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当下改革应指向是地方政府竞争体制
作者:宋晓梧    发布:2012-12-18    阅读:10518次   
 
    南方谈话为后来改革指明方向【小标题】
    只有到了南方谈话,才真正明确了中国改革开放的目标模式是社会主义市场经济体制。
 
    南方日报:你如何看待邓小平南方谈话的历史意义?
 
   
宋晓梧:南方谈话,从改革开放的角度来说,是具有重要里程碑意义的,这大家都知道。当时正处于关键时刻,是重新回到以计划经济为主再搞一些市场调节,防和平演变为主还是改革开放为主等问题上存在较大争议,当时由于国内和国际情况的一些变化,中国正处在往何处去的十字关头。现在回过头看,南方谈话对于我们后来改革开放的推动、经济的高速发展、在思想上指明了方向。很多具体政策是后来形成的,但南方谈话为这些政策的制定指明了方向,特别是关于“不改革一条”、“谁不改革谁下台”的论断非常坚定、非常有力。这对当时凝聚全党全国人民的思想,是非常有用的,在当时引起了巨大的震动。
不过有些遗憾的是,我们后来人没有很好地随着时代的进步,与时俱进地完全按照小平同志指出的社会主义市场经济方向设计的路线往前走,在政府与市场的关系上,出现了一些偏差。比如,小平同志当年说,各地能发展快一点就快一点,胆子要更大一点,思想要更解放一点。这在当时打破改革僵局有重大现实意义,但也要看到,后来地方竞争越演越烈,以致形成了地方政府之间恶性竞争的局面,值得反思。改革是为了发展生产力,本来是很正确的,但是后面的逻辑推导却出现了问题,似乎发展生产力就是发展经济,发展经济就是增加GDP,结果演变成改革就是为了GDP了。本世纪初,提出科学发展观,本意是要打破唯GDP论,可是已经形成了巨大的唯GDP惯性,至今难以改变。
    总的来看,南方谈话在继续推动改革开放,吸收世界各国的优秀成果方面具有里程碑式的意义。南方谈话的重大理论贡献是明确了中国改革开放的目标模式是社会主义市场经济体制。在此之前,改革的目标模式并不十分明确,主要围绕搞活国有企业的具体问题来谈改革,比如“两权分离”、价格攻关以及相应的政府放权让利,等等。我1980年代在国家经委和企业管理协会工作,就是围绕着如何搞活企业讲改革,为企业松绑、实行厂长负责制等,主要研究这些具体问题,对于改革的长远目标模式,几乎没有认真地讨论过。南方谈话以后,大家思想豁然明朗,我们改革的目标是建立完善的社会主义市场经济体制。如果没有小平同志一锤定音,改革的目标模式可能还要争论、摸索很长时间。

    南方日报:刚才谈到了您的工作经历,从个人角度讲,南方谈话对您本人产生了什么样的影响?

    宋晓梧:
南方谈话当时给我个人思想上也是一个很大的解脱。我当时主要是搞劳动问题研究的,上世纪80年代后期、90年代初,一个很大的争论是中国要不要建立劳动力市场。我是提倡搞劳动力市场的,当时主流的观点是只能搞劳务市场。我根据企业改革的客观要求和国外的一些经验,提出要用劳动力市场这个概念,分析了劳动力市场的与其他生产要素市场的共性与特性,还受到一些批评和压力。南方谈话中明确社会主义市场经济的方向,让我大大增强了信心,后来劳动力市场派成了这一研究领域的主流。尤其是十四届三中全会明确提出要建立劳动力市场之后,我国的劳动力的配置方式发生了巨大的变化。
    培育劳动力市场也是任重道远,目前劳动力市场发育依然不够健全。我1992年提出的许多问题,到现在看来也没有完全解决。例如,劳动力供求双方的关系不是计划经济下的行政等级关系,应当转变成为劳动契约关系。如果这种契约关系成立,那是劳动者个人和企业主个人之间的关系,还是有组织的集体契约关系?我们看劳动力市场发育的过程可以明白,资本原始积累阶段是个人关系,工人没有工会,处在任人宰割的弱势地位,最终导致剧烈的反抗和尖锐的阶级斗争。在工人运动的压力下,先行工业化国家被迫调整社会政策,允许组织工会,工人组织起来了。这也是马克思主义的理论,工人组织起来才有力量,才可与资方谈判。如此推导,马上就涉及一个敏感问题,社会主义市场经济下工会如何定位?是劳动力供给方的利益代表?还是政府联系工人的桥梁纽带?计划经济下形成的工会如何转变职能?这类问题至今并没有明确的答案。所以我认为社会主义市场经济理论中最短的短板是劳动力市场理论。
 
    有些改革不到位让我们的体制发生了扭曲【小标题】
    现在广东率先进行社会组织管理改革,是新阶段深化改革的重大进展,符合社会主义市场经济方向。
 
    南方日报:您说的劳动力市场很重要,这个市场的建立还涉及哪些更深层次的问题?

    宋晓梧:
劳动力市场问题还涉及到企业家自身的权利,比如雇主协会和行业协会等。更深层次涉及到社会组织结构变动。这个问题其实很早就提出来了,但到现在也没有解决。劳动力市场供求双方组织行为的缺失,是目前我国劳动力市场发育的瓶颈。扩展来谈,可以看到整个社会组织的发展都存在“官办、官管、官运作”的问题。现在广东率先进行社会组织管理体制改革,是新阶段深化改革的重大进展,完全符合社会主义市场经济的改革方向。
    这里我特别想说工会的问题,如果工会职能不能转变到位,行政色彩依然浓重,劳动力市场就仍然是一种政府行政干预下的不健全的市场,而且,在地方政府竞争GDP的过程中,难免倾向资方,形成对工人的过分压榨,这样的案例太多了。缺少工会组织的维权自律,散乱的工人、农民工就会组织同乡会、甚至于发展成黑社会。这个话是1993年初劳动部领导在理论务虚会上说的,看到现在各种类型的工人群体事件,我就回想起这位领导说的话。当时我提出深化企业改革要实行“政、企、工”三分离,既然“政企”可以分离,为什么“政工”不能分离?现在工资集体谈判在一些地区、一些领域取得了一定的进展,但面临的还是“政企、工”各自主体不明确的老问题。
所以,南方谈话开了一个很好的头,指明了改革的方向,但要沿着社会主义市场经济方向坚持走下去,并非易事。小平同志开启的社会主义市场经济道路,在这20年里取得了很大的成绩,但是由于有些改革,比如行政体制改革、社会体制改革不到位,社会组织发育不健全,实际上使我们的体制发生了扭曲。
 
    当下改革应指向地方政府竞争体制【小标题】
    地方想办钢铁厂就办钢铁厂、想上化工厂就上化工厂。这么干,在原来计划经济体制下是根本办不到的。所以有学者说现在是诸侯经济,地方政府公司化。
 
    南方日报:现在已经过去20年了,如果说当时讲“不改革思路一条”,当时改革的指向很明确,就是计划经济体制,那么,现在讲“不改革思路一条”,指向又是什么?是不是仍然是计划经济?

    宋晓梧:
简单说现在改革的指向仍然是计划经济体制恐怕很难说服人了,很多问题已经不能简单归咎于计划经济弊病。比如说重复建设,以钢铁厂为例,钢铁产能严重过剩却仍然有地方大上钢铁项目,不惜污染环境、不惜浪费资源,就是为了GDP增长。中国的万元产值能耗是日本的六到七倍,是美国的四到五倍。这是计划经济弊端吗?真是搞中央集权的计划经济,地方上是不可能乱上钢铁厂的。还有现在社会各界反映强烈的收入分配问题,两极分化很难说是计划经济的弊端。因此现在说改革的对象还是指向计划经济体制,简单化了。
这些年来,我们形成了唯GDP增长的增长主义体制机制,在社会组织发育不完善的背景下,中央向地方放权,又形成了中国特有的地方政府竞争体制。张五常论证中国经济高速增长的密码就在于地方政府竞争,他到是说了句实话,那就是县域竞争不仅是上面愿意看到的,在某种程度上是上面逼迫造成的。这样就出现了一种非常独特的现象,地方政府面对成千上万的企业和各种分散的市场主体,没想着怎样健全社会组织的自律维权和自协调机制,而是为了竞争,把各类组织都变成变相的经济组织,“党政工团齐动员”让他们去落实投资指标、招商引资指标,连民主党派也要落实分解的指标,实际形成了地方政府直接配置资源这样一种体制。
   
    南方日报:各级官员直接面对这么多的市场主体,本身也留下了权力寻租与腐败的可能?
   
    宋晓梧:
正是因为各级官员直接面对市场主体,他们真的很忙,但权钱交易的空间可以说是无限大。如果各类市场主体联合起来成立协会、商会、公会、工会等与政府对话,虽然不可能完全杜绝腐败,但寻租的空间就小很多。恰恰在这个问题上多年来进展迟缓。从这个角度讲,我高度评价广东目前所进行的社会组织管理体制改革。现在改革的方向指向什么?还说要改革中央高度集权的计划经济吗?中央的“十二五”规划说GDP增长7%,各省市区的规划是增长10.5%,比中央的高出50%,这还是中央权力高度集中吗?地方想办钢铁厂就办钢铁厂、想上化工厂就上化工厂。这么干,在原来计划经济体制下是根本办不到的。所以有学者说现在的问题是计划经济的“快快分割”演变成了诸侯经济,地方政府公司化。
   
    南方日报:一些人认为现行体制很好。

    宋晓梧:
谁愿意把现在的体制固化下去?还真不是主张搞计划经济的,而是那些搞钱权交易的,因为这种体制是最适于权钱通吃。调动一切因素把GDP搞上去,有其历史必然性,在特定阶段发挥了巨大作用,现在看来,逐步积累的问题也十分严重。中国如果掉进所谓“中等收入陷阱”,我看就是这个陷阱。我们与拉美国家不太一样,虽然也同样面临收入差距过大等问题,但我们的最大问题还是体制固化。如果体制机制不解决,即使加大民生投入,搞不好还是锦上添花多,雪中送炭少。
我想强调的是,解决地方政府竞争的问题,绝对不是把所有权力再集中到中央,而是要真正界定政府与市场的界限。地方政府不要再充当资源配置的主体,中央政府也不应做市场、企业、社会组织、中介机构可以做得事。正是因为社会组织没有发育起来,不同市场主体的自调整机制没有建立起来,中央放权后,地方政府不得不去管那些“不该管、管不了、管不好”的事,不管社会就乱了!因此不要一味指责地方官员,如果我去做地方官员,在现有体制下,也只能这么干。
 
    加快培育社会组织,力促政府转型【小标题】
    国家直接面对千百万个企业直接进行调控,缺少行业协会这类市场主体组织的自我调节和缓冲作用,政府与企业之间存在广泛而复杂的关系,为权钱便利交易搭建了平台。
 
    南方日报:按您所说,社会组织发展极其重要?

    宋晓梧:
搞社会主义市场经济,经济社会发展到现阶段,社会组织的问题应当提到重要议事日程了。听到一些省委书记、省长说现在有人一闹事就跑到政府门前,要政府出面解决,那么工会是干什么的?共青团是干什么的?妇联是干什么的?他们要票子给票子,要级别给级别,要车给车,要办公室给办公室,平常也搞些送温暖的活动,看起来群众关系不错,怎么群众闹事了这些群团组织都不管用?我认为恰恰是因为要票子给票子,要级别给级别,他就附属于政府,不是真正的社会组织或群众组织,所以真的发生群体利益冲突了,特别是发生部分群众与地方政府或与政府某个部门的利益冲突了,他们发挥不了社会组织或群众团体的协调作用。
    不同行业、不同层次的市场主体,在一个民主法制国家里,它需要组织起来,成立自己的行会、协会、公会、商会等等。在西方国家,行会、公会、协会伴随工业化的进程发展、演变、完善,上百年的历史了,形成一整套规范的行为方式,在经济运行和社会生活中起着不可替代的重要作用。我们多年来培育市场主体,强调的是单个的企业,对市场主体的组织行为一直缺乏研究,社会组织发育严重滞后。我们的行业协会、商会等等基本上都是政府的派出机构。在这种情况下,说转变政府职能,把政府不应当管、管不了的事情交给企业和社会组织去管,结果交出去等于还是政府自己的事,政府职能就难以真正转变。
    我们从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中,确实培育了众多分散的市场主体,但这些主体缺乏组织性自我约束。发达国家有大量的商会、协会,像钢铁协会、汽车协会、某类农产品协会。德国就有几十万个这样的行业协会,美国、日本也有十几万,协会协调对外价格、协调对外利益,内部进行自律。美国行业协会每年用于制定行业标准的费用比政府制定标准的费用高400倍,德国、日本也类似。我们现在的行业协会,大多作为政府机构的附属物,难以发挥维权和自律的作用。
    中央现在一再强调落实科学发展观,但是不协调的问题为什么会这么严重?其实任何不协调的发展必然损及一定群体的利益,例如为了GDP的增长,对企业排污不达标视而不见,对煤矿安全不达标置若罔闻,必然有群众饱受污染之苦,必然有工人承受事故之害。再如大量违规占有耕地搞各种眉目的所谓开发区,而只给搬迁农民无法长久维持生计的微薄补贴,等等。问题恰恰在于我们的经济高速发展过程中,这些利益受到损害的弱势群体的声音很难发表出来,直到群体闹事,阻断交通,围困政府,上级才了解到。有的官员只要能在自己任上发展得快一点,损害弱势群体利益不在话下。
    有人告诉我,现在上级领导必然要看到的事,花200%的力量做好;上级领导有可能看到的事,花120%的力量做好;上级领导大概看不到的事,对付一下算了;上级领导基本不会看到的事,暂且往后撂撂。有的城市高楼大厦、富丽堂皇,但是地下排水不畅,煤气管网爆炸,原因之一大概就是因为上级领导基本不会看到地下管网,管网爆炸的时候再说吧,那可能是下一任或下几任的事了。何况下一任大多也是上一任举荐的,总不能把责任往老领导身上推吧?
 
    亟待建立统一的社会主义市场经济体系【小标题】
    让地方政府真正回归宏观管理、社会服务、监督监管职能。
 
    南方日报:现在有一种观点认为,由于经济的高度发展,人民生活水平已经有了很大的改善,如果照此发展下去,随着我国GDP总量超过美国,一些社会问题自然就解决了。您如何看待这个问题?
   
    宋晓梧:
这种论断仍然是以GDP为判断社会经济问题的基准,我觉得很不全面。这等于把经济、社会以致政治问题一股脑儿都推到GDP身上,什么人均GDP1000美元就到了社会矛盾多发期,4000美元就面临中等收入陷阱,也不分析各国的体制有何不同,似乎不是体制有什么问题,而是GDP到了一定阶段必然出现什么问题,好像只要大干快上,人均达到10000美元就天下太平了。美国早就超过10000美元了,还不是出问题?利比亚也超过10000美元了,按说已经跨过中等收入陷阱,又掉到哪个井里了?只要集中力量把GDP搞上去,其他经济社会政治问题顺道就解决了,这种思路绝对不可取。
记者:怎么改变地方政府竞争的体制?
   
    宋晓梧:
按照科学发展观的精神,还是应该经济、政治、社会、文化四轮协调驱动,完善社会主义市场经济体制。现在应强调建立全国统一的社会主义市场经济体系,解决地方政府竞争问题。如果仍然以GDP或人均GDP为各省市区协调发展的主要指标,那地方竞争的问题很难解决。我认为,应当考虑以基本公共服务均等化、公共设施基本完备作为衡量区域协调发展水平的主要指标。教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当,供水、供气、供电、供暖大体平衡,铁路、公路、民航等交通设施基本具备,就可以认为区域发展水平大致协调了。
    国际经验表明,政府建立完善的面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施,是在发展过程中缩小地区居民收入差距的普遍做法。我国由于前一阶段各地偏重总量GDP或人均GDP指标,公共服务均等化的问题没有提到应有的位置,致使居民收入一次分配的地区差距,经过二次分配反而扩大了。为此,我在全国政协与国务院的协商会上提了几点建议:一是加快财政支出制度改革步伐,调整财政支出结构,进一步提高公共服务支出占财政总支出的比重,加快完成从投资型财政体制向公共服务型财政体制的转型;二是合理划分中央与地方的事权,合理调整中央与地方的财力分配关系,逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制;三是按照均等化的方向改革公共服务领域的各项制度,加大对公共服务的投入,尤其是加大中央财政对贫困地区公共服务和基础设施的转移支付,逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距;四是着手研究逐步平衡地区间的公共服务水平,当前突出的问题是先解决省、市、区内的基本公共服务差距过大问题,进而解决地区间的基本公共服务均等化问题。
    区域协调发展的方向,是切实维护中央政令统一,打破各类地方保护,促进劳动力等生产要素在地区间合理地自由流动,改革与完善财税制度和资源管理体制,加大中央与各地间的财政转移支付力度,同时对特别困难地区给予一定的财政支持和政策倾斜。在当前情况下,要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,结果反而在一定程度上割裂了统一市场,形成地方政府主导的区域性GDP竞争,最终加大了区域协调的难度。
 
    广东应积极探索农民工和社会组织改革问题【小标题】
    社会管理体制是个大问题,广东应该走在全国的前列。比如,乌坎村事件的处理就是一大进步。
 
    南方日报:您对广东目前进行的改革有何建议?
   
    宋晓梧:
我充分肯定广东关于社会组织改革的经验。在庆祝深圳特区成立三十年时,我曾经讲,新阶段深圳要保持改革开放排头兵的位置,做什么?还是继续招商引资,继续发展来料加工,继续维持低劳动力成本的国际竞争?恐怕不行了。深圳,扩展说广东应该在解决中国经济社会当前的突出问题上先行探索,做出新的贡献。一是像广东这样的农民工输入大省,要为农民工市民化,做出探索和努力,让农民工尽快成为历史。二是在社会管理方面,特别是培育社会组织方面,广东应该做出积极探索和贡献,在此基础上加快政府职能转变,界定政府与市场的边界。三是广东省内地区发展也很不平衡,珠江三角地区与北部等一些地区差距很大,下力气搞好省内的基本公共服务均等化,不仅对建设幸福广东具有重大作用,也对全国有示范作用。当然,在结构调整、产业升级、企业创新等方面广东都大有可为。但如果在前三个方面做出表率,对全国的示范意义最大。