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促进小微企业发展的财税政策改革
作者:吴菊    发布:2014-12-01    阅读:30721次   

每遇经济危机,经济下滑,大量小企业人去厂空,破产倒闭,失业便如影随形。中小企业的重要性被重新认识,中小企业贡献了国家税收的50%,GDP的60%,技术创新的75%,就业的80%,占企业总量的99%。与中小企业有关联的政府部门,就会出台相应政策措施,扶持救助中小企业。2008年经济危机以来,国务院、中央各部委、省级甚至地市级政府出台的支持中小企业政策文件纷至沓来,多不胜数。这些政策措施的实施,对短期内缓解小企业困难,起到一定作用。但长期看,有的政策措施对小企业健康成长是有利的,而有的政策措施对小企业健康成长极为不利,甚至成为小企业健康成长的障碍。

一、我国现行支持小微企业的财税政策

2003年《中华人民共和国中小企业促进法》实施,2005年2月,国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,简称“非公36条”。2008年以来,扶持小微企业发展的法规、规章及地方性法规密集发布。如,2009年9月,国务院颁发了国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》, 2011年7月,工信部国家统计局、发改委、财政部修订了《中小企业划型标准规定》。2011年10月,国务院发布了《支持小型和微型企业发展的金融、财税政策措施》(国九条)。2011年12月,财政部、工信部制定《政府采购促进中小企业发展暂行办法》18条。2012年5月25日,财政部 工信部印发了《中小企业发展专项资金管理办法》印发当日执行。2014年10月 1日,财政部、国税总局发布规章,提高增值税和营业税起征点。等等。这些优待政策具体分为几个方面。

(一)减免税收政策

1.企业所得税减征。2008年起实施的《中华人民共和国企业所得税法》,小型微利企业减按20%的税率征收企业所得税。2010年起,小型微利企业所得税减半征收政策,年应纳税所得额低于3万元的小型微利企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳所得税。2014年起,减半征收的应纳税所得额调高至10万元,并将核定征收企业纳入优惠范围。

2.加速折旧。2014年,财政部国家税务总局发布了企业固定资产加速折旧的通知:对生物药品制造业,专用设备制造业,铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业,计算机、通信和其他电子设备制造业,仪器仪表制造业,信息传输、软件和信息技术服务业等6个行业小型微利企业,2014年1月1日后新购进的研发和生产经营共用的仪器、设备,单位价值不超过100万元的,允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除,不再分年度计算折旧;单位价值超过100万元的,可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。

3.提高增值税、营业税起征点。2011年11月1日起,将个体工商户增值税和营业税起征点由原来的月销售额(或营业额)2000元至5000元统一提高至5000元至20000元,实际执行中,各地均从高选择适用了20000元的上限。

2013年8月1日,原来个体工商户享有的起征点优惠政策扩大至小微企业,增值税小规模纳税人和营业税纳税人中月销售额或营业额不超过2万元的企业或非企业性单位,暂免征收增值税和营业税。

2014年10月1日起,小微企业增值税营业税起征点再次提高至3万元。即:月销售额3万元以下的增值税小规模纳税人和营业税纳税人,全部免征增值税和营业税。

(二)间接对小微企业的税收减免

1.鼓励金融机构信贷支持小微企业的税收免征。自2014年11月1日至2017年12月31日,对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。

2.将符合条件的国家中小企业公共技术服务示范平台纳入科技开发用品进口税收优惠政策范围。将金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除政策延长至2013年底。将符合条件的农村金融机构金融保险收入减按3%征收营业税的政策,延长至2015年底。

(三)免除行政性收费

2012年1月1日到2014年12月31日,小型和微型企业,免征管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。近期国务院又规定,从2015年1月1日起到2017年底,继续减免小微企业费用负担。免除12项规费、42项行政事业性收费、5项政府基金,免除未达要求的小微企业残疾人就业保障金,继续免除自主择业创业者的管理、登记和证照类行政事业性收费。

(四)政府采购政策

2011年12月29日,财政部、工信部发布了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》。办法规定:“负有编制部门预算职责的各部门在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下,应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上,专门面向中小企业采购,其中,预留给小型和微型企业的比例不低于60%。办法第五条规定,对于非专门面向中小企业的项目,采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定,对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除,用扣除后的价格参与评审。

(五)专项资金支助

2012年5月25日,财政部工信部发布了《中小企业发展专项资金管理办法》,中央财政设置中小企业发展专项资金采取无偿资助、贷款贴息方式进行支持。专门用于“促进中小企业特别是小型微型企业结构调整和优化”,重点支持中小企业技术进步和技术改造创建和保护自主知识产权及加强品牌建设,提升“专精特新”发展能力,加强与大企业协作配套,稳定和扩大就业,开展节能减排和安全生产,挖掘和保护特色传统工艺和产品,发展国家重点培育的产业,提升经营管理水平等。改善中小企业特别是小型微型企业服务环境”,重点支持高技术服务业、商务服务业、现代物流业等生产性服务业企业,以及中小企业服务机构等提升服务能力和服务质量,加强和改善中小企业创业、创新、质量、管理咨询、信息服务、人才培养、市场开拓等服务。

这些法律、法规、规章、办法等的密集颁布实施,反映政府对中小企业处境的担忧,企图通过多种针对中小企业的政策优待、资金扶持措施,使中小企业特别是小微企业走出困境,健康成长。其中,税费减免、政府采购等措施的实施,对减轻小微企业负担,降低成本,增加市场交易机会,支持小微企业生存和发展起到积极作用。但是,政策的缺陷也是明显的。

二、现行扶持小微企业财税政策的局限性分析

(一)政出多门,纷繁复杂,法规的发布缺乏严肃性规范性

2008年金融危机以来,国务院及各部委,凡是与小微企业有关系的,几乎都出台了相关扶持政策。与此相适应,各省级政府、地市级甚至县级政府亦多有具体相关措施。这也反映我国立法状况的混乱。在我国,对全国性事务,只有全国人大及其常委会有立法权,其余均不是立法主体,国务院只有在人大授权,才有资格颁布法规,且是临时性的。各部委对立法事项更无权染指。在有法律依据——如,中小企业促进法、企业所得税法等的前提下,应由国务院统一发布法规,不管是对中小企业的资金资助、税费减免,还是政府采购、出口经营等均应如此。

这些法规、规章对小微企业来说,都是国家法律。给予权益上的便利,资金上的支助,固然是“意外收获”,但是,对享受待遇的附加要求,以及政策的延续性问题,令小微企业困惑难解,无所适从。

(二)密集发布,朝令夕改,多有期限限制,缺乏长期稳定性

财政部、国家税务总局2014年9月25日发布公告:“自2014年10月1日起至2015年12月31日,对月销售额2万元至3万元的增值税小规模纳税人,免征增值税;对月营业额2万元至3万元的营业税纳税人,免征营业税。” 2014年10月11日,国家税务总局又公告:增值税小规模纳税人和营业税纳税人,月销售额或营业额不超过3万元的,免征增值税或营业税。” 2014年4月8日财政部国家税务总局发布:“自2014年1月1日至2016年12月31日,对年应纳税所得额低于10万元的小型微利企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。” 2014年10月24日财政部国家税务总局对小微企业免征组织机构代码证书费等42项行政事业性收费,有效期至2017年底。自2014年11月1日至2017年12月31日,对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。

政策的临时性和多变性,会诱致企业的投机行为和短期行为,对企业的成长不利。

(三)税收减免局限于小微企业,受益的只是部分微型企业

免征增值税营业税的规定是月销售额或营业额3万元以下的小微企业,即年销售额或营业额36万元以下,按照现行小微企业标准,15大类行业除农林牧渔业、软件和信息技术服务营业额为50万元以下是微型企业以外,其余微型企业的销售额或营业额最低为100万元标准。可见,这一优惠政策只有部分微型企业才受益,所有的小型企业及其余微型企业均不在受益之列。

(四)造成小微企业负担重的主要是五险一金等缴费,而非现行缴纳的税收

在政府密集减免小微企业税收之后,其税收负担比大中型企业较轻,有的微型企业甚至不用缴税,对微型企业的发展非常有利。但是,所有企业不能避免的是五险一金,五险一金的缴纳比例各地有差异,但均超过职工工资总额的30%,有的地区高达40%以上。企业只要有雇工,就必须为职工缴纳五险一金,这对保障在职职工权益有助,但对企业特别是小微企业吸纳劳动力就业极为不利,企业主会减少雇工人数以降低经营成本,缓解成本压力。这就会抵消促进再就业的若干政策特别是税收政策作用。

(五)财政无偿支助可能不是帮助小微企业的最好方法

2012年5月25日,财政部工信部发布了“中小企业发展专项资金管理办法”,对高科技、现代服务等企业给予专项财政资金支助,无偿支助或贷款贴息每个项目一般不超过200万元的财政支持。“对改善中小企业特别是小型微型企业服务环境项目的支持额度最多不超过400万元。”根据中外小微企业发展的经验,财政的无偿支助可能不是促进企业发展的最好办法。短期内能缓解企业临时性困难,长期看,对小微企业的创新精神及进取意识是不利的,可能会消融甚至瓦解企业主的积极创新锐意进取精神。

尤努斯创立的格莱珉银行,针对贫苦农户发放贷款,农户都能还款,哪怕出现灾害,缓期仍能归还贷款,坏债率低于1%。格莱珉银行从1976年(银行项目诞生,1984年正式转变为一家银行)到2004年,近30年时间,还款率98.89%。

对小微企业经营困难,财政无偿援助,不仅依据不足,而且效果不佳。除非企业履行了或代行了政府的职责,或补偿企业因外部性的受损。对小微企业的经营困难,财政可以提供低息贷款。无偿资金援助,去除了小企业的压力与责任,也就剪除了小企业自立与创新动力,最终小微企业可能因政府的善举而走向衰落。

(六)交易中的不公平是小企业面临的普遍问题

一是受大企业挤压,交易中大企业拖欠货款的现象时有发生。由于大企业的市场地位,经济实力,以及选取合作的小微企业范围的广泛性,在与小微企业交易时具有支配地位,这种支配地位的表现不在于小微企业利润空间被挤压,而在于大企业拖欠小微企业货款,漠视小微企业合法权益,小微企业“敢怒不敢言(工信部郑昕,2014)”。二是受基层政府挤压,拖欠费用,特别是经济落后县乡的小微企业。小微企业在承揽政府工程项目完工后,政府拖欠工程款的现象时有发生。基层政府招待费拖欠也较突出。与大企业比,政府对小微企业而言更具有权威性,小企业维护自身合法权益比较艰难。这种不公平交易对小微企业发展极为不利,甚至威胁到小微企业的生存。

三、改进现行政策,促进小微企业健康成长

促进小微企业发展政策应是一揽子政策组成的政策体系,其层次性应该是,首先是权利维护,创造公平公正的经营环境,维护小微企业财产权利;其次,清除加在企业身上不合理的政府收费负担;再次,全面减税,减轻税收负担;一定比例的政府采购。最后,也是最重要的,政策要长期稳定,给企业以稳定的预期,不能朝令夕改,或短期期限,使企业受政策左右,无法长期规划。

(一)基于小微企业成长过程的促进政策

1.在企业开创期,提供信息咨询服务。包括:行业发展、本地企业容量、发展前景;国家及地方相关政策:财政税收金融、土地、技术支持、外贸,等等。使创业者在创业之前获取尽量多的相关信息,准确选择经营方向、规模、经营方式,尽可能避免信息缺失带来的创业失误,提高成功概率。

2.企业正常经营时,提供产权及权益保障,不干预其经营。在与大企业交易利益受损时,提供公平行政救济或司法救济,维护小微企业合法权益;在与基层政府经济往来利益受损或权益受到侵害时,提供及时公正的司法救济。

3.在经营遇到困难,资金支付受阻时,可减免税费或允许其延期缴纳;提供少量的资金支持,在民间贷款缺乏时,可提供低息贷款,更多鼓励小额信贷进入小微企业,鼓励风险投资。

4.经营失败破产时,为经营者提供类似失业救济金的生活救助。并协助其再度创业或再就业,解除其经营的后顾之忧。

(二)如果不能所有的企业一视同仁,就应该尽量少的差别对待

1.差别对待误导资源配置。不管出于什么高尚的理由,差别对待是都误导资源配置的劣政策。它错误的给各种资源定价,特别是给低值的资源定高价,引诱人们出于利益的考虑,而不是基于比较优势甚至是绝对优势的度量,从事自己并不擅长但看起来有利的行当。这种错误的资源配置,迟早要被市场纠正。结果是政府毫发无损,(该行业或若干企业的税收减收会被其他行业或企业税收的增收替代,总量上并不减少。)而企业的代价是破产倒闭,被淘汰出局。

2.小企业长大是概率问题(周其仁语),而不是有优惠政策就能变成大企业。政府并不知道在市场竞争的千军万马中谁会脱颖而出,谁会失误出局,所以最优政策是一视同仁的政策。甚至政府的产业政策也常常是不当的,政府选出“有发展前景”的产业予以政策扶持,无偿资金援助,减免税收,贷款优惠,土地等资源的优先低价使用,等等。结果往往是该行业的全面亏损。真正有发展前景的产业或企业是不需要“扶持”的。他可能随时有资金上或经营上的困难,只要信息渠道畅通,政策公平无阻,市场会提供其经营所需,无需政府额外扶持。

(三)清除企业的不当责任

在企业没有承担应由政府承担的责任时,政府不应实行惩罚性措施,不当加大企业社会的甚至是道义的责任。吸纳特定人群就业可以是政府的政策目标,但不是企业的责任。企业没有承担或承担不足应由政府承担的责任,政府因此处罚企业是不正义的。如,如果企业没有雇佣一定比例的残疾人就业,就要缴纳残疾人保障金。保障残疾人生活是政府责任,政府履行职责的经济手段是税收,换句话说,保障残疾人生活的资金来源应是税收收入,企业生产经营已经依法缴纳了税收,不应再有法律规定以外的额外公共负担。因此,应清除企业缴纳的残疾人保障金和其它不当公共负担。

(四)全面减税,切实降低小微企业税收负担,减轻企业成本压力

在国务院,财政部、国税总局发布的减免小微企业税收法规和规章后,小微企业直接税收负担确实得以减轻,有的较小规模的小微企业几乎不直接缴纳任何税收。但是,这并不表明小微企业不负担税收。我国税收制度是以流转税为主体税种的制度,税金直接构成产品和服务的成本,小微企业即便不是纳税人,也是负税人,其负担的税收附着在产品的成本中。这就加大了企业产品成本。在市场低迷、成本上扬的情况下,全面减税是降低企业成本,减少企业亏损,延长企业存活期,直至健康成长的重要途径。

具体措施是,全面推行营改增后,增值税税率定为13%,其它几档低税率统一为5%。废除教育费附加,征收教育费附加无法律依据。中小学教育具有很强的外部性,可视为纯公共品,所需经费应由一般税收来满足,而不是额外再征收教育费附加。取消城建税,用城建税列支的项目,改由房产税列支更合理。

(五)降低小微企业缴纳社保费标准,不足部分由政府负担

小微企业直接缴纳的税收较大中企业为轻,但是需要缴纳的五险一金和其他公共性缴纳并不少。企业负担重主要是指缴费负担,而非缴税负担。可行的做法是,放宽小微企业缴纳五险一金的标准,可制定小微企业缴纳社保费用标准,低于其他企业缴纳标准,不足部分由政府承担。

 

 

 

主要参考文献:

1.尤努斯著、吴士宏译:《穷人的银行家》,生活·读书·新知三联书店,2013.9.

2.周其仁:《小企业最主要困难是成本压力太大》,经济观察报2013.08.19.

3.朱海就:《小心中国经济“俄罗斯化”》,财知道236期,2014.7.25

4.吴向宏:《不应把“融资难”视为中小企业政策的优先课题》,南方企业家,2011.8 

5.邓晓锋:《法国中小企业政策及其启示分析——基于镶嵌自主性理论》湖南财政经济学院学报,2013.8.

6.法规规章资料来源于下列网站:财政部,国家税务总局,工信部,发改委,中国人民银行等。

 

 

 

注:本文系安徽社科规划项目《促进安徽省中小企业发展的财税政策研究》(编号AHSK11-12D08)的阶段性成果。