学术观点 -> 论坛成员
提高职工基本养老保险制度的共济性
作者:宋晓梧    发布:2015-06-06    阅读:12807次   

一、基本养老保险作为社会保障体系的重要项目,其建立与完善的历程应与一国经济社会的发展阶段、发展水平相适应。中国在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中,上世纪90年代初探讨并建立了个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度。改革初期,城乡合计的基尼系数不过0.3。因此,上世纪80年代、90年代初,分配制度的改革重在打破平均主义。在这一大背景下,曾提出把一次分配的效率原则引入二次分配中,典型例子就是在基本养老保险制度中引入个人账户,因为个人账户是以职工在职时的一定工资比例缴纳的,体现了多缴多得的原则。上世纪90年代初,主张在基本养老保险中体现激励原则的同志设计了16%的个人账户。经过激烈的争论并总结不同省份探索个人账户的实践,国务院在1997年统一了职工基本养老保险制度,全国企业职工统一按11%建立个人账户,个人缴纳8%,企业按职工本人工资缴纳3%。其后,这项制度又逐步加以修正,个人账户降低到8%,完全由职工个人缴纳,同时提高了养老金计发的社会统筹所占份额。

经过30多年的改革开放,中国的社会经济生活已经发生了巨大变化,在创造了高速经济发展奇迹的同时,逐步积累了许多问题,其中突出的是收入分配差距过大。中国城乡合计的基尼系数在10多年前就超过了国际0.4的警戒线,逼近0.5。更为不合理的是,包括基本养老保险等在内的一些二次分配项目,不仅没有缩小一次分配的差距,反而进一步扩大了这一差距。在新的经济社会发展阶段,面临一次分配差距过大的现状,基本社会保障项目应当提高公平性、共济性,以平抑一次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之一,基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向应当明确。

二、现阶段扩大职工基本养老保险个人账户规模与提高社会保障的公平性相悖。十八届三中全会指出:“建立更加公平可持续的社会保障制度,坚持社会统筹和个人账户相结合,完善个人账户制度”,明确了养老保险制度改革的方向。其中关于完善个人账户制度,始终存在“做空”与“做实”两种观点的争论,在多年“做实”试点停滞不前的情况下,名义账户制成为一种比较务实的选择。但如何设计名义账户,学术界仍存在很大争议。今年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后,如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。近期在某部门领导的大力支持下,有的学者提出将单位(工资总额的20%)和个人(工资收入的8%)缴费全部纳入个人账户,实行28%零统筹“全账户”的职工基本养老保险制度,其后又提出只把个人账户扩大到16%,单位和职工各缴8%。在这种制度设计中,用人单位将以职工个人工资近2.5倍或1倍的数额缴纳,将初次分配的差距进一步扩大到基本养老保险这一再分配领域,这与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性相悖。

    三、把养老保障与养老保险对立起来,混淆了保障与保险的基本概念。支持28%“全账户”或16%“大账户”制度设计的人还将养老保险和养老保障对立起来,认为养老保障才是国家财政应负担的部分,养老保险是个人和企业应负担的部分,不应强调共济性,而应坚持“精算平衡原则”,否则就是“功能错配”。问题在于这里讨论的是基本养老保险,而基本养老保险是养老保障体系的核心组成部分。养老保障包括老年津贴、基本养老保险、商业养老保险和养老服务等多项内容。其中商业养老保险和养老护理服务倒并不一定要求讲公平、共济原则,恰恰是老年津贴和基本养老保险要讲求公平、共济原则。笼统地将养老保险和养老保障对立起来,说养老保障要讲公平,养老保险要讲精算,完全扭曲了养老保障与养老保险的内涵与概念。

    四、对于社会保险而言,精算是手段而不是原则。与普惠制的老年津贴相比,基本养老保险制度的设计要强调自我平衡原则,但社会保险制度自1883年俾斯麦政府开始创立时,就明确其筹资原则是三方共担,国家财政要承担适当补贴和兜底责任。这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比,达到完全的“精算平衡”,更应强调其原则、方向与作用,必要时国家财政出资。精算很重要,但它的作用也是有限的。瑞典1994年实施17%的名义账户制,2008年精算结果是2020年才会出现负债大于资产的情况,实际情况却是当年名义账户的负债就开始大于资产,需要降低退休待遇水平才能保持制度平衡,否则就需要增加财政投入。即便是商业养老保险,精算也不一定能平衡,美国按税法401K条款建立的各种养老基金是完全市场化运作的,多少精算师天天在精算,有一个人算出了2008年金融危机对这一类基金的影响吗?如果没有美国的联邦社会养老保险垫底,仅2008年的次贷危机就不知道会给美国社会造成多大的震荡。

    商业保险起源远早于社会保险,商业保险不精算,保险公司就要赔本。但商业保险的局限性在于即使精算,也难以预判大的社会或自然变动,更没有平抑收入分配差距的功能。为弥补商业保险的不足,发达工业化国家在发展过程中建立了社会保险。如果社会保险以精算为基本准则就可以实现精准平衡,那就交给商业保险公司办算了,政府何必多此一举?再说,一国应当在多大程度上实现社会共济,那是在不同利益群体博弈的基础上,执政党下政治决心的问题,精算能算出来吗?政治决心确定后,制定具体方案时,确实可以用精算这一手段。

    五、一面提倡28%的“全名义账户”或16%的“大名义账户”,一面又主张划拨国有资产补充养老保险积累基金,是内在逻辑混乱。“名义缴费确定制”,在融资方式上实行的是现收现付制,在给付上采取的是缴费确定制,对现收现付制度激励机制的改善,本质上是现收现付制的一种计发方式,并非基金积累制的创新形式。对此,就是提出名义账户的学者也并无异义。但支持“全账户”以及“大账户”方案的部门领导人却多次撰文,认为我国需要建立养老基金来应对人口老龄化挑战。这种既强调建立基金积累制以应对中国老龄化,又主张建立“全名义账户”或“大名义帐户”的观点,内在逻辑是混乱的。

     六、社会保险项目不宜过分强调多交多得的激励作用。社会保险是国家依法强制实施的,更应强调依法行使权利。当然,为鼓励职工参加社会保险的积极性,在具体方案设计时,可以考虑一定的激励因素,但这与商业保险完全依靠投保者的参与是性质不同的两件事。设计“全账户”、“大账户”的学者和支持这一观点的部门领导一方面宣传“全账户”对职工的激励作用,一方面又反对个人账户继承,甚至在公开举办的论坛上指责、嘲讽全国人大前几年刚通过的《社会保险法》关于个人账户可以继承的条款。因为如此之大的名义个人账户如果继承,又没有实账积累,超过平均余命的养老人员将成为财政极其沉重的负担。然而建立“全账户”、“大账户”的激励作用与“个人账户余额不继承”的负激励设计完全自相矛盾。如果一种制度设计要求职工一生中近三分之一的收入积累额不能继承,那人们为什么不把这笔钱存银行或购买商业保险呢?再说,个人账户规模扩大就能提高职工参保的积极性也并没有被实践证明。包括智利在内的所有实行个人账户改制的南美国家,十多年来其职工参保率都是下降的。瑞典实行名义个人账户后,65岁以前提取退休金的人所占比例,从1999年的10.3%反而上升到2005年的18.1%。对职工来说,扩大个人账户规模不如提高账户利率更有激励作用,正如存款利息提高比多存款的激励作用大得多。

    此外,不知道主张取消个人账户继承的同志是否按职工的行业、工种、收入分组等精算过了,是煤矿工人的平均寿命高还是证券业职工的平均寿命高?是一线工人的平均寿命高还是企业高管的平均寿命高?是低收入组人群的平均寿命高还是高收入组人群的平均寿命高?按常识,当然是后者。那么这种所谓“不同寿命人群的社会共济”,总体上必然产生国家法定养老保险制度造成低收入群体的社保福利向高收入群体逆向转移的问题。

    结论:在我国一次分配差距已经过大的情况下,完善职工基本养老保险制度,坚持公平、共济性的原则不能偏离,坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离,在此基础上,才可以进一步讨论如何有效解决当前职工基本养老保险制度存在的具体问题。我认为把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到平稳过渡的效果,如果能将个人账户缩小到5%,则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹,推进分步式延迟退休年龄,加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。现阶段完全没有必要大动干戈去搞16%的“大账户”,那样既缩小了职工基本养老保险的共济性,又与现制度衔接难度极大。坚决不能搞无任何社会共济性的零统筹 “全账户”。