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我国改革开放新阶段的政府改革(2003.5.16)
作者:迟福林    发布:2004-05-28    阅读:2157次   

我国改革开放新阶段的政府改革

作者:迟福林    中国改革研究院(海南)院长                出自:

一、新阶段改革的重点是政府改革

  我国加入WTO,改革开放进入新阶段。从一年多的实践以及从未来几年的分析看,政府的改革将是改革的重点之一。这是中国市场化改革进程的需要,是加入WTO的需要,更是改革深化的需要。我国市场经济进入到今天,特别是加入WTO以后,我们要按照国际通行的经济规则办事,要从制度安排上改变计划经济条件下或者彻底改变计划经济的“游戏规则”,最重要的是政府角色的根本转变。例如,第一,政府扮演的某种市场主体的角色要改变。到目前为止,国有垄断部门和国有经济部门,政府还在扮演着部分的主体作用。第二,政府的职能要转变。我们一再讲政府要履行公共职能,什么叫公共职能?制定规则、执行规则就是公共职能的主要内容。第三,在中国经济转轨进入到今天,无论是政府的角色转换、作用发挥,以及当前社会稳定的需要,都把政府改革提到比企业改革更为突出的位置。为此,我把新阶段的政府改革概括为三个需要:加入WTO的需要;中国市场化改革进程的需要;改革不断深化的需要。
    我们实行的是一条渐进改革之路,并取得了很大成功,然而也遗留了不少的问题。渐进改革的特点是:1、由外(体制外)向内(体制内)推进。传统体制的核心部分尚未真正触动;2、由易到难。浅水区可以摸着石头过河,现在的体制改革进入深水区。后面剩下的都是以重大利益关系调整为主要任务的改革攻坚战,尤其是国企改革和政府改革;3、由上而下。以往是政府主导之下放权让利,现在需要政府自身的改革,那么现在主要由谁来推动这个改革;4、先经济后政治。我国的政治体制改革已滞后于经济改革,这是一个客观事实。再不改,既影响发展,也影响稳定。

  随着市场化改革的深入,中国民私营经济的崛起,中等收入群体不断形成和扩大,劳动力市场的发育,各种市场交易、自由迁徙以及建立在此基础上的市场化组织和社会性组织规模的日益扩大,各个社会群体都一方面希望政府放弃对某些领域的人为限定和控制,另一方面又希望政府提供他们所迫切需要的公共服务。这是改革的必然逻辑。

二、政企分开已越来越迫切,也越来越具复杂性

  政企分开的问题,我们从改革一开始一直提到今天。为什么政府的职能转变一直滞后?这固然与传统计划经济体制因素有关,同行业协会等社会组织发育滞后有关,但深刻的原因在于,某些行政权力扩大的背后隐藏着政府部门的自身利益。分析某些腐败现象不断蔓延的原由,不难发现,腐败案件的频发与行政权力的授予和使用机制不健全有关,与缺乏民主监督和缺乏对行政权力的制约有关。这就使得改革的某些既得利益集团反过来成为进一步改革的阻力。在利益的主导之下政府的职能转变是非常困难的。

  问题已经看到了:一定程度的国家权力部门化、部门权力利益集团化也是一个不争的客观存在。某些体制性和制度性腐败在不断蔓延,社会贫富差距有所扩大,近10年来的“三农”问题积重难返。我们面临越来越多、越来越复杂的经济社会问题,改革面临着越来越大的压力诉求和越来越高的理性期待。

  出路在哪儿?十六大报告讲的特别清楚,就是要加强对权力的制约和监督,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行的环节,加强对权力的监督,保证把人民赋予的权利真正用来为人民谋取利益。

三、政府作用与政府职能

  去年《经济社会体制比较》第5期上刊登了钱颖一《政府与法治》的一篇文章。钱颖一提出,为了实现市场的“看不见的手”的功能,必须约束经济人。谁来约束?在现代市场经济中,除个人声誉和社会诚信起一些约束作用外,就是政府的约束。这种约束体现在三方面:产权的保护、合同的实施、适当的监管。同时,市场经济必须解决的另一大问题是约束经济人的政府也要受约束。什么可以约束政府?法治、公民社会和民主。其中,钱颖一特别强调法治对政府的约束作用,是法治造就了有限政府与有效政府。我们现实中的情况往往是,要么限制经济人活动空间的法律太多,要么限制政府任意权力的法律又太少。其结果是法治未能约束政府,政府尚未能成为真正的有限政府。

  钱颖一的文章对我们理解市场经济条件下政府职能与作用及其边界很有帮助。国内有的学者对此问题也有许多精彩论述,我不一一列举。当然,中国政府还在公共品供给、大型基础设施建设、国有资产管理、促进就业、环保和计划生育、收入调节和社会保障等方面承担着比较多的重要职能,这带有一定的中国特色。

四、行政改革、政府改革、政治体制改革

  何谓“政府改革”?目前的政府改革实际上是行政改革,或是政务改革。政府改革,说到底是政治体制改革。就是走向公共政府,走向服务型政府(在电子政务中干脆使用“客户关系管理”的概念)。有人认为,中国目前的改革仅限于政务改革或行政改革,甚至只停留在机构改革层面上,而非政府改革。实际上,现在的政治体制改革涉及整个社会秩序的扩展与重建,需要平衡各个利益群体的利益要求,需要越来越高超的政治技巧和技术支持。所以我也赞成“政府治理”、“政府制度创新”这两个比较中性的概念。从总体上说,目前我国的政府结构及整个政治体制本来不是为建立一个市场社会而设计和组建的。从一个传统计划社会中的政府到现代市场经济社会中的有效政府,这个过程有人也叫“政府改制”,也有人叫“政府再造”。这已具有体制转轨的特色。我认为,行政改革、政府改革、政治体制改革这三个概念是层层递近的关系。这么看,“政府改革”的提法比旨在提高效率的“行政改革”已经进了一步。

五、十六大之后的政府改革

  十六大报告“政治建设和政治体制改革”的部分讲了9个问题,围绕的都是“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”这个根本目标。十六大后,胡锦涛总书记提出“两个务必”,最近又提出“三个贴近”。温家宝总理在“两会”期间的答记者问中表示,本届政府打算从民主科学的决策机制、依法行政和民主监督三个方面入手推进政治体制改革。温家宝总理向记者表示,为加强反腐败斗争,将推进政府机构改革,改革行政管理体制,改革行政审批制度,改革资金管理制度,改革人事制度。在这些方面,“两会”后,我们已经看到一系列大的动作。国务院体改办并到了计委,组成了发展与改革委员会。从现实看,也该这样,因为市场经济中的宏观调控同改革直接相关联。但从中、长期来看,改革的任务还很重,如何从高层次上把握改革、领导改革、协调改革,这个问题我觉得还可以探讨。但可以肯定的说,新一届政府将更加务实地更加坚定不移地推行政府改革和政治体制改革。当然机构改革中要处理好“标”和“本”的关系,要避免“穿新鞋,走老路”。

  实践层面上的问题更艰难,更复杂。但我们也从各地的实践中看到了新亮点和新希望。吕日周的长治经验首先是政务公开化,这种公开化是建设政治文明的基础。但是,也有学者对吕日周的“传媒治市”有批评性的评论,指出那并不是现代法治意义上的舆论监督——真正意义上的舆论监督应该是指来自政府权力管辖之外的社会舆论监督。

  深圳的行政三分制,更是一个亮点,引起内外的关注。这可能成为下一步各地按照十六大精神加快行政体制改革的重点。此外,还有积极推行电子政务,我觉得这也是政府改革的内容之一。

  在浙江绍兴,推行政事分开,事业单位也进行改制,如广播电视等单位的人员分流和身份置换。浙江是我们国家民营经济最发达的地方,在这里我们还看到了一种自下而上的改革推动力。市场经济呼唤民主政治,看来这是一个规律。当然,政社分开也特别重要。改革开放已有20多年的历史,发展非政府组织已成为建立现代社会结构的重要任务。社会团体要民间化,官办色彩太重的社会团体到了代表和协调种类利益群体、重大利益关系的关键时期,它很难起到应当起到的作用。

  现在国内出现了各种理论观点的竞争,百花齐放,百家争鸣,这是一个可喜的现象。这为我们今天探讨政府改革和政治体制改革,提供了丰富的理论资源。

六、研究政府改革的重大问题

  政府改革涉及的问题很多,也很复杂。我认为,以下的4个转变是当前和今后政府改革应当着力解决的重大问题。

  1、从政府主导型经济向市场主导型经济转变。从政府命令型经济到政府主导型市场经济,再到市场主导型市场经济,这反映了我国市场化改革的大过程。东亚国家,例如日本、韩国过去在很大程度上实行的是政府主导型的市场经济,韩国为此付出了沉重的代价,日本小泉内阁提出了结构改革的概念。适应WTO的需要,总结政府主导型市场经济的实践经验,我国应当尽快地从政府主导型市场经济向市场主导型的经济发展方面转变。

  2、从优先经济目标向优先社会目标转变。政府能否在经济的持续增长中有效地发挥作用,现在的实践看得很清楚,关键看能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和市场秩序问题等等。这些问题解决得好,经济发展就有了可靠的社会环境,这些问题解决得不好,经济的增长就会有困难。

  3、从审批型经济向服务型经济转变。应当进一步大幅度的削减行政审批,促进生产要素的流动,使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰,优化组合。正确处理政府与企业、政府与市场、政府与社会中介组织的关系,将政府管不了、管不好或者不应当管的事情,交给市场主体和中介组织去做。政府的主要作用是完善立法,推动政府工作的法制化,规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系,维护市场秩序,保证公平竞争,建立和完善社会保障制度和社会服务体系等社会公共产品和公共服务,并且通过电子政务等手段,实现政务公开,政情公开。

  4、从行政控制体制向依法行政型体制转变。我国的行政管理体制具有自上而下的控制型特点。适应加入WTO的要求,应当加快社会主义市场经济的法制建设,严格依法行政,为确保市场竞争的公平,政府应该加强公正严明的立法和执法,规范社会各角色的行为,惩治违法行为。

  我国加入WTO一年的实践证明,政府在改革审批制度方面有了很大的进展,这为创造一个公平竞争的环境起到了重要的作用。按照十六大的精神,继续把政府的改革作为新阶段改革的重点,将为进一步推进我国市场化改革的进程起到重要的作用。


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