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关于土地收益分配制度改革的思考
作者:王小鲁    发布:2012-09-21    阅读:27080次   
    过去二三十年间,中国的财富大量涌现,土地收益、资本收益、自然资源收益迅速增长。这在很大程度上应归因于这些生产要素的资本化过程,即随着某些生产要素进入市场,随着经济发展和市场深化达到一定程度,原来无价值或者很廉价的生产要素,在市场上获得了前所未有的价值,或者说,其潜在价值在市场上得到了体现。
    随着城市化的进展,土地溢值已经成为政府收入的一个重要组成部分。2011年各级地方政府土地出让年收入已经达到3.3万亿元的规模,相当于地方政府本级财政收入的63%(未包括在本级收入内),成为地方政府在常规预算收入以外的一大财源。房地产业估算利润也有1万多亿元,其中主要部分实际上也是来自土地。
    但在目前体制下,土地收益的分配不合理,是导致地方政府腐败、三公消费过大、收入分配不合理的重要原因。土地出让收入虽然按规定纳入了政府性基金预算管理,但实际上管理的严格程度和透明度都仍然很低。在财政部公布的《2011年全国政府性基金支出决算表》(财政部,2012b)中,关于这项收入的使用只有两个数字:“国有土地使用权出让金收入安排的支出:预算数18260.64万元,决算数31052.26万元”。至于这笔相当于全国财政收入1/3的巨额资金都用在了什么地方,没有任何信息。这样的基金预算管理,可谓形同虚设。国家审计署还发现,各地土地出让收入任意减免、未纳入基金预算管理的情况非常普遍。这给腐败、幕后交易、以及公共资源的挥霍浪费留下了很大的空间,是当前收入分配扭曲的一个重要环节。
    同时,土地出让收入把出让土地未来70年的收益,变成地方政府的一次性收入,抬高了土地价格和房产价格,导致当前的过度繁荣和对未来发展的透支,形成了畸形的地方政府激励机制,使地方政府过度热衷于土地开发和项目投资,热衷于推高土地和房产价格,以至于发展方式转换难以实现。这种不合理的激励机制还导致了各地政府强制拆迁、掠夺性开发的事件层出不穷,激化了政府和人民群众之间的矛盾。
    土地是不可再生资源,这种靠大规模土地开发出让推动的短期过度繁荣和政府高额收入,也是不可持续的。这种开发模式如不改变,一旦土地资源耗尽,经济必然陷入类似“荷兰病”的长期萧条。
    因此,土地出让和土地收益分配制度的改革,势在必行。以下是一个不成熟的初步改革思路,以供讨论。
    1)全面推行房地产税改革,逐步用长期可持续的、制度化的房地产税代替地方政府的土地出让收入。这有几方面的好处。其一,房地产税是一个在土地使用全过程中可长期持续征收的税种,税源稳定,具有可持续性,有利于纠正地方政府追逐土地开发眼前利益的短期行为,也有利于防止土地收益的挥霍浪费和流失。其二,增加了房地产持有的成本,有利于抑制囤房炒房的投机行为,也有利于促进房价的合理回落。其三,有利于促进土地资源的节约和合理利用。房地产税收入应该作为地方政府的一个重要收入来源,纳入财政预算,接受制度化管理和各种监督。目前房地产税改革迟迟不能在全国范围推行,看来主要是因为触及了少部分人的既得利益,包括各相关部门政策制定者的利益在内。但是向既得利益屈服,必然导致进一步的经济失衡。
    2)为保障广大中、低收入居民的利益,对每个居民家庭合理面积内的第一套房产应予免税或在一个较长时期(可考虑10—20年范围)内免税。但应征房产税的适用范围不宜过窄,力度不应过小,否则将失去房产税改革的本来意义。房地产税的全面实行,会提高投机性购房、囤房的成本,抑制投机需求,必将导致房价和地价的合理回落。这远远好于采用行政性的限购政策抑制房价。同时,这将增加地方政府稳定和可长期持续的财政收入,但减少地方政府当期的土地出让收入,因此起到对后者的替代作用。为了减轻在高房价时期已购房居民的双重负担,也可以考虑对高房价时期购买的合理限度内的房产(例如,第二套房产),给予一定期限(例如5年)的房产税免税期。
    3)在推进房地产税改革的同时,对土地出让收入的预算管理应当加强,使其具体化、制度化、透明化,保证用于地方的长期发展和公众福利。为了平衡不同地区因地价巨大差异导致的苦乐不均,土地出让收入可改为地方和中央共享,中央收入部分用于补助欠发达农村地区。
    4)房地产税改革将在一定程度上减少地方政府的当期收入。鉴于目前财政预算收入的分配体系不能满足地方政府执行公共服务职能的需要,有必要根据财权和事权相统一的原则,推进财政体制改革,调整中央和地方政府的财政分配关系,减少中央对地方一事一议的专项转移支付,充实地方政府的常规预算。但与此同时,必须推进财政公开,大幅度提高财政收支的透明度,形成社会公众对财政资金使用的监督机制,以减少腐败和财政资金的滥用。
    5)为了保护农民的合法权益和促进土地资源的有效使用,需要推进农村土地制度改革,确认农民承包土地的长期使用权并给予法律保护,稳步开放土地使用权交易市场,允许土地使用权的有偿转让和租赁。要在法律上明确界定农民对宅基地的产权,允许宅基地和宅基地复垦指标进入土地市场交易。最终逐步形成全国范围的土地市场。凡非公益性质的工商服务业开发建设用地,应以市场协议转让代替政府征用,确保农民的合法权益得到保护。政府可以对土地收益的暴利部分征高税,用于公益目的或用于平衡不同地区之间失地农民的补偿。涉及公益用途的政府征地,应参照市场价格,给农民以合理补偿。上述这些改革,可以根据不同地区的经济发展程度、城市化程度和农民转移及就业的程度,循序渐进地推进。