沿用扶持输血、投资拉动的办法,且不论正确与否,实际可操作空间其实不大,短期刺激效果也未必见到,更重要的是可能错失振兴机遇。对此类地区来说,真正的问题并不是已经出现的行业调整和困难,而是下一步能不能看到希望和出路,而这与观察分析应对局势的角度和思路直接相关。

二、振兴或不振兴

“问题地区”面临“振兴或不振兴”的挑战。当然要振兴,问题是如何振兴。这个问题不搞清楚,结果未必一定是振兴。

一个地区由衰而兴,用流行的话语说,叫“转型升级”。转型升级需要依托资源。这里所说的资源是广义上的,基本上可分为两类。一类是自然资源,如天然拥有煤炭、石油、铁矿石等,或处在交通要道;另一类是组织资源,包括企业、政府和其他社会组织,市场和竞争秩序,规则、惯例等制度,社会主流意识形态或文化等。当然,这些组织资源要有优势,应当具备好的、先进的、现代化的特质。

依托自然资源可以快速增长,甚至一夜暴富。典型的是中东石油输出国。前些年本次调研所及的部分地区,也曾有过相似经历。但这种增长往往并未相应带动社会发展进步,只是钱多了,其他方面变化不大。于是发展经济学就有了增长不等同于发展之说。有人注意到,某些煤炭富集之地,前几年煤挖得太快,还没有来得及搞城市建设,好日子就到头了。除了一片矿山塌陷区,未能留下什么像样的东西。

这些地区的软肋是特别依赖于对自身所有的自然资源的市场需求。如果组织资源建设未能跟上,一旦需求下降,衰败就变得顺理成章。经济学亦有“资源诅咒”一说,是自然资源富有之地,组织资源常成短板,于是“捧着金碗要饭吃”。个中原由令人回味。兴旺前如此,兴旺后的衰落亦源于此。

自然资源依赖性增长衰退也会有多种情景。一种情况是资源枯竭,煤挖完了,油气抽完了,繁荣不再。另一种情况则是,资源还有,抑或又发现了储量更大、品质更好的新资源,但需求下来了,缺少有竞争力的产品,依然陷入衰落。

当然还有其他情景。需求下降或减速并不等于没有需求。以钢铁行业为例,中国目前人均钢铁存量为6吨,而美国为24.6吨,日本超过40吨。且不论日本,即使接近美国的人均水平,中国还需要超过200亿吨的钢铁,按照年产7亿吨计算,还要生产30年以上。而7亿吨是接近世界产量一半的规模。问题是在减少了的需求世界中是否有你的位置。取得这样的位置并不容易,需要有比别人更低的成本、更高的效率、更强的竞争力。说到底,比的主要不是自然资源优势,而是组织资源优势。

即便是资源枯竭的地区,也有再度兴起的例子,如美国的拉斯维加斯、匹茨堡等城市,德国的鲁尔地区等。然而,毕竟有一些地区衰落了,无可挽回的衰落了。在美国,较早的有铁锈地带,较近的有汽车城底特律。

固然,工业史上地区行业分化起伏、繁荣衰落均有规律,何况正处在经济转型的大变局之际。挑战在于,有的衰而复兴,有的不是没有机会,但未能抓住。这里需要关注调整期计划经济与市场经济的重要差别。

计划经济下人由组织安排,再不满意,组织不让你动,你是动不了的,擅自行动的成本之高让你难以承受。市场经济发展起来后,情况发生了很大变化,相当多的人,不满意就“用脚投票”,走出去了。这就反映在地区间的人口流动上。人可以在地区间做出选择。当然,能够流动的是部分人群,但这部分人通常是能量很大的,他们的“出走”无疑是振兴能量的耗散。

地区振兴也是一种机遇。称其为机遇,是说振兴是有时间要求的,错过了特定的时间窗口,机遇就可能成为别人的。比如某些老工业基地,发展装备工业的基础相当好,有些方面,如产业工人素质和文化等,其他地方难以比拟。但若体制机制、政策环境问题解决不了,拖上若干年,那些有活力的新兴工业基地一定会去抢占这个市场,会利用老工业基地的资源,包括上面提到的“出走”的那些有能量的人。蛋糕就那么大,别人吃了,你就吃不上了。

在资源流动、机遇开放的环境中,任何一个地区都不应以为资源和机遇什么时候都属于自己。处在转型困境的地区,振兴或衰落是一个选项,做选择的是人,人背后是体制、政策、文化,或我们通常所说的制度。

三、人和制度

在此次采访报道中,有个“人物篇”。从大学生创业,留美博士带项目回归发展,公务员下海“搅局”乳业,到公益小贷、丹霞花海、特色文化产业、乌拉草老板,他们构成了创业、转型的企业家群像。这是一群特别有能量的人,是地区振兴的希望所在。

问题仍然在于,这样的人有多少,其中那些人留下来了,那些人出走了,还有没有类似的人从外面进来了。这与待振兴地区对企业家人才的吸引力、凝聚力密切相关。于是又回到了体制或制度问题。

说到体制或制度,一个令人困惑的现象是,都是实行社会主义市场经济体制,都在学习贯彻党的文件,都在实施全国统一的法规政策,为什么不同地区的差别如此显著?这里需要引起关注一个元素,可称之为“隐形体制”。对此尚无准确定义,大体上是指那些并未写在表面、但实实在在起作用,往往可能是主导作用的体制因素,如思维方式、做事方式、奖惩方式等等。或者说,指那些与明规则相对应的“潜规则”。

早在上世纪改革开放之初,某大报开展过一场关于“做生意是否应有回扣”的讨论,持不同意见的双方都认为这个问题无需讨论。南边某省的人认为做生意拿回扣理所当然,北边某省的人则认为此举肯定违法。时至今日,对同一规则,特别是那些讨论、探索中的规则的理解,依然差别很大。比如,对国资国企改革,南边某省以为国有资本应当重点提供公共产品和服务,做那些市场有需求但做不了的事情,而且尽可能采取市场化的办法。北边某省则以为国企一定要守住阵地,即使面临困境,在重要行业依然要做大做强,防止“唱衰”国企。其实,看一下数据,前者国有资本的规模和实力明显高于后者。在改革开放发展诸多紧要问题的理解和实施上,都能看到程度不同的差别,背后似乎都能感到“隐型体制”的力量。

近来讨论东北再振兴议题,可以提出颇多需要解决的问题,如国企体制、政府行为、市场规则乃至人的观念等等。又感到仅仅解决其中一个或几个问题,作用可能不大,所面对的实际上是一个整体环境问题。

这里所说的整体环境,既包括“显形体制”,也包括上面提到“隐形体制”。通常提到的一些改革办法,主要是对付前一类体制问题的,对后一类体制问题不大有效。这大概是人们对这些地区改革不大乐观的原由所在。那么,改革还有出路吗?

一种可以探讨的思路是在一定范围内“换环境”。大范围改变环境不现实,但可以从较小范围做起。其实,这正是改革初期办特区的办法。新常态下办特区,时过境迁,须与时俱进。以东北再振兴为例,可考虑由经济发展和市场经济体制建设水平较高的广东、浙江、江苏三省与东北三省分别对口合作,开办特殊合作区。

其实,此类试验已有。在广东,深圳特区和发展水平较低的汕尾市合作举办了深汕特殊合作区。前三年,关系不顺,发展缓慢。两年前,调整体制,以深圳干部为主,深圳的政策、规则为主,发展成果两地均衡共享,活力大增,一座产业和安居新城正在迅速崛起。

这种“以特区办特区”,或者说“体制复制”,较小范围先换环境的办法,可以在地区振兴过程中尝试。不妨设想一下,东北三省和东南三省在深入调研的基础上,分别对口在东北三省举办特殊合作区,面积可以相当于一个地级市的范围。合作区内,由东南三省派出的干部主导,主要沿用东南三省已有的政策、规则,形成合理的利益共享、风险共担机制。东南三省要选派德才兼备的优秀干部,派出时升格使用,工作业绩突出再优先重用,待遇保持不变或有所提高,有一套好的激励机制。

此类地区间对口合作,与过去的对口支援有很大不同。主要不是给资金、给项目,而是给体制机制、给得力干部,协助先换小环境,逐步影响调整大环境。当然,小环境好了,包括合作方的东南三省相关地区的资金、项目也会来的,但这是“换环境”的引出的结果。这类合作只有在中国特有的制度条件下才能做起来、做成功,彰显我们的制度优势。

我国改革开放已近40年,新常态下的改革如何推进,也应有创新。地区合作办特区,为什么不可以试一下呢?