百家争鸣 -> 三农问题
对城镇化建设的几点思考
作者:尚柏仁    发布:2013-03-29    阅读:31143次   
    一、几个概念
    从2012年9月份开始,我就对全国各地城镇化建设成效突出的地区进行过考察和研究,同时对晋、豫、陕周边地区的城镇化试点区域进行过调查和了解。在大量的阅读和学习国内外专家学者对城镇化理论与建设的论述后,深深地感到中国目前的城镇化建设时机已成熟,而且意义重大,十分必要,同时也感到各地的城镇化热存在着很多遗憾和隐患。
    城镇化一词,要晚于城市化。打开电脑在百度上搜索,城镇化的定义是指:农村人口不断向城镇转移,第二、第三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史进程。它主要表现在随着一个国家或地区社会生产的发展,科学技术的进步以及产业结构的调整,其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。城镇可以再分为城市和集镇。
    对于城市化的概念,学者普遍认为是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务行业为主的现代城市社会逐步转变的历史过程,具体包括人口职业、产业结构、以及土地及地域空间的转变或变化。一般指人口向城市地区集聚的过程和乡村地区转变为城市地区的过程。
集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济文化和生活服务中心的非建制镇。是介于乡村与县城、小城市之间的过渡型居民点,也是指乡村中以非农业人口为主的比城市小的居民区,多为商业、手工业中心,是较为低级的中心地。集镇主要是提供乡村所需要的生产资料和生活资料,收购农副产品。也可以说集镇是城乡之间的桥梁和纽带。集镇最早产生于商品交换开始发展的奴隶社会。
    新型城镇化是近几年提出的新概念。以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展,互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生产和环境为代价,着眼农民、涵盖农村、实现城乡基础设施的一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,实现共同富裕,用科学发展观来统领的坚持以人为本、以新型工业化为动力、以统筹兼顾为原则,推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化,是以提升文化、公共服务等内涵为中心的城镇化建设。
    城市是“人口集中,工商业发达,居民以非农业人口为主的地区,通常是其周围地区的政治、经济、文化中心”。集镇是以“非农业人口为主的比城市小的居住区”。城镇化是“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则 ,促进大中小城市和小城镇协调发展的过程”。由农村向集镇化、城镇化过渡,再向工业化过渡,再到城市化,这种变化不仅仅是人口的集中居住,更是一种文化和文明,即由农业向工业、服务业过渡,由农耕文明向城市文明过渡的文明。
    从人口学角度讲,城市化是把农村人口转化为城市人口的过程,即人口由农业人口转化为非农业人口。从社会学角度讲,城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。从经济学角度讲,城市化就是农村经济转化为城市生产的过程。城市化是工业化的必然结果,城市化的实质是生产力进步所引起的人们的生产方式、生活方式以及价值观念、消费观念的转变过程。城镇化则是在条件有限,城市化目标达不到的情况下,暂时限制、阻止农村人口向城市转移的过渡性阶段。城镇化不但要改变农民生存环境,缓解城市压力,既要让农村人口向城镇集中,更重要的是要转变农民生产和生活方式,从而改善农业及农村的社会结构,这也就决定着农村的社会组织,管理、服务方式也要发生相应的转变。
    二、 我国“城镇化”的历史演变
    有关资料统计,全国有287个地级以上的城市,有2800多个县城,有3700多个小城镇。
    城镇化,是中国特色的名词和产物。1991年由著名学者辜胜阻,在《非农业化与城镇化研究》中使用并拓展了城镇化的概念。城镇化是一个历史范畴,也是一个发展中的概念,1999年召开的党的十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中正式采用了“城镇化”一词。各地的城镇化建设和实践则早一些。1979年中央提出“社区企业要有一个大发展”,加之家庭联产承包责任制的实行,农民有了择业的自由。1982年,中国大面积实行了“分田单干”,1984年出现了“卖粮难”问题,1985年中国的经济包括农副产品由“补缺阶段进入供求平衡阶段”,农村劳动力出现过剩。1990年以后,我国的农业制度是政府把帮助农民致富的责任委托给“龙头企业”、“经纪人”、“中介组织”和“超市老板”的思路,国家大量的财政、税收、金融、土地等方面的优惠政策则给了这些人,此项政策一直持续到2006年,从而产生了一批农业企业。1984年之后,乡镇企业蓬勃发展,多余的农业劳动力开始向非农业领域转移。同年,国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》,农民开始大规模到小集镇落户,之后,农民工大量涌入城市。1989年前后,大量进城务工经商的农民出现了民工潮。在这些进城人员中,能够在城市购买住房,有固定收入,并能自然融入城市的人员不足8%,其中绝大多数人是因为生计、失地、在老家种地不挣钱难以养家而被动的像候鸟一样往返与城乡之间。这些人中10-20%人沦为城市的游民,生活并没有着落。而城市的门槛很高,城市管理方面的限制,城乡文化的差异,户口的区别,二元制度的存在,社会保障、子女就学、住房、医疗卫生的制约,致使市民与农民之间的隔阂依然严峻存在。市民和农民在人格上的不平等,农民身份的“贫贱”使进城的农民们并没有幸福感。农民工的大规模流动,应该是从1992年开始的,这与中国吃、用等生活必需物品的票证取消以及农产品过剩有关,农业机械的大面积使用,乡镇企业的崛起,农村已不需要过多的劳动力。因此,1998年十五届三中全会最早提出了小城镇问题,1999年十五届四中全会特别提到要大力发展城镇化,十七大报告提出要积极稳妥的发展城镇化,十八大使城镇化的目标更加明确,提出要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路。
    改革开放三十多年来,我国的城镇化建设经历过四个发展阶段。1983年,著名社会学家费孝通提出:解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主,大中小城市为辅,并认为加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路。1984年5月,全国六届人大二次会议的《政府工作报告》中指出“形成城乡畅通,地区交流,纵横交错,四通八达的流通网络”要求后,全国小集镇建设掀起了一个浪潮,1985年前后,农村小集镇建设,被称为农村的“城市之光”。
    1981年,经国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区,1984年5月,中国正式决定开发14个沿海港口城市,这些城市先后建立了15个经济技术开发区。1995年到2001年,全国上下出现开发区建设热,除国家批准的外全国大部分省、市、县都相继建设了开发区。
城市化建设大约从1978年-1984年开始,那时全国上下的城市化是以农村经济体制改革为主要动力来推动城市化进程。1985-1991年,是以乡镇企业和城市改革等来推动城市化进程。1992年到2000年,城市化全面开展,是以城市建设、小城镇、开发区为动力来推进城市化进程。
    2005年10月,十六届五中全会后,中央提出“生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的要求后,社会主义新农村建设在全国范围内扎实推进,尤其后来出现的撤乡并镇,新型社区,新型城镇化建设,农民拆房盖楼,把城镇化建设推向高潮。
    我国的城镇化布局虽然尚不合理,社会保障制度依然滞后,劳动力素质较低。但农村人口向城镇聚集,农村产业结构逐步在向合理的方面调整,城乡资源在重组并双向流动,农村人口素质不断提高,农民的生产生活方式逐步向现代化迈进的大趋势已势不可挡。就城镇化水平来讲,我国1990年的城镇化率为22%,2007年为44.19%,2008年为45.68%,2009年为46.59%,2010年为49.7%,2011年为51.27%。改革开放以来,我国城镇人口由2.54亿人增加到6亿人以上,城镇化的提高主要得益于农民进城。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》指出:今后20年,中国将以每年2000万人的速度,实现农民向市民的转移。有的学者认为:“我们的城镇化率看上去过了51%,但实际人口的市民化只有35%左右”。
    三、新型城镇化建设的现实意义
    李克强同志到国家粮食局科学院考察调研并主持召开座谈会时强调:推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子,着力提高内在的承载力,不能人为“造城”。要实现产业发展和城镇建设融合,让农民逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件,提供市场,实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。
    这些理念既符合中国农村目前的实际,又合乎广大农民的心愿,更是中国经济社会今后一个时期发展的需要,并且为下一阶段中国开展新一轮城镇化建设指明了方向和道路。
    中国的深层改革势在必行,但经济发展的潜力、活力和动力,仍会在农村,农民仍将是主力军。一些专家学者研究表明,一个市民的消费能力是农民的三倍,城镇化建设将会为中国社会带来40万亿的收入,将会使GDP在8%的增长上保持20年。另外,农村地广物丰,农村发展空间和市场需求巨大,如何让广大农民得到新的土地红利和其它改革实惠,城镇化建设是目前中国经济走出低迷的一个有效出路。
谁都知道,在广大农村,农民一家一户的农业经营在目前是致不了富的,但农民的子女外出打工,老人在家经营土地、照看孩子的现象,在我国农村社将会是长期存在的。正是由于此种状况的存在,中国社会才能有今天的稳定,农民子女在城市才能安心,对农村才有牵挂。农村的住房和耕地尽管只能解决他们维持生计的基本需求,但正是因为有这个大后方,才默默地承载着广大农村人向往城市生活和未来致富的梦想。
    “人往高处走”。农民向往过上城市人的生活,是大趋势,也是人心所向。但城市过高的生活成本会把他们拒之门外,而农村基层设施的落后,生活条件的艰苦,劳动强度之大,则难圓他们享受与市民同等的改革成果之梦,因此,城镇化建设才是这个特定时期内农民们的理想选择。
    城镇化建设是国家小康社会建设的需要,是各地政府振兴经济的主要抓手,是广大农民兄弟的近期愿望。对政府、老百姓和土地开发商来讲,城镇化都是受欢迎的。老百姓看重的是通过城镇化来改变自己的命运、能像城市人一样生活的美好憧憬。各地政府看重的则是城镇化给当地的发展以及经济增长带来的机遇和突破点。而地产开发商看重的则是新一轮的土地“抢购”、“争占”、“开发”和“地产热”、以及重新捞取利润的先机。
    城镇化建设是新农村建设的一个重要内容,是实现城市化的重要组成部分,如果能够把新型城镇化建设规划好、设计好、建设好,既让突出地方特色让农民欢迎,又不格式化、千篇一律;既实现了由传统农村向城市化过渡,让农民群众在在城镇化建设中得到实惠,又使农村的传统产业结构得到优化和调整,让耕田向种粮能手流转,让土地产生更大的效益,让农民的生存环境得到根本好转,让农民的收入水平有一个大的提高;既让农村的基础设施和配套工程进一步完善,让广大农民真正享受到公共财政和社会保障,又防止了一些地方政府把城镇化建设变成户籍城市化、土地城市化、农民被市民化、失业化、流民化;既不能使农村出现空壳化,耕地非农化、农村污染化,又防止了一些基层干部把城镇化建设成花架子、政绩工程,或出现新的不合理的村镇合并、拆迁大跃进,或出现新的低层次的重复建设和浪费。如果各地都能按照十八大的要求实行真正意义上的新型城镇化,这对早日实现小康社会有着极其重要的意义。
    四、各地城镇化建设中存在的一些问题及产生的深层原因
    改革开放以来的历次城镇化建设取得了可喜可贺的成绩,但也存在着令人担心的隐患和问题。
    (一)很多地方政府不能以人为本,民本意识不强,没有把民生放到重要位置上,城镇化建设不征求农民意见,不尊重农民意愿,对中央精神的理解出现偏差,甚至歪曲。重眼前,重现实。
    中央对城镇化建设的要求十分清楚,文件精神十分明了,我们要建设的城镇化应是具有中国特色的城市化。城市化必须由现代工业体系作支撑。城镇化的核心应该是让农民真正转变为市民,并从真正意义上享受到市民的待遇。在城镇化建设中,以人为本中所谓的人,指的是农民,民本的核心指的农民的权利,农村发展的核心是人的发展。城镇化建设的目的,一方面要带动和推进农村的发展,促进小康社会的早日实现;另一方面要减轻目前城市的压力。因此,国家及各级政府应在农民的住房、户籍、土地产权流转、社会管理体制、享受社会公共资源以及各种社会保障制度及增收方面出台相应的政策。而一些地方和基层政府,片面地理解中央精神,趁势搞政绩,涂脂抹粉,不征求农民意见,不顾及农民需求,不考虑农民的富裕程度,不着眼方便农民生产生活的实际,违背农民的意愿拆旧房、盖新楼、贪大求洋 、赶农民上楼,甚至让农民们离开祖祖辈辈生活繁衍的村庄,到所谓的功能不全的社区居住和生活,一些地方政府并没有把城镇化建设看成是中国社会的新一次革命,没有把城镇化建设当做解决三农问题、缩小城乡差别、破除二元社会结构和深化农村改革的高度来认识。
    农民是相对于工人而言的,市民是因为城市而说的,但市民和农民都是要生存的。进入城市和社区,住上楼房仅仅是他们生活的一个方面。有无工作,有无稳定的收入,有无文化和精神享受,生活得有无尊严,才是他们是否幸福的衡量标准。这才是城市化的核心。很多地方并没有把这些问题综合的考虑进去,而是按照领导的意图行事。
    (二)一些地方政府以局部利益为重。近几年来出现的畸形的经济结构,不得不使他们过于倚靠土地和房产财政,为了追求增长速度,急于求成,不按客观规律办事,规划仓促,城镇化建设设计不到位、不合理。
    城镇化是乡村的城市化,城市化是一个循循渐进的过程。近几十年来,城市大规模扩张,资源的过渡开发,经济的高速增长,一些地方政府把改革、稳定、可持续发展的关系变的十分复杂,很多地方不得不把新的经济增长点寄托在土地财政和房产开发商身上,盲目圈地扩城。土地资源投入是其最突出的特点。这种倚靠土地拉动经济的、粗放的增长方式后果十分可怕。资料统计,改革开放初期,我国村庄占地7000多万亩,现在扩大到3亿多亩,而城市占地由原来的2000多万亩到现在的7000多万亩。30年城市人口增加了近5亿,农村减少了9000多万人。国家行政学院教授张占斌认为:全国目前有1.59亿农民工基本上长年生活在城市,但是户口没有改变。另外还有7000万流动人口。因此,全国至少2亿多人在城里晃来晃去。而这些进城的农民工多是以牺牲家庭幸福、天伦之乐以及自己身体健康为代价的。为了振兴地方经济,保持GDP增速,不少基层政府去人为造城,因此,土地城市化成了普遍现象。人为地制造城市化,往往带来的是表面的繁荣和泡沫,受益的并不是广大人民群众。这样做不仅违背了客观规律,反而会加大城乡差别和两极分化,制造新的社会矛盾和冲突。另外,很多城镇化建设并没有去构建合理的健全的利益格局,而出现了城镇化后农民“种田无地,就业无岗,保障无靠”的现状。还有一些地方的城镇化人为地从农村掠走资源,把高耗能企业迁到农村,污染农村的环境,对农民造成新的危害和歧视,同时又出现了新的畸形城市化,产生新的城市病。很多地方城市化建设不但没有突出城乡统筹,实现资源共享,没有畅通社会要素在城乡之间自由流动,没有突显城乡功能互补,反而加速了农村的空壳、萎缩和凋敝,也使建设的新城镇不伦不类。尤其是一些新型城镇化建设理念不新颖,仓促上马,规划设计不到位,新建成的城镇没人去住,没有人脉,没有起到拉动内需、刺激消费、改善农民生存生产生活条件的目的,对于发展第二、第三产业,促进就业,稳定农民收入并没有起到积极的带动促进作用。
    村庄合并,农民上楼,确实能腾出大量的土地。少的有30%,多的有50%。新建成的住宅区农民们虽然只拿出略高于房子成本的价钱,但却丢掉了原有的宅基地和旧房子。再加上购买的新家具和日用品,多数农民欠下了大量的外债。而很多地方政府和开发商根本不考虑农民进城后的生活,看重的则是这些节约出来的土地。
    城镇化促进工业化,工业化带动城镇化,城镇化刺激消费的作用不明显,而城镇化拉动房地产的效果却十分突出。一些既得利益群体,为了廉价占有农民的土地,一些开发商傍着政府,政府出头强拆硬迁,掠夺人民群众祖祖辈辈积累的财富,一些政府甚至成了开发商的马前卒和代言人。国务院发展研究中心调查显示,征地后土地的增值部分,开发商占48-50%;政府占20-30%,村级留25-30%,农民留5-10%。
    (三)一些干部和地方政府,形式主义严重,工作作风不实、浮躁,根深蒂固的不正确政绩观作祟,工作上短期行为。利用城镇化去圈地,去搞土地城市化,而人口城市化滞后或农民被市民化。土地非农业化,农村、农民的资源被侵占、掠夺是普遍现象。
    城镇化是农村向城市化过度的中间环节。农民们在农村有自己的宅基地,有自己承包经营的责任田,有自己的林坡、荒山或池塘,这对外出打工的农民们则是一种安全保障。他们在城市挣不到大钱,购买不起住房,融不到城市中,而老家的土地则是他们将来返乡后一种最基本的生存资本。因此,农村是绝大多数进城农民工最终的归属地。
    当前各地所谓的城镇化建设和新农村建设,实际上只是拆旧房、村庄合并、每个乡镇划出一块土地建成一片低档次的别墅或多层楼房,或对城郊村、城中村进行改造,然后让农民或有钱人住进去。而真正按照中央要求的城镇化标准来建设的城镇化很少。这些建成的住宅区根本没有实质上的城镇化内容。
    一些有良知的、坚持真理的、不趋炎附势的知识分子和学者认为:土地是农民最基本的生产资料和生计保障。1978年以前,国家仅从价格剪刀差中拿走农民1000亿以上的人民币,因此担心新的一轮城镇化会成为继剪刀差之后再一次对农民户籍、土地、以及其他资源的又一轮掠夺,更担心一些地方政府的做法会使城镇化出现低水平建设、重复建设,从而造成土地、资源和资金浪费。
    一些地方政府认为,城镇化就是房地产化。他们在城镇化过程中,虽然打着农民的旗号,喊着为人民着想的口号,却不是让农民获利,而是为政府自身和房地产商获利。出台的“城乡统筹措施也好”,“新农村建设政策也好”,“旧城改造”、“旧村改造”也好,“小城镇化”、“村改社”、“宅基地换楼房”、“土地换低保”等政策,在制定和执行中很少考虑农民们的当前和长远利益,很少顾及农民“被上楼”后的生活成本和支出来源。很多农民被市民后、土地流转后出现非农化,农民无人管成为盲流,农民进社区后无事可干,无收入来源,失业化。还有一些在城镇化中建起的高楼大厦,设计不合理、基础设施跟不上或不配套,社会管理出现空白或在低质量下、庸俗化中运行。一些地方干部不到基层调查研究,不结合本地的具体实际,强行从农民手里廉价征走的土地,然后以十倍、几十倍甚至上百倍的价钱卖给开发商,并借鉴西方的经验,全盘照搬国外的做法,去建设乌托邦式的城镇,致使在强行拆迁中导致大规模的内乱。同时,借机把农村的财富向城市转移、向开发商和其它精英阶层人士中转移,并给农村带来新的环境污染及债务。
    (四)一些地方的城镇化建设,人为的损害了农民群众切身利益,农民迁入新社区被上楼后,远离农业耕作区,不利于发展生产和经营。农民户口非农业后,不能与市民享受同等的国民待遇,就业、社会保障、公共资源等方面远远区别于市民,致使农民收入下降,成为游离于城乡之间的无业游民,带来了一系列复杂的社会问题。城镇化建设却在干部中滋生了腐败和消极腐败现象,对此人民群众恨之入骨,干群关系出现了裂痕。
    宅基地是农村集体非经营性建设用地,只能农民自己使用。今年的中央一号文件特别明确:农村集体非经营性建设用地不得进入市场。这从根本上保护了农民在集体建设用地上所拥有的权利。而很多地方的城镇化建设使农民的土地被占用,农村劳动力进城,农村没有资金注入,导致农业生产力水平下降。农民们在农村无利可图,挣不到钱,改变不了生活现状。农民进城后,买不起房子,就不了业,没有收入,没有基本的社会保障,享受不到与城里人一样的公共服务,实际上这是一种“伪城市化”。一些进城的农民腰包里揣着一把卖了农村的资源或一辈子积攒下的存款到城里生活,几年过去,这些钱花完后,后果不堪设想。在宪法中,农民也是公民,而在现实中,农民和农民工则被城市人称为乡巴佬、游民、打工仔、盲流,被政府认为是弱势群体,尽管他们是城市的建设者,而农民兄弟仍被认为是城市社会中的下等人和不稳因素。在上世纪90年代之前,“农转非”是广大农村人梦寐以求的事情。那时拥有城市户口就意味着“吃皇粮”,那时城市户口背后则是优厚的社会福利和上等国民待遇。但那时的户籍制度和城乡分治体系极其严格,农民们想走出这一步路径极其有限,过程极其艰难。在本世纪初,城乡户口的概念渐渐地被淡化,城市户口的优越性越来越小,农民与市民的生活水平开始缩小。由于城市建设用地的紧张,一些政府和企业为了自身的利益和扩张需要,越来越看重农民的土地资源。他们千方百计地想把农民变为市民,然后再想方设法把农民承包的土地和宅基地集体和国有化。这些被城市化的农民在住房、收入、社保、就业、权力、政治待遇没有得到妥善解决的情况下,过早地通过城镇化转变身份,带来了很多社会和现实问题:生活成本的加大,社会身份的模糊,土地情结的终结,感情生活的失落,文化享受的荒漠,交流空间的缩小,幸福指数的下降。从而使过早离开祖祖辈辈生活的黄土地后的农民们缺少了安全感。
    对没有完成原始积累的农民们来讲,城市化是他们所渴望的,同时也是一种奢望;而城镇化,大部分农民则认为在当前是较为现实的。在城镇化过程中,不少地方依然存在着严重的腐败现象,引进资金也好,招商引资也好,大大小小的干部都有实惠可图,唯独没有农民。现在的财团也好,富人也好,所谓的资本下乡,其实很多是在搞圈地、搞旅游、搞拆迁、盖楼、修庙、承包山、水、沟、坡,很少有人在农村办企业,搞农业产业化。
    城镇化建设,一方面需要国家的政策向农村倾斜,另一方面国家要加大投资。农业的收入偏低,投入产出比例不高,如果国家对农业没有优惠政策和补助措施,农民们很可能会把土地重新撂荒。就是流转出去的土地,如果没有大量资金注入,也可能会改变土地的用途。不要把外来商业资本投入向农业抱过大的希望。同样的投入,商人们不可能在农业方面倾注大量精力。2008年,世界经济出现了新的问题,在投资与出口面临后劲不足的今天,如何寻找新的经济增长点,如何重塑中国经济增长引擎,如何调整投资结构,各级政府不约而同地把目光转向新型的城镇化建设,通过城镇化建设这个平台来推动户籍、财政、金融、社会、公共服务、乡村行政区划改革等突破口。因此,在一些地方出现了“削山造城”、“填海造楼”、“拆迁居民”、“赶民上楼”、“推碑平坟”等热潮。这一方面彰显了地方政府对城镇化建设的重视,另一方面也暴露出不少地方急于求成,偏面追求土地、人口城市化速度和农民被城市化的狂躁。
    五、城镇化建设中应注意的几个问题
    城镇化的作用是无需置疑的,城镇化建设的意义有目共睹,城镇化建设中出现一些偏差也是正常的事情。但地方政府有责任把新型城镇化建设引导到中央精神上,把它建设成有利于国家经济发展、有利于农村可持续发展、惠及民生、让老百姓拥护的轨道上来。这也是各级政府和广大专家学者义不容辞的责任。
    (一)在城镇化过程中要以人为本。农民的权益一定要得到保证,防止土地被无序流转并非农化、农民被市民、被上楼、户口被市民化。
    中央对“三农”问题的政策逐步在完善,过去提出过很多理念:“农业增产、农村发展,农业增收”;后来提出了“保护农民权益,农村可持续稳定,农业生态安全”;中央十一五规划提出:“生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,民主管理”;十八大之后提出“统筹工业化,城镇化,农业现代化”。农村费税改革以来,中央对农村的总体政策是:“多予、少取、放活”,“城乡规划一体化,产业发展一体化,基础设施一体化,公共服务一体化”,最终实现“农业现代化,农村城市化,农民市民化。十七届三中全会后农村的土地政策是:明晰产权,用途管制,节约集约,严格管理。
    在新中国的历史上五十年代的城乡分割,二元经济结构和重城轻乡体制导致了城乡差距过大。从某种意义上讲,出现这些问题这也是那个特殊时期城市化的后果。
    城镇化和城市化的概念有较大的差别,城市化可以通过城镇化来完成。城镇化对中小城市和县域经济有着巨大的促进和支撑作用。城镇化搞好了,即可以改变农村的状况,又可以缓解城市的压力,可以使劳动力就地转移,可以缓解和解决很多社会问题,也可以化解很多社会矛盾。因此,农村的深层改革,城镇化是一个不错的载体。
    搞新型城镇化建设就要以人为本,着力解决农民面临的实际问题和后顾之忧,要大力发展中小企业和第三产业。城镇化建成后,既要让农民们享受到城镇化带来的实惠,又要让农民们有事干,更应该让他们的身份城镇化。有了房子,有了养老金,有了社会保障,有了固定的收入,他们才能安居乐业,社会才能稳定,这才是真正意义上的城镇化。
    对农民来讲,土地权是至关重要的。 工业化、城镇化、城市化,意味着让农民进城,让更多的农村劳动力外出打工。城镇化尽可能让农民与市民享有同等的权利,而不是人为地、廉价地让农民丢掉宅基地和牺牲耕地,或用不正当的手段和极小的代价,把农民转移到城市,为市民和私营企业主提供廉价的劳动力,从而使农民失去基本的生存基础资源。1949年以前,农村土地权属私人所有。联产承包责任制之前,农村的土地归集体所有,农民共同劳动。现在农村的土地所有权属于集体,承包权属于农民。城镇化建设仍要保证农民耕地承包权和宅基地的所有权,城镇化过程中土地非农化的后果是可怕的。有专家预测,中国13亿人口要吃好,需要30亿亩土地,而目前加上复耕才有18-24亿亩,仍缺少6亿亩土地。土地非农化,将会突破18亿的土地红线。因此,城镇化建设要防止耕地减少后出现粮荒。
    (二)城镇化建设,一定要尊重自然规律,防止人为造城。要统筹考虑城乡一体共同发展,一定要出台与之相适应的配套政策和措施,要顾及农村和农业的可持续发展。
    城镇化建设是一个漫长的过程,不可能一蹴而就,更不可能去急于求成。目前,中国的城镇化建设,以发展中小城市主。就地、就近城镇化,比较适合农民的口味。要建设合乎农民心愿,适合农民生存环境,便于生产和创业的城镇化。城镇化建设,宜设置在城乡之间,宜不离开乡土为宜,人口控制在5万人左右,以便使基层设施完善。
    城镇化建设,政府是投资主体,农民是建设主体,应以“输血为主,造血次之。政府主导,农民自发,全社会参与,治标与治本结合,工业反哺农业,城市支持农村,市民包容农民”的理念通览整体工作。
    城镇化建设一定要结合中国的国情,国外的农村与中国农村的差距很大,尤其是欧美,可比性很小,国外好的经验可以借鉴,但照搬他们的做法、全盘引进他们的理念,会把中国的城镇化建设带到邪路上去。各地一定要结合各地的实际,不能让农民被进城,被上楼,更不能让农民所追求的幸福生活成为泡影和浮云。城镇化建设不能让农民的耕地非农化,改做它用,不能让农民的宅基地非法地集体化、城市化或他人化。
    城镇化消灭不了农村,也替代不了农村。农村还将长期存在,尤其是中国,还要有相当多的农民长期居住在农村,来当农民或农业工人。城镇化中进城的农民到了一定时期还会返回农村的。因为农村有农村的文明,农村有独立的文化。因此,城镇化不能让农村出现空壳化,让农村更加凋敝。农业部总经济师毕美家讲:要保证粮农增收,必须不断加大对农业的投入力度,增加农业综合生产能力、防灾、减灾能力和可持续发展能力,不断增加农业补贴,使之成为发展农业的有效政策工具。此言可谓一语中的。
    三农学者李昌平先生认为:“未来30年,10%的村庄会进入城市,60%的村庄会空心化,30%的村庄会成为中心村(小村镇)”。新农村建设的重点是建好30%的中心村,主张按照“逆城市化”的要求把30%的中心村建设的更像农村。这是因为“逆城市化”背景下农业和农村文明会有很高的价值。城市化和城镇化的内涵和外延完全不同,城镇化有城镇化的标准。中国城市发展研究院首席研究员彭真怀认为,新型城镇化的本质特征:一是集约,二是智能,三是低碳,四是绿化。同时讲到要把城镇化建成“农业生产企业化,农民生活现代化,农村生态自然化的美化城镇布局”。
    (三)城镇化建设要让农民充分享受到30多年来改革开放的发展成果,要让农民的生活水平得到提高,同时一定要让农民有一个稳定的收入水平来支撑城市的高消费等生活成本。城镇化之后,要建立与自相适应的管理运行体制,要有解决农民自身事务的经济保障。
    初期的城镇化农民注定是牺牲者。农村和农民,甚至农业都是要被无情盘剥的,但国家在出台政策时尽可能要避免这些。起码在城镇化建设完成后让农民们有所受益,来享受城市化的文明和成果。在镇化过程中,中国城市科学研究会长李兵弟认为:农民市民化,就要实现农民工在“劳动报酬,子女就学,公共卫生,住房租购以及社会保障等方面享受有与当地城镇居民同等的权益”。应避免农民“光屁股进城”,要加强保护农村转移人口权益的制度建设。
    城镇化不能让农民失业、收入减少、生活无着落、住上新房后重新返贫。城镇化不能让进城的农民变为流民、沦落为城市的边缘人,更不能让农民游离于城乡之间,重新成为社会上的弱势群体或下等人,不能像国外一些城市化过程中让进城的农民在城市周围出现贫民窟或贫民群体。进城农民的问题解决不好,如果城市容不下他们,又失去返回农村大后方的机会,让他们在社会上无序流动,当他们生活、生存问题缺乏保障时,一定会酿成一种动乱或灾难。
    城乡差距实际上是权利的差别,即受教育的权利、医疗的权利、文化的权利、社会保障的权利、享受改革成果、公共资源以及公共服务的权利。
    农村生产条件差,生产方式落后,科技水平不高,劳动强度大,收入水平低,是农村留不住人的主要原因。农业的出路不在于一家一户的家庭联产承包责任制,而土地流转集约,农民专业合作社,家庭式农场,农业龙头企业,培植种粮大户,以及农业机械化的普及,甚至在生产方式、规模化取代一家一户的经营方式等构建,可能是中国农村未来发展的出路和方向。
    城镇化建设可以让城里的资本、技术、人才、信息与农村的土地、劳动力以及自然山水有机地相互配置与整合。农业职业由农业向非农业转移,目前转移出的劳动力城市里不能全部接纳,很多剩余劳动力就可能在城镇化中被消化。城镇化建设要结合实际,多元并进,尽快由农业社会向市民社会转变,再向公民社会转变。农民的收入由土地上的收入为主尽快向外出打工以及第二、第三产业收入为主。传统的农耕社会也要逐步向工商社会转型。
    目前,农村的主要问题并不是经济问题,而是政治问题,当前的社会危机也是信仰危机和价值观念方面的危机。城镇化建设中一个重要的问题是要重新构建新的乡村秩序。目前农村对农民教化功能的紊乱和丧失,尤其是“重农伦理”向“重商伦理”的转变,逐步使传统的乡村社会和乡土情结在逐步瓦解。城镇化后农民的组织是什么?农民们如何才能构建适合自己在城镇化中发展水平的生产关系,如何成为新型农民,他们应该需要有一个怎样的身份?政府将会对他们采取何种管理模式,他们需要有什么样的幸福指数?都是需要亟待考虑的问题。
    在城镇化建设中,要解决好诸如资金、土地、规划、基础设施配套等很多现实问题。出台的政策一定要打破二元经济与二元社会的格局,要统筹城乡发展,在税收、教育、卫生、养老、就业机会、公共财政、收入分配制度以及政治、经济待遇等方面要公平、正义,这些问题解决不了、解决不好,进城后的农民也不会幸福。同时要把农民组织起来,这既是市场销售的需要,也是农业规模生产的需要。在民主选举,民主管理,民主决策,民主监督等方面要有所突破,要让农民们以“自我教育,自我服务、自我管理”为主。个体的农民,一盘散沙的农民,一家一户的经营模式是创不了市场的。不能把农民组织起来,不聚积农民的智慧,不依靠农民,不相信农民,农村的什么事情都解决不好。
    (四)城镇化建设的同时一定要发展壮大农村集体经济
    中国民国之前的几千年中,土地是私有制,中国经济基本上是私有制,而农村和农民的状况并没有改变。集体经济有它独有的优势。农村集体经济的形式很多,股份制、合作制等等,并不一定要定格到过去的人民公社上。华西、大寨、刘庄、南街、周家店等村的经验和实例足可以凸显集体经济的威力。
    发展壮大集体经济是我党的一贯主张。历届党的领导人始终把发展集体经济放在农村发展的重要位置上。
    从新中国成立时起,发展村级集体经济始终是农村发展的主线和主流。毛泽东对如何发展和巩固农村集体经济进行了长期的探索。建国初期,毛泽东就提出要求,通过发展农村工业,把“农村生活改造的不低于城市,或者大体相同,或者略高于城市”。龚云在《集体经济:社会主义新农村发展方向》中说:只有中国共产党才能领导广大农民兴修水利,开展农村基本建设,培育推广良种,提高科学种田,较大幅度的提高粮食生产水平和抵御自然灾害的能力,培养了广大农民的集体主义精神,让农民亲身感到了组织起来的好处。在集体经济制度的保障下,我国农村发展取得了巨大成就,为推进中国工业化做出了巨大的贡献,我国农业获得了较大发展,解决了亿万中国人的吃饭问题。
    邓小平1980年5月31日《关于农村政策问题》的谈话中就明确地指出:“我们总的方向是发展集体经济。”1990年3月3日他在《国际形势和经济问题》中再次提出:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要求两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这是又一个很大的前进,当然这是很长的过程。”1992年7月23日、24日,他在审阅中共十四大报告稿时指出,“关于农业问题现在还是实行家庭联产承包为主的责任制。我以前提出过,在一定的条件下,走集体化、集约化的道路是必要的。但是不要勉强,不要一股风。如果农民自愿,也不要去阻碍。……社会主义经济以公有制为主体,农业也是一样,最终要以公有制为主体。公有制不仅有国有企业那样的全民所有制,农村集体所有制也属于公有制范畴。现在公有制在农村第一产业方面也占优势,乡镇企业就是集体所有制。农村经济最终还是要实现集体化和集约化。”李昌平谈到:邓小平晚年讲到要学习华西村搞集体经济和共同富裕的“二次飞跃,”他认为小岗村只解决了温饱,只是过渡性的政策安排(权宜之计)。大寨的坚持集体经济的村庄获得成功不是偶然的,是符合规律的。
    党的十四大报告指出:“从各地实际出发,逐步壮大集体经济实力。”
    1995年3月23日江泽民在江西考察农业问题时强调:“从长远趋势来说,农村生产力发展了,社会化分工和科学种田的水平提高了,农民群众要逐步走上新的集体化、集约化道路上去,这是农村发展的大方向。”
    党的十五大报告指出:“集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分,集体经济可以体现共同致富的原则,可以广泛吸收社会分散资金,缓解就业压力,增加公共积累和国家税收。要支持、鼓励和帮助城乡多种形式集体经济的发展。这对发挥公有制经济的主体作用意义重大。”“公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。”“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济,尤其要提倡和鼓励。”
    党的十六大报告中指出:“集体经济是公有制的重要组成部分,对实现共同富裕具有重要的作用”,“增强集体经济实力。”,“深化集体企业改革,继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展。”
    党的十七大报告中指出:“有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式,发展农民专业合作组织。”
    党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村农业改革发展若干重大问题的决定》提出,“家庭经营要向采用先进技术和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。”
    习近平同志2010年12月17日在全国组织部长会议上的讲话中指出,“要坚持党在农村的基础经济制度和基本政策,把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而又紧迫的任务来抓,着力破解村级集体经济发展难题,增强基层党组织的凝聚力,提高村级组织服务群众的能力。”
    党的十八大报告中提出,在农村“壮大集体经济实力”。因此,城镇化建设离不开集体经济。
    发展壮大集体经济是巩固农村基层党组织的根本保证。实践告诉我们,凡是集体经济发展比较好的村,村级组织经济有实力,服务有手段,党组织显示出强大的凝聚力、号召力和战斗力,绝大多数村干群关系融洽。
    发展壮大集体经济是实现共同富裕的基本保障。集体经济发展的好,村级组织统一支配财力,就有能力为村民办好事办大事,就可以让家家户户过上好日子。
    发展壮大集体经济有利于减轻农民负担,巩固税费改革成果。农信负担过重的一个主要原因是村级集体经济薄弱。上世纪80年代以后,农村集体经济基本丧失,使得村级治权在广大农村丧失存在基础,村级组织不仅丧失了化解矛盾的功能,一些地方因为事权还自觉或不自觉的成了麻烦的制造者。
    发展壮大集体经济更是实现全面实现小康社会的坚强支柱。目前农村还有许多问题需要解决,而发展壮大集体经济则是推进农村各项事业发展的基础。
参考资料:
1、赵海林:论建设新农村的突破口和路径选择
2、张兴华、魏玉栋:城镇化与农民进城
3、陈前金:城镇化不是城市化
4、高天山:以十八大精神为指导,壮大农村集体经济实力
(该文刘田忠也有贡献)