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如何把市场在资源配置中的决定性作用落到实处
作者:刘世锦    发布:2014-02-08    阅读:7969次   
 对市场作用的重新定位是与时俱进深化改革的需要
 
    我国的改革从一开始就是市场导向的,特别是党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的目标、提出要使市场对资源配置起基础性作用以后,我国市场化改革取得了很大进展,社会主义市场经济的大框架基本确立起来了。但市场体系仍不完善,政府干预不当、管得过多的问题普遍存在,比如市场开放性不够,部分领域存在不当准入限制。不同市场主体往往难以获得同等的市场准入条件,特别是电信、石油、电力、铁路、金融保险、教育卫生、新闻出版、广播电视等领域,民营资本进入面临诸多限制。在铁路、石油等领域,行业外的国有资本也难以进入。有的领域外资企业能够进入,而国内民营企业却被挡在门外。过去一些年,国外大企业可以开设汽车整车装配厂,国内民营企业即使具备生产能力,要拿到一张生产许可证却非常之难。要素市场发育滞后是另一个突出问题。例如,农村土地制度改革不到位,国有和集体土地同地不同权,加上政府对城市建设用地一级市场的独家垄断,不仅造成土地价格扭曲和配置低效,而且引发大量的社会矛盾。据有关方面统计,近年来上访和群体事件中的70%左右与征地拆迁有关。
    经济增长阶段的转换对更为有效地发挥市场作用提出了紧迫要求。近两年我国经济增长速度已经开始放缓,进入了由高速增长阶段向中高速增长阶段的转换期。增长速度放缓的背后是经济结构的转型和增长动力的转换。具体地说,将要由过去投资为主、工业为主、更多依靠外需,转为消费为主、服务业为主和更多地依靠内需。在从增长动力上,则要由以往更多依靠要素投入和模仿国外技术,转向更多依靠要素生产率提高和创新驱动。经济结构和增长动力不同,所配套的体制条件也应当相应调整。比如,搞基础设施建设,我们的政府还是有一些优势的,但的转向创新和技术升级时,政府的优势就不明显了,插手过多往往带来负作用。发展工业,主要是人与机器打交道,但转向发展服务业时,主要是人与人打交道,这就需要更多地调动企业特别是小企业和个人的积极性、创造性,因而更多地依靠市场机制的作用。所以,增长阶段转换倒逼改革必须深化,改出一套与新的经济结构和增长动力相适应的体制机制。
    加快市场化改革也是适应对外开放新形势、建设高水平市场经济体制的需要。我国的改革始终与开放相伴而行,相互依托、相互促进。这些年我国积极参与全球竞争,表面上看是产品、技术、产业等的竞争,背后则是体制机制的竞争,是制度竞争。我们有危机感,谋求变革,别人也有危机感,也在谋求变革。所以,我们不仅要想着自己如何改,也要看别人如何改,在全球范围的比较、竞争中增强我们的制度优势。近年来,美国主导的跨太平洋伙伴计划(tpp)和跨大西洋贸易和投资伙伴计划(ttip),试图形成新的贸易和投资规则,并对我国和其他新兴经济体形成战略挤压。面对这种新形势新挑战,我们不必也不能回避,而应主动把外部压力转化为国内深化改革的动力。这次《决定》中明确提出,加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。我们不仅要在国内加快完善市场经济体制,而且应当适应外部环境的变化,在全球范围内占据建设高水平市场经济体制的战略制高点。
 
    市场与政府之间是共生互补而非此消彼长的关系
 
    提出使市场在资源配置中起决定性作用,是这次全会《决定》中的一大亮点,
    是理论上的一个重要突破。把市场作用由“基础性”改为“决定性”,反映了对市场经济理解和认识上的一大进步。在市场经济中,通过市场规则保障公平竞争,市场价格提供资源配置的正确信号和激励机制,而市场竞争则促进优胜劣汰、转型升级。市场在资源配置的这些决定性作用,是其他机制所无法替代的。
    当然,强调市场的决定性作用,更重要的由问题所倒逼的。尽管这些年市场力量有了很大发展,但政府仍然直接掌控大量资源,在经济活动中到处都能感受的政府力量,而且这些力量一出现往往要说了算。这样就经常会遇到一个避不开的问题:政府和市场,究竟谁决定谁,谁服从谁?这次《决定》给出的答案是明确的,即市场起决定性作用。
    另一方面,通过这次市场作用的的“升级”,释放了一个非常重要的信号,就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、发展社会主义市场体制这个问题上,是坚定不移的,不动摇、不后退、不停步,而且要有新突破、要上新台阶。这对国内外增强对中国改革开放发展前景的信心,稳定预期,至关重要。我们经常讲信心问题,现价段坚持改革开放的大方向、大政策不变,就是一个最重要的信心源泉。
    在强调市场决定性作用的同时,也要更好地发挥政府的作用。问题的关键是如何正确理解政府的作用。概括地说,政府在市场经济中的作用主要表现在保护产权、保障公平竞争、提供公共服务、加强社会治理、促进可持续发展和宏观调控等方面。政府发挥这些作用目的,是为市场更好地发挥作用创造环境、提供服务,而不是替代市场的作用。
    由此引申开来,政府和市场的关系,不是简单的谁大谁小、谁强谁弱的问题。国际上有个瓦格纳法则,说的就是随着经济增长,政府支出比重呈上升态势。就财政收入占GDP的比例来说,发达国家一般在30%以上,北欧国家则在50%左右,而这些国家在全球是竞争力是最强的。而发展中国家财政收入占GDP的比重较低,如非洲一些国家在10%左右,政府无法提供基本的公共服务,国家处在割裂状态,形成不了全国性市场。所以,一种理想的、好的政府和市场的关系,应当是有效的政府加有效的市场,二者之间不应是此消彼长的关系,而是一种共生互补的关系。政府的作用发挥的如何,就要看市场的实际作用如何。现在经常说我们是“强政府”,但仔细分析一下,在上面提到的政府应当发挥作用的领域,政府的实际上所起的作用究竟如何,比如,产权保护是否有效,公平竞争是否得到重视和加强,公共服务、社会治理、促进可持续发展和宏观调控是否到位,事实上,大多数是不够的、不强的,有的差距还相当大。强的是行政审批、行政性直接干预、过大的自由裁量权、对资源的过多直接控制等。当说到政府强、市场弱的时候,一定是政府作用上出了问题。关键是政府要从越位、错位的地方退回来,在缺位的地方补上去。这正是政府职能转换所要解决的主要问题。

    以负面清单管理方式加快市场开放
 
    要使市场在资源配置中真正起到决定性作用,关键是把《决定》中提出的大量相关政策措施不打折扣地加以落实。包括按照两个“都是”、两个“毫不动摇”、两个“不可侵犯”的精神,深化国有资产管理体制和国有企业改革,进一步拓宽非公有制经济的发展空间;加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,形成公平开放透明的市场规则;把要素市场作为完善市场体系的重点,积极而有序地推进土地、劳动力、资本、技术等市场的改革,等等。需要强调的是,实行负面清单管理模式,对完善市场体系、使市场在资源配置中发挥决定性作用,是一项重大而意义深远的改革。
    所谓负面清单管理,是指列出禁止和限制进入的领域清单,“什么事情不能干”的清单,除此之外的都可以干,即所谓“法无禁止即可为”。这当然是市场准入管理方式的一项重大改革,但意义仅限于此,可能就低估了。更重要的是,它反映了政府管理经济思维方式的根本性变革。
    与负面清单相对的,是正面清单。所谓正面清单,就是允许搞的,鼓励搞的,也都要列出一个单子,要经过政府审批,要由政府说了算。在一个充满生机活力的市场经济中,在一个日新月异的创新社会中,能够搞的项目范围是非常不确定的,不仅每年不一样,每个月甚至每一天都不一样。卖商品,是在百货公司卖,还是在大购物中心卖,是在实体店卖,还是在网上卖,是通过一般的网上支付,还是通过最新的微信支付,变得非常快。如果一定要通过管理者点头,通过他们允许审批后才能搞,一定会把许多有希望、有前途、有竞争力的项目和企业排除在外。所以,实行负面清单制度,最大的好处是给创新留下了空间,给不确定性留下了空间,也就是说,给市场在更大范围内发挥决定性作用留下了空间。
    还有一条,政府鼓励搞的行业和项目,往往也有很大的后遗症。目前产能过剩严重的行业,如光伏发电、精品钢材等,都是前几年所谓战略性新兴产业受到政府鼓励的。搞鼓励类项目,事实上有一个前提,就是认定政府比市场更聪明,政府官员比企业家更有远见,看的更准,对投资项目更负责任。如果这个前提能够成立,市场经济就成了多余的,改革也是多余的,因为过去我们搞计划经济,搞什么行业、项目,都是政府计划出来的,最后搞不下去了,才要改革。对鼓励类项目,政府有关部门感兴趣,有的企业也感兴趣,因为拿到批条、路条后,可以搞到银行贷款,搞到别人没有的优惠政策。结果是破坏了公平竞争,也加剧了产能过剩,对自己对别人都没有好处,不是双赢多赢,而是双输多输。
    与负面清单相关的,还有一个负面标准。也就是说,以什么样的标准、规则为依据开出负面清单。这次《决定》说的很清楚,就是节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。不是所有制性质,不是公有非公有,不是企业规模大小。这些“负面标准”主要是为了解决经济学上所说的“外部性”问题,是市场本身解决不了,需要政府发挥作用的地方。符合这些标准,所有市场主体都要受到保护,不符合的,不论国有民营,不论企业大小,都要受到惩罚。企业发展或出局,要通过公平竞争、优胜劣汰来决定。但从实践中看,要做到这一点很不容易。比如,现在解决产能过剩问题,主要还是用行政性办法,要减去的产能,或明或暗地还是以所有制和企业大小划线,没有把负面标准作为主要判别尺度,对产权保护考虑不够甚至不加顾及。用这种办法搞结构调整,与市场起决定性作用是背离的,也不可能实现资源的优化配置。
    负面清单制度有利于减少自由裁量权,相应减少寻租、腐败,提高政府效率和透明度。与允许鼓励类相比,禁止限制类的自由裁量权相对较小,这也是一个进步。负面清单的长度应逐步缩短。即使是负面清单,也要有审批时限要求、透明度要求,进展的什么程度,批或不批的理由是什么,都应该让大家知道。
    负面清单已经写进了文件,下一步关键是如何落实。今后政府市场准入审批制度的改革,思路要有根本性的转变。这方面的改革,不应再是减少了多少项审批,而是还剩下多少审批事项,这些审批是否属于负面清单,保留的理由是什么。这项改革方向和方法都是明确的,不必再等,每个地方都可以先试点,然后大面积推开。
    落实负面清单制度,可以增加企业数量,特别是中小企业数量,扩展业务活动范围,这一效果已经开始显现。另一方面,在放宽准入上,应该有一些标志性的大动作,既要“放小”,也要“放大”,向社会发出信号,在放宽准入这件事情上,不是说说而已,而是要动真格了。具体来说,在行政性垄断问题突出的基础产业和服务业领域,放进去一两个大的竞争者,以形成有效竞争。比如,铁路改革,要拿出几个区域或大的项目,让外部投资者,包括地方政府和民营投资者去组建新的铁路公司;石油领域,在上海自贸区建立国际性的石油交易中心,放宽、放开原油和成品油进口,打通国内外市场,允许地方炼厂做大做强,同时开放上游勘探市场,包括页岩气勘探市场;在电信领域,允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商,通过竞争降低成本、促进创新。这样做的好处,即可以提高投资效率,也可以增加投资,使改革红利对稳增长、调结构的作用得到体现。