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关于“十三五”规划的两点政策建议
作者:蔡昉    发布:2016-01-13    来源:中国社会科学院    阅读:9319次   

   把全要素生产率的提高作为预期要求

五中全会建议“各级各类规划要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标,增加政府履行职责的约束性指标,把全会确定的各项决策部署落到实处。”在中国经济发展进入新常态条件下,经济增长动力要加快从依靠投入向依靠创新转换,全要素生产率(total factor productivity,TFP)是经济增长绩效中不依靠生产要素投入的残差,因此是反映创新发展的最好指标。TFP来自两个部分,一是通过消除制度性障碍改善资源配置效率,因此反映体制创新的效果,二是通过科技进步促进技术应用和产业结构升级优化,因此反映科技创新的效果。

我国以往经济增长的构成因素包括:(1)劳动力数量增加;(2)人力资本提高;(3)资本积累扩大;(4)劳动力转移带来的资源重新配置效率提高(TFP的主要部分);(5)技术进步和体制改革带来的TFP(过去占比较小)。已经发生并且在“十三五”将加剧的情况是,劳动力数量对经济增长贡献趋于负数(2017年经济活动人口峰值,此后负增长),人力资本贡献趋于下降(受教育程度较高的新成长劳动力负增长),资本回报率下降导致资本积累贡献降低,劳动力转移减慢(农业劳动力比重估算为19%;农村16-19岁人口即将进入负增长;外出农民工增长速度显著放缓),形成不利于生产率提高的“逆库兹涅茨(Kuznets)”现象,由此获得的TFP也将减弱。就是说,越是进入经济发展的较高阶段,经济增长越来越依靠TFP的提高。此外,我们的测算表明,改革红利也主要体现在TFP提高上面

上个世纪90年代围绕东亚模式进行的争论,启发新加坡把TFP每年提高2%作为国家目标,这与其如今成为最富竞争力和创新力的国家之一不无关系。虽然TFP作为考核评比的指标在技术上有一定困难,但将其提出来,让人们了解何为TFP,如何提高TFP,企业、政府、市场各自的职能,是有意义的。此外,建议在对“十三五”规划进行第三方评估时,可以对TFP做出测算和评价。

        重视岗位创造与破坏现象,应对结构性失业

2012年开始并持续至今的经济增长减速情形,实际增长率并没有低于潜在增长率,因而也没有形成增长缺口,因此劳动力市场状况正常,失业率保持稳定。这次经济增长速度下行,是伴随潜在增长率下降出现的结构性变化,是中国经济发展进入新常态的表现,主要不是周期性现象。按照潜在增长率的定义和奥肯定律(Okun’s Law),与增长潜能相符的增长速度,可以达到生产要素的充分利用,因而不会产生周期性失业。

当前经济增长动力转换的过程,就是一个创造性破坏的产业结构升级优化的过程。与此同时,创造性破坏效应也会在新岗位得到不断创造的同时,损失掉相当一部分传统就业岗位。经济史表明,岗位的消失与创造同时发生,是产业结构升级优化的必然结果,而对于进入经济发展新常态的中国来说,更快更剧烈的产业结构变化,也就意味着这样一个岗位的创造性破坏是不可避免的。

在今后相当长的时间里,就业岗位变化有三种情形,可以概括为三种重新配置类型,分别带来相应的挑战。第一,伴随着因生产率和竞争力差异产生的企业新老更替,工人也将经历一个重新配置即转岗的过程,即便这种转岗没有技能变化或产生技能提升的要求,从离开旧岗位到找到新岗位之间,往往需要一个时滞,则意味着转岗工人将遭遇摩擦性失业。第二,由于从旧岗位到新岗位的重新配置通常是产业结构升级优化的结果,往往对劳动者技能提出更高的要求。由于掌握这些新技能需要培训和学习的时间,或长或短,因劳动者的人力资本禀赋以及其他人口特征而异,因此,在技能培养期间,劳动者可能处于结构性失业状态。第三,产业结构的升级在导致旧岗位消失的同时,伴随着与相关岗位对应技能的需求减少,乃至相关技能最终被废弃。经济史上此类现象不胜枚举,而新技术革命加速发生的今天,这种现象愈益变得更为普遍。

对此的政策建议包括以下几个方面。首先,没有创造性破坏就没有产业结构升级优化,但是,对劳动者转岗的社会政策托底必须加强。劳动这个特殊的生产要素是以人为载体的,产业、产能、企业甚至岗位,固然需要创造性破坏以实现升级优化,对劳动者却不能简单地丢给市场竞争,采取听之任之的态度。目前农民工占城镇就业比重超过1/3,但在劳动力市场上处于脆弱地位,极少被纳入城镇低保,基本社会保险覆盖率很低,失业保险覆盖率更是只有9.8%。过去农民工以农业作为蓄水池,今后不再可行。而且,农民工返乡带来的逆库兹涅茨化现象,会阻碍生产率的提高,伤害经济增长速度。因此,在推进户籍人口城镇化率加快提高的同时,建议通过降低缴费率大幅度提高失业保险等对农民工的覆盖率。

其次,通过教育和培训加快人力资本积累速度,化解劳动力市场上的结构性矛盾。无论从受教育年限还是从技能来看,中国劳动力的人力资本尚不适应产业结构急剧变革的需要,因此,人力资本积累不应仅仅作为一个长期愿景,更应该是当务之急。目前农民工的受教育程度,尚不足以支撑他们转向这些新岗位,要将其纳入转岗扶持和相应的培训体系。

第三,适应就业岗位的创造性破坏过程,劳动就业统计既要反映新岗位的创造,也应该反映旧岗位的破坏。根据人力资源和社会保障部(2015)公布的数据,2014年城镇新增就业人数为1322万人。但是,这一年全国城乡新增经济活动人口仅仅为380万人。很显然,这个新增就业不是净增数,即仅仅统计了岗位的进入,没有统计岗位的退出。另一方面,媒体和一些专家在强调就业压力时,往往依据一些产能过剩或资源枯竭型产业,以及低效企业的岗位破坏,却没有对等地揭示新兴产业和新成长企业的岗位创造。类似的还有如新成长企业与退出企业的统计和对照观察等。