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开放发展与全球治理
作者:隆国强    单位:国务院发展研究中心    发布:2016-05-30    阅读:7534次   

      新常态对改革开放的新要求

  开放发展是党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念中的一个重要理念。当前,中国经济进入新常态,经济发展的目标与动力正在转换,增长要实现中高速、产业正迈向中高端,“五大理念”指导下的新发展战略对开放提出新要求。即在经济新常态下,开放战略要充分利用外部资源与市场,与国内资源与市场有机整合,促进创新、结构升级与价值链提升。

  随着中国经济进入新常态,我们要提升中国在全球分工的地位,这也与国内寻求经济增长新动力高度一致。要通过进一步扩大开放来引进高端的产业活动、高端的生产要素、更加先进的技术,包括制造业、服务业,提升中国在全球生产价值链上的分工地位。这意味着中国产业结构升级和竞争力的提升。从这个角度来审视,不难发现,我们原来很多领域开放程度均显不足。例如,资本和技术密集行业的开放就很不够。美国和德国在早期产业发展中,都采取了幼稚产业保护做法。在产业发展的幼小早期,政府为了保护国内市场,限制同类产品进口,从而培育这些幼稚产业、新兴产业的成长。该种产业政策在历史上叫幼稚产业保护理论,在一定的历史时期是十分必要的,且具有一定的合理性。

  进口替代政策一个重要的理论依据就是幼稚产业保护理论。但是实行进口替代的行业,普遍都存在着保护时间过长、保护程度过高的问题,就像在温室里的花朵,难以形成较强的生命力。在中国,许多资本密集型或者技术密集型的产业中存在着同样的问题,即保护过度、保护时间太长等,导致创新动力不足。以汽车产业为例,中国的汽车产业20世纪50年代就开始起步了,韩国是到20世纪70年代才开始做轿车,但韩国轿车的竞争力在全球已不可忽视。我们仍然依靠着高度的保护政策,虽然汽车产量、产业规模已经很大,但是国际竞争力还是很弱。中国的比较优势已经在转换,原来可以依靠低成本的劳动力优势参与全球竞争,但是现在,劳动力成本已然提高,未来5年、10年还将继续大幅度上升,中国制造业的竞争力已经受到严峻挑战。劳动密集型产业本身也有一个转型升级的过程:一方面要维持劳动密集型产业的国际竞争力,把原来靠低成本变成靠质量、靠技术、靠品牌、靠服务;另外一方面,也要提高中国资本和技术密集型产业的国际竞争力。

  中国企业的国际竞争力要靠改革,要深化国有企业的改革、深化落后行业的改革;靠开放来促改革,也就是需要转变原来这些资本技术产业发展的整体指导思想,要用开放发展的理念替代进口替代发展的理念。

  打造全面开放新格局

  党的十八届五中全会提出,“打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局”。按照这个要求,应进一步拓展、完善空间和行业开放新格局。新格局、新战略和新体制这三者是三位一体的,形成参与全球竞争的新优势是目标。要实现这个目标需要有两个支撑:一是体制,就是形成开放型经济新体制,进一步提高管理和服务水平;二是开放的新格局,既包括空间上的格局,也包括行业上的格局。

  支撑一:开放型经济新体制。中共中央、国务院2015年发布了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》。总体目标是:加快培育国际合作和竞争新优势,更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡,逐步实现国际收支基本平衡,形成全方位开放新格局,实现开放型经济治理体系和治理能力现代化。新阶段中国改革和构建开放型经济新体制,要从当前的发展阶段出发,根据中国参与全球分工升级的现实条件和目标来设计。党的十八届三中全会制定的关于完善社会主义市场经济的总体设计,明确要求在2020年之前建成基于现阶段的开放型经济新体制。

  支撑二:开放的新格局。首先,空间上的格局提到的是双向开放,对发达国家和对发展中国家的开放。因为我们早期的开放比较偏向对发达市场的开放,现在提出“一带一路”。“一带一路”涵盖65个国家,其更加重视对周边国家、对亚洲新兴经济体的开放。在空间布局上,沿海、内陆、沿边将承担不同的任务。对沿海地区来说,进一步提高开放水平,能够引领中国产业结构的升级,继续创新,也就是所谓形成参与国际竞争的新优势。沿边地区特殊的地理位置决定它是我们落实周边外交战略的重要支点,同时也是建设国家大通道的重要载体,是保障资源安全、能源安全、国防安全非常重要的一个战略架构。加快沿边地区的开放,是落实“一带一路”大战略的一个重要考虑。目前,不少地方陆续提出了对接“一带一路”战略的实施方案。例如,西安将打造丝绸之路经济带新起点,甘肃打造丝绸之路经济带黄金段,宁夏建设内部开放型经济新高地。在“十三五”期间要谋划一些可操作的举措,既推进中部地区加快开放,还要做好承接东部地区一些产业的转移;另外也要发挥自身优势,参与全球分工和全球竞争。这个大格局是空间布局的关键点。

  其次,产业格局方面。过去30多年把制造业的开放放在一个很重要的位置,特别是劳动密集型产业。制造业的开放取得了非常好的成绩,使得中国一跃成为货物出口的第一大国,但是这些出口的产品绝大部分在中国的增值环节是劳动密集型、低附加价值的。对资本和技术密集型产业而言,开放竞争就是在国内公平的竞争环境下,让更多的民营企业、外资企业参与市场竞争,同时还有国际竞争,所以贸易保护程度也应该有所降低。当然,这有一个逐渐适应的过程,要在明确战略的情况下逐渐降低保护程度,逐渐引入竞争,尽快推动在技术、品牌、商业模式等方面的不断创新,增强国际竞争力。

  另一个开放不足的领域是服务领域。服务业的子部门一共有160个。中国加入WTO时承诺开放100个,其中29个没有附加条件,剩下的附加了各种各样的限制条件。例如地域限制、股权限制等。但实际上,国内的服务是不能完全满足老百姓需要的。比如教育中的择校难,优质教育资源供给不够,医疗资源供给不足。解决这些问题还是要靠改革,一是靠国内本身的改革,例如促进教育均衡,公立医院的改革等等;二是要开放,开放才能促改革,通过开放引入新的服务业态、新的服务理念,甚至把一些高端的服务资源吸引过来。所以,服务领域开放是新一轮开放的重点。党的十八届三中全会《决定》提出,推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制,进一步放开一般制造业。通过开放来促进国内的改革、促进国内的创新、促进中国整个产业,特别是那些高附加价值产业的国际竞争力的提升。

  如果把中国与世界上其他国家进行比较,把不同的产业进行分类,会发现资源类的产业、农业、服务业,技术密集和资本密集的产业等竞争力比较弱。但尚存在一些企业,比如中石油经过改革以后,可以变成全球很有国际竞争力的石油公司。当劳动密集型产业竞争力受到挑战的时候,要想办法在资本技术密集的制造业和服务业领域提高国际竞争力。未来的5年规划要致力于解决这个问题,这就是形成开放的新格局。构建开放新格局本身也是新体制不断建立和完善的过程,目标就是形成参与全球竞争的新优势。    

      新兴大国的竞争力升级战略

  新时期中国对外开放的战略要从以往以“出口创汇”为核心目标,调整为“新兴大国的竞争力升级战略”,从八大战略重点着力:加速推进国际竞争力的升级;改善营商环境,吸引高端生产要素与产业;打造具有国际竞争力的中资跨国公司;积极推进区域合作;积极参与全球经济治理;积极稳妥推进金融开放与人民币国际化;加强国际合作,保障资源能源安全;着力增强国家软实力。

  “互联网+”行动计划、“中国制造2025”是国家产业升级的战略,其实就是要抓住以信息技术为代表的新一轮技术革命带来的战略机遇。这对全人类来说都是一个重大的机遇,但对每个国家来说却可能是挑战,它是把双刃剑。如能抓住这一历史机遇,产业就可以加速升级;如果不能抓住机遇,就可能在新一轮的技术竞争中落伍,被边缘化。所以,各国都非常重视在这新一轮技术革命中抢占制高点,都相应地制定了国家战略。德国提出“工业4.0”战略。与德国工业4.0强调的“硬”制造不同;美国版的工业4.0实际上就是“工业互联网”。日本、英国都有类似的发展战略。所谓战略性新兴产业的名单,各国也是大同小异。比如新一代信息技术、新能源技术、生物技术、新材料、航天,日本、韩国还把文化产业列在里面。

  对中国来说,抢抓本轮产业革命机遇有更重要的意义。因为中国首先是一个发展中国家,是一个追赶型的国家,传统产业进一步升级的空间非常大。比如汽车产业,想真正追上德国、日本的水平确实不容易。其实全球的汽车产业大格局现在已经比较稳定,再产生新的汽车产业大集团不容易,但因为这轮新的技术革命带来了新的机会,电池技术取得突破性进展,出现了特斯拉这样的新能源汽车领军企业。所以,如果我们与新一轮技术革命结合得好,用新技术来改造传统产业、提升传统产业,就可能使传统产业实现弯道超车。当然走的不是原来那个技术路径,但这条新路径应是代表未来的发展方向。

  全球经济治理面临的新挑战

  从全球来看,全球的经济治理是处在一个变革期。第二次世界大战结束后确定的全球秩序持续了70年,总体上保障了世界的和平与繁荣。时至今日,这个秩序暴露出了诸多问题,主要表现在:第一,代表性不足。就是发展中国家作为一个整体,在全球这个大格局中地位大幅度上升,但是它的利益、它的投票权在现有的国际格局中没有得到相应的提升;第二,公平性不够,这一规则是由发达国家主导的,比较多地体现了发达国家的利益,而发展中国家的利益相对来说体现得不够;第三,当前的经济治理不能充分适应国际分工不断深化的新要求;第四,全球经济治理机制防范和应对金融危机乏力,暴露出不足和缺陷,改革国际金融货币体系成为共识,一些新的全球性问题呼唤新的国际经济治理机制。

  在全球经济治理的变革期,围绕全球经济治理改革的博弈不断加剧。一方面,各国力争加强在现有国际治理格局中的话语权与影响力。另一方面,主要国家不断提出新的国际治理倡议,推动建立新的国际机构与规则,比如G20正在为全球治理发挥积极作用。

  从20世纪90年代以后,区域合作像雨后春笋一样,现在已经运行的区域合作组织有200多个,反映各国希望在贸易和投资自由化争取领先不愿落伍。在这个过程中,一方面是推进进一步贸易投资的自由化和便利化;另外一方面一些大国又刻意推动新一轮规则的制定。在这样的背景下,中国这样的新兴大国,需要一个更加开放、更加自由的全球贸易投资环境,来充分发挥我们的比较优势;同时我们又是一个新兴的对外投资大国,希望少一点限制,多些便利,这也将为中国企业在全球布局中创造条件。

  区域合作有两种类型:一种是封闭的,只有成员国之间相互开放,非成员不能享受开放的成果;还有一种开放的地区主义,比如APEC通过谈判降低关税,非成员同样可以享受,是不排它的,不歧视非成员的。

  2001年中国加入世贸组织以后,中央提出要实施自贸区战略。截至目前,已经签署并实施14个自贸协定,涉及22个国家和地区,自贸伙伴遍及亚洲、拉美、大洋洲、欧洲等地区。作为一个新兴大国,中国经济发展的硬实力已经大了,是世界第二大经济体、第一大出口国、第三大对外投资国等。今后,在全球经济活动中,中国要进一步积极参与全球治理。

  第一,我们要着力提升在国际经济治理中的地位,同时与国际社会密切合作,积极参与并推动全球经济治理体系的改革与完善。要在保持现有全球规则、全球治理总体稳定的情况下,逐渐改革、完善相关规则,提升其公平性和代表性。

  第二,在这么一个背景下,实际上要把“一带一路”和自贸区建设放到中国作为一个新兴大国,参与全球经济治理这个大格局下来看待。国际组织的规则可以是多边的,也可以是区域层面的。在新一轮开放过程中,中国实施自贸区战略有着特殊的重大意义。一方面我们要重视开展这种制度性安排;另外一方面也要重视开放的地区主义,“一带一路”就是一个体现。

  第三,我们要主动提出一些战略倡议,更加积极主动地谋划全球战略,这是国家软实力的体现。一直以来,我们对全球治理的改革较少提出建设性倡议。一些新的问题,比如全球气候变化这些人类面临的共同的新问题,需要新的治理来应对。