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论坛第53次内部研讨会:深化国企国资改革的方向、重点和举措
作者:论坛秘书处    时间:2014-11-27    阅读:1870次   

     

    


     

    2014年9月27日,中国经济50人论坛第53次内部研讨会在钓鱼台国宾馆召开,论坛成员、论坛企业理事、特邀专家等参加了会议,吴敬琏、杨伟民、樊纲、王保安、盛洪、许善达等知名专家就深化国企国资改革的相关问题展开热烈讨论。

    一、对国有企业现存问题及功能作用的认识

    专家认为,当前由于国有企业存在以下问题,对经济社会发展产生了不良影响。一是经营效率低下,部分国有企业亏损严重,给国家造成了损失。二是无偿占有国有土地,享受低利率贷款,少交或不交资源租,在获取经济资源和财政补贴方面,与其他市场主体处于不公平竞争地位,扰乱了市场竞争秩序。三是一些行业的国有企业利用垄断优势,损害消费者福利,典型的如石油行业,通过控制原油进口,获取垄断利润,并在一定程度上扭曲了宏观经济政策。有极少数专家甚至认为,国有企业在某种程度上已经妨碍到经济社会发展,国有企业做大做强不是一件好事。

    专家认为,国有企业出现上述问题,主要与以下几方面有关。一是由于企业领导人是中组部任命和国资委委派的,可以与行政部门官员互换身份。他们在很大程度上对政府部门负责,而不对企业负责,部分企业领导人还从企业向外输送利益。二是部门立法在很大程度上保护甚至固化了一些行业国有企业享有的特殊利益。一些行业的大型垄断企业具有制定部门法规或参与制定法规的权力,可以通过参与起草立法和修改法律、制定法律实施细则、设立行政法规和条例、制定政策或发布各种指导意见等形式,将部门利益用所谓的假法或虚法包裹和保护起来。当前我国一些垄断行业的垄断权是通过部门行政性文件形成的,而不是通过立法形式授予的,缺乏法律依据,而西方发达国家企业的垄断权是国家立法授予的。三是土地、资金、资源等要素市场化改革滞后,给国有企业获取垄断利润带来了空间。

     部分专家认为,尽管国有企业存在这样那样的问题,但在解决市场失灵方面具有重要作用。国有企业需要在投资周期长、市场风险大、民营企业不愿进入的领域(典型的如大飞机制造)进行投资,国有企业还要肩负稳定就业、稳定价格等重任。但也有专家认为,很多市场失灵问题可以通过其他手段解决,不一定要通过国有企业来解决。比如,公益性产品的提供,政府可以通过从民营企业购买、补助民营企业生产、PPP(公私合作模式)等形式解决,不需要通过举办国有企业来生产;又如,保障就业可以通过就业补助、改善社会保障等方式解决,也不需要通过国有企业容纳冗员(经济效益好时不裁员)的方式解决;再如,国有企业发挥的稳定价格功能,也可以通过价格补贴等形式解决。简而言之,解决市场失灵的手段很多,通过举办国有企业来解决,不一定是最好的手段,甚至可能是最不好的手段。

    二、关于国企和国资改革难以深入推进的原因

    专家认为,改革开放以来,我国国有企业和国有资产管理体制经历了30多年的改革,取得了一系列进展,但当前还存在以下主要问题:企业管理水平不高,造成国有资本经营效率低下;国有资本布局仍然过宽,而对创新、风险投资等领域却又投资不足;国资监管过度和有效监管缺失并存,国资委在一些方面对国有企业管得过多过细,而在有些领域监管不到位,造成国有资产流失;行政化倾向比较严重,国有股一股独大、垄断经营问题比较突出;国有企业参与国际竞争和创新能力不足,在TPP等新的投资规则下,很难“走出去”进行国际化经营;国有资本收益分配使用尚不合理,上缴国家和补充社保比例过低等。

    专家认为,解决国企和国资管理中存在的问题,加快推进改革,首先需要深入剖析国企国资改革进展缓慢甚至倒退的原因。谈国企和国资改革,饶不开党的十五大和十五届四中全会。党的十五大明确提出调整和完善所有制结构,建立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。十五届四中全会提出对国有经济进行“有进有退、有所为有所不为”的战略性调整,国有经济进一步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,并指出国有经济需要控制的行业和领域包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。贯彻落实上述改革精神,世纪之交国企和国资改革取得了重大进展。但2003、2004年以来改革开始慢下来,尤其是2006年12月国务院办公厅正式转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》,提出在电网电力、石油石化、煤炭等七大行业保持“绝对控制力”,在装备制造、汽车、电子信息、建筑等九大行业保持“较强控制力”之后,国有经济对整个国民经济的控制开始加强,国有企业改革出现停滞。

    专家认为,当前国有企业改革难以深入推进,主要与以下几方面有关。一是意识形态上对公有制经济和非公有制经济的认识不同。改革开放以来,我国对民营经济的认识在意识形态上经历了一系列突破,尽管党的十八届三中全会明确提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是经济社会发展的重要基础,但受传统观念和思维惯性的影响,现实中往往将国有经济与国家安全强大、党的执政基础等同起来,对民营经济仍然存在认识上的误区。二是平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的市场竞争环境尚未完全建立起来。一些部门在市场准入方面对国有企业和民营企业掌握的尺度不完全相同,国有企业在土地、资金、能源资源等重要生产要素的获取方面享有特权,民营企业在法律诉讼中明显处于劣势地位,在这种环境中,国有企业难以成为真正的市场竞争主体。三是政企分开和党政分开问题没有有效解决。部分企业中的党组织过多干涉企业经营,企业中的党委发挥董事会的功能,影响国有企业改革和发展。四是一些企业解决历史遗留问题任务繁重。涉及到厂办大集体,人员安置、医疗保险制度的接续等,而相关制度(如社保制度)不配套。部分专家还认为,国资委成立后,出现了巩固国有企业利益的机构,国资委围绕国有资产保值增值,发展壮大国有企业,出台了一系列巩固国有企业的政策,在一定程度上造成国有企业越来越大、越改越难。

    三、关于国企和国资改革的总体思路与路径

    有专家系统、全面地阐述了国企和国资改革的理念、总体思路和路径,提出推进国企和国资改革,要贯彻落实党的十八届三中全会精神,围绕国有企业更好地适应市场经济的需要、国有资本配置更有效率更加公平更可持续而进行,基本理念和原则是各类市场主体地位平等、公平竞争、由管企业向管资本为主转变、调整国有经济布局、打破垄断、促进国家发展更可持续等。基本思路如下: 

    一是对国有企业实行分类改革。将国有企业分为两类:一类是国家仍有必要直接掌控的企业,如垄断性行业、具有一定公益性的企业、有民族品牌效益的企业等,原则上实行国有独资或者控股,改革后仍然以国有企业形态存在,主要领导人由国家直接任命,属于准公务员,薪酬和待遇执行国家相关规定,条件成熟时总经理可以从市场上公开选聘。另一类是除了上述企业之外的所有企业,将其划归国有资本投资和运营公司管理,不再保留国有企业的身份,企业领导人在市场上选聘,薪酬和待遇按照市场水平确定。

    二是完善国有资本监管制度。第一类企业即国有企业,由国资监管部门行使出资人和监管人职责。第二类企业即国有出资企业,由国有资本投资和运营公司行使出资人职责,国资监管部门负责监管国有资本投资和运营公司的资本运营,从而实现由管企业到管资本的转变。

    三是改革国有资本授权经营体制。国务院授权投资运营公司行使国有资产所有权的职责,以股东身份参与出资企业的经营管理,按照出资比例获得资本收益,资本收益要上交公共财政。国有投资公司在改造现有条件成熟的中央企业母公司基础上形成,国有资本运营公司可以通过新设方式成立。国有资本投资和运营公司成立后,中央和国务院部委办局管辖的企业划入其管理,这类企业中部分国有资本要逐步变现为社保基金。国有资本投资公司和运营公司可以设立风险投资,专门用于支持创新型小微企业发展。

    四是积极发展混合所有制经济。绝大部分竞争性国有企业可以通过上市、引进战略投资者、管理层收购、员工持股等方式发展成为混合所有制企业,改革后这类企业中的国有资本由国有资本投资和运营公司行使所有权。

    五是要建立有效约束的法人治理结构。与第一类国有企业一样,国有资本投资和运营公司的党委书记、董事长、监事长等主要领导人由中央任命,组织部门和国资委负责考察提名,薪酬略高于同级公务员。国有资本参股企业的董事长和法人治理结构按照公司法由市场决定。国有控股企业的董事长由国有资本投资和运营公司通过市场化方式选聘,董事会成员由国有资本投资和运营公司推荐,但最终决定权在企业董事会。以上两类公司的经理层都通过市场化选聘,薪酬和激励机制由董事会制定。

    对于上述国企和国资改革思路,一些专家认为将民族品牌作为国家控股的企业,容易引起争议,民族品牌是必须保留的,但国家有全国性品牌,省里有省里的品牌,县里还有县里的品牌,如果以此为标准确定企业是否由国有资本控股,最终容易造成国有企业改革难以深入推进。有专家认为,国有企业应该分布在哪些领域,一个行业到底应该采取什么样的所有制形式,应该由市场决定,政府尽可能少干预。

    其他专家从不同角度谈了国企和国资改革的思路与路径。有专家认为,深化国企和国资改革,必须加强顶层设计,加快制定国有资本布局和结构调整规划,明确国有资本的投资领域、投资方向、投资方式,划分中央和地方管理国有资本的范围,构建国有资本合理流动、进退有序的机制,并按照以下思路逐步建立统一和分类相结合的国有资本管理体系:对于具有资源垄断性质的行业和领域,单独组建企业,并进行严格管理;对于产业链条长(同时经营垄断性业务和经营性业务)的自然垄断型企业和市场份额大的市场垄断型企业,按照业务环节进行拆分;对于同质性较高、较分散的国有企业,要以资本为纽带进行整合。

    国资改革的关键是从管企业转向管资本,专家认为实现这一转变有三种方式。一是逐步过渡,在现有制度框架下国资委做些改革,逐步从管企业、管人、管事、管资产转变为管资本;二是在国家层面上建立国有资产管理委员会,由国有资产管理委员会负责设立类似于淡马锡的投资经营公司,来运营国有资本;三是拨付国有资本充实社保基金,社保基金委员会可以建立几个社保基金理事会,或成立若干家养老基金管理公司,来运营国有资本。国有资本投资和运营公司是完善我国国有资本管理体制的关键,关乎新一轮国有资本管理体制改革的成败,有专家提出,要避免走向两个极端:一是谨防投资运营公司变成国资委的“二传手”,二是避免投资运营公司空设、虚设和职能虚化。

    四、关于国企和国资改革的相关建议

    多数专家认为,打破当前国有企业改革停滞不前的僵局,突破重围,首先要进一步解放思想,淡化国有和私有的观念,在重大理念和原则问题上形成共识。要充分认识到公有制企业和非公有制企业都是在现有资源条件下最大限度地为社会创造财富的经济组织,不应该赋予企业很多的政治色彩,更不能将国有企业改革与国家安全强大、共产党执政挂起钩来。非公有制经济在创造产值、税收、就业等方面做出了重要贡献,同样是党执政兴国和经济社会发展的基础。非公有制经济最大的优点是能够调动绝大部分社会成员创业创新的积极性,尽管可能存在拉大贫富差距、不诚信经营等问题,但可以用用法律和法制来调整。另一方面,国有企业改革不能追求一个无所不包、全面完美的方案,要尊重市场选择,尊重基层创新,允许地方探索,对于失败的做法,不打棍子,不扣帽子。在部分地区和企业先行先试基础上,形成可复制、可推广、可操作的思路、方案和政策,从而积小胜为大胜、渐进推进改革。

    鉴于当前国企改革的争论很激烈,有专家认为,应该寻找大家容易形成共识的地方,作为改革突破口,形成改革最大公约数。降低国有控股比例,可能是能够形成共识的改革内容。当前我国很多企业国有控股比例高达70%、甚至80%,如果将控股比重降到51%,将高出这个比例的国有资产置换出来,用于补充社保,则既可降低社保个人缴费率,也能减轻财政压力,还能降低企业负担。在变现过程中,为了防止大规模出售国有资产造成股票价格大幅下跌,给股票市场带来震荡,建议采用可转债的方式,将企业高于51%的国有资产划拨给专门公司或者是社保基金,用于抵押,发行可转债,并允许购买者在一定条件下按照一定折扣来购买股票。也有专家认为,51%的控股比例仍然偏高,可以采用金股的形式保留国家对一些企业在关键时的否决权和最终控制权。

    专家们还提出了加快国企和国资改革的“一揽子”建议。包括:在国家层面上成立国有资产所有权代表机构,负责制定国有资源配置和长远发展规划;加快完善国有资本收益分配制度,确定国有资本收益上缴公共财政比例,部分专家提出国有资本收益应全部上缴财政,企业投资和扩大再生产需要提出申请,经所有权代表机构批准后,由财政拨付;完善资源环境管理体制,消除国有企业无偿占有国家资源的制度基础,国有企业使用资源,必须按市场价值付费;规范国有企业收入分配制度,国企职工工资、奖金水平要参照社会平均水平调整,相关部门要加以限制、加强监管;加快党政分开,党在企业中负责监管偷税漏税、企业污染、虐待员工等,不直接参与企业日常经营决策;探索党管企业的途径,党今后不直接向企业派送领导人,要加快培养有理想、有信念、有技术的又红又专的党员,推荐优秀党员到企业参加竞聘,被董事会选聘后,到企业任职,从而实现党通过管好党员的方式,最终控制企业。部分专家认为,国企改革应以国有资本改革为前提,发达国家政府对国资管理干预很少,如负责运营新加坡国有资产的淡马锡公司、负责管理国有资产的英国铁路资产管理公司和英国电信运营公司等,日常经营中都很少见到政府的影子,我国的国资管理体制改革思想应该再放开一点,市场化程度应该更高一些。

   垄断行业改革是当前我国国有企业和国有资产管理体制改革的重点和难点。专家认为,当前发改委主要是反经济垄断,如何反行政性垄断,应成为改革重点。有专家比较系统地提出了垄断行业改革的思路:对石油、天然气、铁路、电网、电信等自然垄断性行业,政府应进行特许经营,实行业务分割、主辅分离,其中网络部分仍然保留在国有企业当中,竞争性业务加快放开,价格和服务标准由政府确定;对于军工、粮食仓储以及其他虽然不是自然垄断性行业,但仍然需要保留国有企业的,今后也实行特许经营;地铁、供排水、燃气、绿化、道路等市政公用事业由地方政府实行特许经营,也可以实行公私合营和BOT的方式,还可以实行混合所有制,政府负责监管服务和价格。不少专家提出,加快垄断行业改革,必须清理审查行政部门文件,废止部分行业的非法垄断权,加快消除行政垄断。

    由于国企和国资改革涉及面宽,专家认为,必须同步推进以下领域的改革。包括:转变政府职能,加快推进政企分开、政资分开,切实减少政府对企业的干预;加快完善社会保障和失业救助制度,解决好国有企业改革人员安置、养老医疗保险制度接续等问题,为国有企业改革创造良好的社会环境;加快垄断行业的价格改革,创建规则明确、信号清晰、竞争有序的市场环境;加快投融资体制改革,放宽市场准入,实行负面清单管理模式,各类市场主体可依法自由进入清单之外的领域;加强土地、资本、社会信用等市场体系建设,各类市场主体能够平等获得土地、资金等要素;完善产权交易市场,各类市场主体能够通过市场化方式公平退出市场;取消国有企业领导人的行政级别,建立职业经理人制度,完善经理人市场。

    五、关于发展混合所有制经济

混合所有制尽管不是新概念,但十八届三中全会再次强调混合所有制经济,并将发展混合所有制经济作为国有企业改革的主要方式和手段,有其新背景和重大意义。专家认为,发展混合所有制经济是漫长的过程,应按照渐进方式推进,而不应该急于求成、运动式推进;政府也不应该“拉郎配”,要由政府推动转变为企业自主决定。也有专家提出,中央企业应在二级、三级企业层面上加快推进混合所有制,加快降低国有股比例,在竞争性领域和环节,争取多一些民营资本控股的混合所有制企业,少一些国有资本控股的混合所有制企业;地方层面上,要充分发挥基层的积极性和创造性,鼓励地方政府通过搞混合所有制来清理地方债务。

专家认为,发展混合所有制经济应先试点后推广,鼓励个别企业、个别地区先行先试,通过设立试点底线和试点时间,让试点企业探索出可复制、可推广的经验。有的专家认为,中石化拿出油品销售业务30%的股权搞混合所有制没有可复制、可推广性,因为拿出的是利润高的环节,而且小股东没有决策权,进去只是为了获取垄断权和垄断利润,对公司治理没有多大改进作用。专家特别提醒,对垄断行业实行混合所有制,一定要慎重,在规则没有建立的情况下,一混了之,后果难以设想。

    关于发展混合所有制经济的方式,有专家认为,当前发展混合所有制经济主要是鼓励民营资本到国有企业投资,也可以鼓励国有资本到民营企业投资。通过后一种方式发展混合所有制经济,既可以解决民营企业资金短缺问题,也可以使国有资本搭民营企业管理水平高的“便车”,从而实现保值增值。应鼓励国有资本到民营企业进行财务性投资,不参与管理,不干预企业运营。通过这种方式发展混合所有制经济,市场定价很关键,否则容易出现利益输送问题。也有专家提出要特别关注社会资本在发展混合所有制经济中的作用,鼓励社保基金、企业年金、各种投资基金等机构广泛吸纳社会资金,以社会资本的形式到企业投资,让社会资本做真正的股东,通过社会聘任专家,参与或监督所投资企业的经营决策。

    专家认为,在发展混合所有制经济中,无论是国有资本到民营企业投资,还是国有资本转让,都要走正当程序,通过市场评估和定价。国有资本如果通过在三板、四板、场外市场转让,获取公开透明的市场定价,就不存在国有资产流失问题。国有资本经过市场公平透明交易后,相关部门和企业不能以国有资产流失为理由而违约,要切实保护民营企业的投资权益。