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退休年龄:世界难题和中国国情
作者:蔡昉    发布:2012-11-05    阅读:7222次   
    在理解人口老龄化原因时,人们通常着眼于老年人口占全部人口比重提高这样一个事实,但是,往往忽略由于寿命延长带来的人口预期寿命提高在其中所起的作用,即老年人活得更长,老龄化程度也会提高。由于经济社会发展,中国出生人口预期寿命已经从1982年的67.8岁提高到2010年的73.5岁。在健康寿命延长的条件下,老年人不啻宝贵的人力资源和人力资本。但是,作为提高老年人劳动参与率的一种手段,提高退休年龄的办法却颇大争议。本文从国际经验和我国国情来讨论这个问题。
 
    一、延长退休年龄的国际经验与争论
 
    在大多数发达国家,挖掘劳动力供给潜力的一个政策手段,是提高退休年龄以便扩大老年人的劳动参与率。例如,有大约半数的经济发展与合作组织(OECD)国家,已经或者计划提高法定退休年龄,其中18个国家着眼于提高妇女退休年龄,14个国家着眼于提高男性劳动者的退休年龄。2010年,OECD国家男性平均退休年龄为62.9岁,女性为61.8岁。按照目前的趋势估计,到2050年,OECD国家男女平均退休年龄将达到65岁,即在2010年的基础上,男性退休年龄提高接近2.5年,女性退休年龄提高大约4年。
    然而,提高退休年龄的政策并非没有争议,实际执行中出现的情况远比政策初衷要复杂得多。近年来欧洲国家发生的一些事件表明,提高退休年龄的政策在一些国家遭到民众的抵制。导致这种民众意愿与政策意图相冲突的原因,有着来自劳动者和决策者的不同解释。
    反对此类政策调整的民众,往往认为政府提高退休年龄的政策调整,动机是减轻对养老保险金的支付负担。与此相对应的政府解释则是,劳动者长期耽于过于慷慨的养老保险制度,以至因为不愿意失去既得利益而加以反对。随着人口老龄化的进程加速,养老金缺口成为现实的或潜在的问题。特别是在劳动年龄人口比重尚高的时候形成的现收现付模式,最终会因人口年龄结构的变化而日益捉襟见肘。因此,政府的确要从养老保险制度的可持续性角度出发,考虑退休年龄的问题。这种认识和利益的冲突,使得退休年龄的变化不可避免地成为一种政治决策,受到人口老龄化之外因素的制约。
    值得考虑的关键问题在于,提高退休年龄并不必然意味着老年劳动者可以自然而然地获得就业岗位。即使在发达国家,劳动力市场上依然存在着年龄歧视,造成老龄劳动者就业困难。在许多国家,在青年失业率高和就业难的压力下,政府某些政策甚至还纵容了提前退休的情形,旨在让老年人给青年人“腾出”岗位。虽然此类政策的实施结果表明,其在降低老年职工劳动参与率方面,部分地达到了效果,对于降低青年失业率却丝毫无济于事,但是,这个政策倾向至少反映了社会上流行的一种观念,即认为延长退休年龄不利于青年就业问题的解决。
 
    二、我国未富先老造成的特殊难题
 
    一般来说,人口老龄化程度与经济发展水平呈现正相关关系。然而,中国却是在较低的收入水平上达到了较高的老龄化程度。2010年,发展中国家在不包括中国的情况下,65岁以上人口比重平均5.3%。而中国高达8.9%,比其他发展中国家要老的多。这个未富先老特征决定了我国在考虑调整退休年龄的时候,需要结合提高老年人就业率和支付养老金两方面的特殊性,做出长期的部署和近期选择。
    把身体健康长寿的因素与人力资本积累(包括教育、培训和干中学)因素结合起来考虑,有效工作年龄理应伴随预期寿命的提高而延长。如果能够做到这一点,就意味着可以通过把实际退休年龄向后延,从而扩大劳动年龄人口规模,降低每个劳动年龄人口供养的退休人数。就我国的情况进行模拟表明,如果把实际退休年龄从55岁延长到60岁及至65岁时,可以大幅度降低老年人口的抚养比。例如在2030年,延长实际退休年龄,可以把每百名20岁以上的工作年龄人口需要供养的老年人口,从55岁退休情形下的74.5人降低到60岁退休情形下的49.1人,进而65岁退休情形下的30.4人。
    值得指出的是,法定退休年龄与实际退休年龄是不一样的,即在法定退休年龄既定的情况下,实际退休年龄可能因劳动力市场状况而产生巨大的偏离。例如,虽然法定的退休年龄大多数采取男60岁、女55岁,但是在就业压力比较大,特别是受到劳动力市场冲击的情况下,劳动者的实际退休年龄经常会大大低于法定退休年龄。可见,真正能够改变人口工作时间从而对老年人供养能力的,是实际退休年龄,而与法定退休年龄无关。如果单纯改变法定退休年龄而劳动力市场却无法充分吸纳这些人口,则意味着剥夺了他们在就业与退休之间的选择,使他们陷入严重的脆弱地位。
    虽然在许多发达国家,提高法定退休年龄成为应对老龄化及其带来的养老基金不足而广泛采用的手段,但是,由于与发达国家在两个重要条件上相比,中国的情况有显著的不同,使得这个做法不应成为近期的选择。
    首先,劳动者的不同群体在退休后的预期寿命不同。预期寿命是反映人口健康状况的综合性指标,在总体水平上受到经济和社会发展水平的影响,在个体上与不同人口群体的收入、医疗乃至教育水平密切相关,因此,在同样的退休年龄下,不同群体退休后的余寿是不同的,从而导致能够享受养老金的时间长短各异。
    例如,即使在美国这样一个整体收入水平和医疗水平都较高的国家,1997年67岁年龄组人口在65岁上的余寿,在全部人口达到17.7岁的同时,女性高达19.2岁,而低收入组的男性仅为11.3岁。中国预期寿命的差异应该更加显著,从地区差距来看,2000年上海为79.0岁,而贵州仅为65.5岁。虽然我们没有分人群各年龄组的预期寿命数字,由于中国有比美国更大的收入差距,并且社会保障覆盖率低,基本公共服务具有某种程度的累退性,我们可以合理地推断,退休人口的预期余寿差异会更大。一项公共政策,只有在设计的起点上就包含公平的理念,才具有操作上的可行性。
    其次,以人力资本为主要基准来衡量的劳动力总体特征不同。中国目前临近退休的劳动力群体是过渡和转轨的一代。由于历史的原因,他们的人力资本禀赋使得他们在劳动力市场上处于不利竞争地位。延缓退休年龄以增加劳动力供给的可行前提,是老年劳动者的教育程度与年轻劳动者没有显著差别,加上前者的工作经验,因而在劳动力市场是具有竞争力的。这种情况在发达国家通常是事实,如在美国的劳动年龄人口中,20岁的受教育年限是12.6年,而60岁反而更高,为13.7年。目前在中国劳动年龄人口中,年龄越大受教育水平越低。例如,受教育年限从20岁的9年下降到60岁的6年,而与美国的差距则从20岁比美国低29%,扩大到60岁时比美国低56%。
    在这种情况下,一旦延长退休年龄,高年龄组的劳动者会陷入不利的竞争地位。在西方国家,由于劳动力市场需要一个追加的劳动力供给,延长法定退休年龄可以为劳动者提供更强的工作激励,而对中国来说,类似的政策却意味着缩小劳动者的选择空间,甚至很可能导致部分年龄偏大的劳动者陷于脆弱境地:丧失了工作却又一时拿不到退休金。在刘易斯转折点到来的情况下,劳动力短缺现象不断发生,就业总量压力也明显减缓,但是,劳动力供求中结构性矛盾反而更加突出,与劳动者技能和适应能力相关的结构性失业及摩擦性失业愈益突显。这表明,目前劳动力市场上对高年龄组劳动者的需求,并没有随着刘易斯转折点的到来而增大。
    根据2005年1%人口抽样调查数据计算,城乡劳动年龄人口的劳动参与率从45岁就开始下降。例如,城镇的劳动参与率从35-44岁的85.9%降低到45-54岁的69.3%,进而下降到55岁及以上的23.1%。对于那些年龄偏大的劳动者来说,劳动参与率的降低显然是在劳动力市场上竞争力缺乏的结果。
 
    三、政策建议与中国特色路径
 
    可见,至少就中国目前条件而言,单纯提高退休年龄并不是提高老年人劳动参与率的惟一出路。扩大劳动力总体规模和降低社会对老年人的供养负担,恐怕不应该在当前的临近退休年龄人口身上做文章,而是需要创造条件,把当前的这一代年轻人逐渐培养成为拥有更充足人力资本的劳动者,使得他们不仅适应产业结构变化的要求,而且能够在未来具备能力延长工作时间。中国应该选择一个有差别和选择自由的退休年龄制度,在近期内主要着眼于提高实际退休年龄而不是法定退休年龄。这个制度框架应该包括以下内容,通过立法和严格执法、发展教育和培训,以及广泛的劳动力市场制度和社会保险制度安排逐步推进。
    首先,严格执行现行法定退休年龄,制止提前退休现象。在遭遇经济冲击和就业压力大的时期,企业在政策的默许之下推动许多尚未达到退休年龄的职工提前退休,导致实际退休年龄大大低于法定退休年龄。在20世纪90年代末的宏观经济低迷时期,大量职工提前退休导致实际退休年龄一度降低到平均只有51岁。而在2009年遭遇世界性金融危机期间,返乡农民工中那些年龄偏大的,虽然往往只有40岁左右或者以上,但许多人从此不再回到城市打工。因此,严格执行现行退休年龄,并将其适用性延伸到农民工,有助于防止实际退休年龄低于法定退休年龄的现象再度发生。
    加强对就业促进法的宣传和执法检查力度,制止和消除就业中存在的性别歧视、年龄歧视和户籍身份歧视。政府公共就业服务应该向那些临近法定退休年龄的劳动者倾斜,为他们提供更加积极的就业保护和扶持政策。
    其次,对于就业者具有受教育程度高、技能需求强的特征的部门,如高科技企业、科研机构、高校等事业单位,应该实行具有弹性的退休年龄制度,允许在单位和劳动者都有意愿的条件下,适当延缓退休时间的制度。女性职工与男性职工退休年龄的统一,也可以从这些部门着手进行。养老保险制度应对此作出必要的调整,形成合理、适度的激励机制。国家通过发展教育和在职培训,提高新成长劳动力教育水平和在职劳动者的技能,并使其具备根据产业结构调整的需求更新技能的适应力,为未来整体提高法定退休年龄做好人力资本准备。由于这是一项关系长期增长潜力和具有未雨绸缪性质的事业,政府应该承担主要的财政责任,不断加大投入。
    最后,从中国国情出发,面对养老金缺口,提高养老保险参与率,比节约养老金支出更重要。在老龄化进程加速的条件下,不可避免地面临下列三种调整或其组合,以求解决养老保险资金不足的问题,即提高缴费水平、降低养老金给付水平,或提高领取养老金的年龄要求。中国的劳动力供给主要依靠青年农民工,需要大幅度提高他们加入养老保险制度的覆盖水平,是我们独特的优势,有利于缓解养老金不足的压力。