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社会自发演生的土地制度正在从农村包围城市
作者:曾永昌    发布:2012-06-27    阅读:31287次   
小产权房的存在本质上是集体土地隐形市场的存在。小产权房和集体建设用地的关系是皮和毛的关系,皮之不存毛将焉附!据悉,今年国土部将联合相关部门开展“小产权房”清理试点,以为今后清理做好准备。看来,政府和集体建设用地物权权利的大规模博弈行将拉开帷幕了。
政府规范小产权房市场,其实就是规范集体建设用地市场。政府规范集体土地市场无疑是应该的,但政府以什么身份、理念规范集体土地市场却关系到中国土地制度政府、市场关系改革的走向,关系到集体建设用地的法律地位及其对农业基础地位的深远影响。因此我们有理由希望政府在采取行动之前慎之又慎。
小产权房问题由来已久,之所以得不到有效的解决,其根本原因就在于政府垄断土地市场制度排斥集体土地所有者占有、使用、收益、处置集体建设用地的权利。而集体土地和国有土地同地同权同价的诉求是否合理、合法,则显然不是基层土地执法人员所能解决的问题。现在欲以基层土地执法人员玩忽职守之说解释集体土地隐形市场及其小产权房存在的原因,却并没有对症下药。其实,如果正视政府垄断土地市场在快速推动土地资产化、货币化过程中所引发的集体土地和国有土地激烈的官民冲突历史,可以说,按照当时的情况,任何一任身兼城市、农村发展重担的市长、省长也难以平衡两者关系,做到严格防范、阻止小产权房发展态势蔓延,甚至有的本身就是基层政府、村集体组织或者开发商在高层默许的新农村建设或集体土地流转探索中的改革尝试。因此,如今以判处北京市国土局怀柔分局执法队负责人来推诿政府垄断土地市场制度的责任,并以补交出让金再次将集体建设用地纳入政府垄断土地市场的做法,是不可行的政策选择。
土地是农村产品、产业、区域结构调整,甚至农村经济社会发展的原动力。加强农业基础地位,不仅离不开政府财政和产业政策支持,更离不开集体土地市场的支持。小产权房标本兼治的关键就在国家土地制度应该反映城市和农村的共同土地利益要求。但土地管理法历经1986、1988、1998年三次修改却始终没有理顺国有、集体两种土地所有权的关系。至今,政府垄断土地市场垄断了房地产市场的一切,却又做不到履行保障中国各阶层住有所居、发展有地的职责,怎能不给集体建设用地市场以自发建设小产权房来修补政府垄断市场所致的民生缺陷的机遇?
按照制度经济学的理解,作为相同类型的矛盾,如果在经济社会中反复重复出现,就一定是制度出了问题。体制的问题只有变革体制才能真正解决,我们绝不能让集体土地制度改革倒退回原点来适应政府垄断土地市场的制度规范。有鉴于此,本门拟从土地体制层次厘清小产权房的若干认识问题,以为政府清理小产权房及其集体土地隐形市场的政策选择提供参考。
一、小产权房问题的矛盾性质。小产权房与政府垄断土地市场的矛盾,从现象上看是房地产供需矛盾,从根本上讲则是先进生产力与落后生产关系的矛盾。具体表现为:一、充分开放的产品市场和政府垄断土地市场划拨、暗箱招拍挂的矛盾;二、土地市场国有、集体二元产权;政府、市场二元定价与一个供地主体政府的矛盾;三、社会日益增长的集体土地房地产内需与单一城市国有土地房地产供给的矛盾。三大问题的核心是第一问题,其它问题是派生出来的。显然,现行重国有土地利益、轻集体土地利益;重政府替代、轻市场调节的国家土地制度没有反映城市、农村的共同土地利益要求,不能实现国有、集体两种土地所有制经济效益、生态效益、社会效益的统一,无法有效协调生产力和生产关系的矛盾实现社会稳定和资源的可持续利用。我们由此可以结论:中国以国有土地“务工”,实现资产效益最大化;集体土地“务农”,实现资源利益最大化作为分工原则,以土地供给双轨制为转型路径安排的土地制度,是国富民穷的土地制度,已经导致公有制的扭曲,不符合市场经济规律。纵观世界,生产要素市场化却是任何充分开放产品市场的国家都必须选择的工业化、城市化道路。正因为我们执意违背这一市场经济的基本原则,才导致土地市场预期越来越严重的异化。地方政府越权批地、乱占滥用耕地和社会发展小产权房正是这一矛盾的两个方面。就社会建设小产权房而言,政府垄断土地市场人为扭曲产品市场与生产要素的制度依存关系,就必然促成作为政府垄断土地市场对立面的小产权房社会群体的发展壮大。
为了分析当下产品市场与生产要素市场的矛盾性质,我们有必要从经济社会的转型阶段说起。我国经济社会正在从小农社会向公民社会、从农业经济向城镇经济的一元结构转型,从传统农业的小农经济方式向现代农业的高技术经营方式转型,从大农村小城市到小农村大城市的人口结构转型。经济社会的深刻变革以及产品的充分市场化,无不对土地资源和资产的利用提出产权明晰、经营灵活、交易快捷、费用较低的市场制度供给要求。我国集体土地资源占我国国土的一半。政府垄断土地市场体制却既要想推动产品市场的充分开放又要去扼守政府垄断土地市场特权,限制集体土地在“三农”外流动,压制集体土地同地同权同价诉求,排斥集体土地和国有市场平等竞争,因此,必然促成充分开放的产品市场需求与生产要素市场高度管制的结构矛盾与城市和农村、农民和城市居民的社会矛盾,并最终致使农村产品、产业、区域结构的调整,甚至农村经济社会发展都缺乏原动力,导致城乡差别、工农差别越来越扩大,从而导致生产力和生产关系的深刻矛盾。
当前,中国土地经济已经因此而陷入发展悖论。政府垄断土地市场所受到的夹击,一方面来自地方政府的土地财政扩张,另一方面则来自社会阶层的小产权房建设。而今,政府垄断土地市场早已垄而不断,央地双重调节早已面目全非,非但不能有效约束地方政府的以地生财的冲动,加强好农业的基础地位,保护好耕地、林地、草地、湿地,实现居者有其屋,发展有其地,反倒大幅提升了耕地占补平衡的成本,还招致了城市低收入外来户、中小微企业、社会中产阶级,甚至权贵阶层的集体抵制,更引来了房地产开发商为代表的既得利益集团的趁火打劫,从而促成社会自发演生土地制度,和地方政府共同挑战政府垄断土地市场体制,以至加重了“公地悲剧”。
“三农”遇到的土地问题是什么?是“三农”抱着土地金饭碗讨口。因城市化、工业化需要,一部分集体耕地和非耕地需要转为城镇建设用地;因农民进城务工或进城居住,一部分农民宅基地和承包地需要或出租、或转让,或改变用途;因经济社会条件变迁,一部分乡镇企业和村公共用地需要或改变用途,或规模经营,或出租转让,或改变土地所有形式;因农村人口变迁,一部分农村原来承包地的配置已经不合理,需要或调整面积,或重划区位;更有存量集体建设用地要求与国有建设用地同地同权同价。但是,现行土地制度却几乎完全与农村经济社会发展对土地制度的上述要求背道而驰。由于没有赋予农民对自己所有的集体土地再配置和再利用自己土地生产要素的任何一点权利。因此,规模经营土地、重新调整承包地、进城转让宅基地、改变非耕地用途建设农家乐、引进城市资金联营联建住宅、厂房等等都发生困难,以至严重制约了发展,从而引致农村、农业、农民与政府垄断土地市场制度博弈,要么闲置耕地,要么掠夺式利用土地,要么以地招商引资,要么联营联建,要么自己融资开发房地产。
中小微企业遇到的土地问题是什么?是土地制度的程序不正义、实质不正义。中小微企业产业不怎么新,需要土地少,企业也分散,对土地成本非常敏感。为此,政府开发区看不起它们,他们既不能象机关、国企那样享受到政府的划拨土地,也不能享受到政府垄断土地市场的土地优惠政策,便只有在低成本的集体建设用地上抢滩设点建设小产权房,或用于生产流通,或用于职工住宿。
房地产开发企业遇到的问题是什么?是一个个联手银行所创造的地王,是规划信息、招拍挂、产权办证的幕后交易。集体土地的低成本非常具有诱惑力,于是他们也趁机扩大地盘在集体土地上修建商品房。
城市外来人口遇到的土地问题是什么?农民工、低收入流动人口等城市外来人口,他们或无缘分享国有土地财富分配,或无法得到与他们收入水平匹配的土地价格,或无力以低价格获得城市内房屋,但他们可以租用或或联建小产权房自住,从而间接分享到住房制度改革所焕发出来的房地产红利。
权贵阶层、城市中产阶级遇到的土地问题是什么?是收入提高后如何提高环境质量,提高养生水平的矛盾。因此,他们需要在旅游景区、休闲度假区购置第二住宅或别墅,供夏天避暑、冬天御寒。
公民社会遇到的土地问题是什么?是国有土地快速资产化、货币化所引发的社会土地财富的分配不公和社会群体占有土地资产的两极分化的尖锐矛盾。他们对权贵和投机分子所组成的食利集团对土地财富的掠夺非常的不满,不仅谴责转型社会的某些政治权力的贪腐,而且支持社会弱势群体为捍卫自己的公民权利而进行土地利益分配的反掠夺。
公民社会的广泛公平正义诉求和社会阶层的多元土地需求的互相渗透,正是推动小产权房在政府垄断土地市场的薄弱区位和商品房进行越演越烈博弈的内生原因。小产权房挑战的是政府垄断土地市场二元制度安排,张扬的是代表他们意愿的土地制度需求。政府垄断土地市场很难以对付这些来自四面八方的市场力量包围,以至因步步失手而让市场主导的中国土地制度变迁呈现出了从农村包围城市的演生形势。这就是今天所看到的小产权房问题。如果我国土地制度继续维持两种所有权、两个定价制度、一个所有权市场、一个供地主体的政府垄断格局,那社会以小产权房为突破口的土地制度博弈很可能还将继续按照市场的逻辑进行下去。
当然,作为被政府垄断土地市场边沿化的集体土地,为挑战政府垄断土地市场体制所付出的代价也是巨大的。不仅产权得不到承认,而且有很多被征地、拆迁户不仅被关、被判,甚至以命相许。但正是因为这些社会的挑战,才形成中国有别于官方政府垄断土地市场制度变迁路径的民间自由竞争土地市场制度变迁路径。
二、小产权房发展的历史沿革。小产权房与开放市场相伴而生。最主要的推手是政府。1990年国务院颁布55号令《城镇国有土地使用权出让和转让条例》,国有土地的有偿使用已成定局。1995年规范土地使用权划拨、出让的《城市房地产管理法》的全面实施,则标志着既往赋予地方政府的“一支笔”审批政策将不复存在。政府出于城市化、工业化低成本扩张的需要,便动员所有涉地人员赶在《城市房地产管理法》施行之前,在城市近郊大面积统征集体土地储备待用。但当时的政府都是吃饭财政,绝对没有多余的钱来支付农民的征地拆迁补偿费用。于是,各地政府便大都以土地置换的方式把被征地的城郊农民安置到当时的城市远郊地区落户(注:政府用于置换的土地有两种,一是人少地多地方的集体土地,二是被政府形式上统征为国有土地的集体土地)。不仅如此,政府为了减少征地阻力,争取尽快从农民手中拿到土地,还对农民在置换的土地上修房建屋大开绿灯。这就是最早的小产权房。由于除了自用外还有剩余,于是这些小产权房主就向外招商。这样的小产权房出租或转让的成本很低,最初被吸引来的是那些异地做生意的城市外来流动人口,后来则是进城打工的农民工等。其动机都是自住。由于面积很小,区位有限,这些小产权房当年的出租、转让并没有成为突出的社会经济问题。随着进一步开放市场,再后就是中小微企业上门找农民或村集体联营联建小产权房,其动机则是低成本办厂或建中转仓库。对此,一般来讲,村镇政府,甚至县市政府都默许,甚至给与支持。有鉴于此,小产权房及其集体土地流转问题开始浮出水面。根据记载,仅1994—1995年两年,四川省国土局受理的17880件群众土地来信中,就有占79.7%的比例反映集体土地流转问题;而接待的9730人次群众来访中,就有31.2%的人次反映集体土地流转问题,明显呈上升趋势。(王瑜 浅析集体土地流转引起的信访及对策 《地产市场与土地管理》1996)
1998年是小产权房大面积崛起的关键节点。中央政府在产品市场逐步开放的前提下,首先是开始推行住房市场化改革,承认并保护私人房屋产权。其次是鼓励探索集体土地流转。自后涉及房地产和集体土地流转的法律和政策陆续出台。主要有:一、1998年国务院颁布国发〖1998〗23号《关于推进住房制度改革的意见》并修定《土地管理法》,其中,新版《土地管理法》设置了兴办乡镇企业和村民建设住宅、乡村公共设施和公益事业建设使用集体土地的例外条款;二、1999年国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验;三、2001年中发【2001】18号《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定土地流转的有关问题;四、2002年国家颁布《农村土地承包法》,明确农民承包土地流转经营的权利;五、2004年,全国人大通过宪法修正案,将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”六、国务院颁布国发【2004】28号《关于深化改革严格土地管理决定的通知》,规定“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”;七、2005年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,就“承包经营权流转和适度规模经营”做出了新的规定,与此同时,广东、湖北两省开始探索以地方立法的形式推动集体土地与国有土地同地同权同价的深层次土地流转;八、2006年中共中央、国务院颁布中发【2006】1号《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”;国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》,规定“农民集体所有建设用地使用权流转,必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”;九、2007年中共中央、国务院颁布中发【2007】1号《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,再次规定集体土地流转的有关问题,并进一步批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验,并进一步批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验;十、2007年颁布物权法,法律明确“国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和非洲权利”、“所有权人对自己的不动产或动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”、“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”、“征收集体所有的土地应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附作物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益”。显然,决策层在这一时期开始思考如何赋予集体土地更多的权利问题。而随着理论界、法律界的思考深化和各地政府主导的集体土地流转探索,小产权房问题无论在理论和实践层次则更加突破了政府垄断土地市场体制所设置的各种禁区,成为社会越来越关注的热点问题。
2008年则是小产权房全面突破的历史新起点。世界金融危机的爆发为小产权房全面崛起提供了难得的历史机遇,从而导致小产权房崛起的性质发生了巨大变化。所谓提供的难得机遇,一是指政府垄断土地市场主导的商品房地产价格在中央政府反危机的政策下一再创下新高,不仅招致了广大中下阶层群众的不满,而且更突破了社会心理平衡的承受底线,以至致使全民进入炒房时代,并驱动民间投资转向小产权房建设。二是指中央政府的一系列反危机政策在2008年间的集中出台,为小产权房崛起提供了充裕的信贷资本和土地供给。而此期间地方政府违法用地的剧增则为农民及其基层政府大胆突破土地流转政策提供了参照做法或搭便车条件。所谓发生的性质变化,一是小产权房建设的主体开始突破了由社会弱势群体和农民联营联建用于自住的范式,转向了由城市权贵阶层、中产阶级主动和农民,甚至和村镇集体经济组织,包括村镇政府联营联建避暑过冬、休闲养生的高中档公寓、别墅,用于自住或保值增值的范式,或由村镇集体经济组织,包括村镇政府主动对外招商引资用于农家乐、宾馆,甚至商品房等商业经营的范式,二是小产权房发展的区域开始从城郊结合部、城中村、公路沿线向旅游景区、休闲度假区扩张;小产权房的面积和楼层则明显突破农房的政策限制。其中,社会弱势群体和农民是加速在原有小产权房上扩建、改建,而中小微企业则迅速抢滩设点,把工棚变成厂房、宿舍区,把露天库房变成正规仓库。三是越来越多的社会精英开始鼓励小产权房建设,并以“三农”的名义要求政府将土地流转向更深层次推进。有鉴于此,这一时期的小产权房博弈已经明显呈现出社会集体挑战政府垄断土地市场的特征。
小产权房吸引草根阶层的原因何在?就在于小产权房依托的城郊结合部、城中村、公路沿线,甚至旅游景区、休闲度假区,和政府垄断土地市场全力控制的城市中心区相比,都相对处于条件非常不利的土地区位,或者基础设施不完善,或者离城边远交通不便;或者土地零散不好利用;或者拆迁成本很高。问题是政府无心也无力投入较大精力管理的这片集体土地,虽然以政府垄断土地市场的眼光看无大用,但以草根阶层的眼光看,却由于土地成本相对较低而成为急需住房栖身的草根阶层的梦寐之地。于是,第一批城市外来流动人口便率先在这些地方或承租、受让,或搭棚建屋,并拖儿带女定居下来。这些地方十分脏乱差,是几不管的地区,实际上就是城市最初的贫民窟。至于小产权房由草根阶层的栖身需求转向中小微企业发展,乃至权贵阶层、中产阶级休闲养身、避暑过冬、保值增值需求的性质变化,则是后来的事。
综上所述,小产权房兴起和加速的直接原因无疑来自两个方面。一、政府大面积统征集体土地,导致了大量的农民异地迁徙,从而催生了成片的小产权房。二、政府垄断土地市场一心追逐土地利润,长期把重心放在城市黄金地段,千方百计在征用土地时压低拆迁补偿费用,在出让土地时提高土地价格,以至越来越拉大了集体土地和国有土地的价差,从而驱使人们依托市场开拓价格低廉的集体建设用地。
当然,土地的快速资本化、货币化推动小产权房发展的作用是来自正反多方面的。政府垄断土地市场一直试图垄断一切土地,以确保政府最大收取所有地租,但随着住房制度改革的深入,与土地财政增长相伴的则是社会整体公民权利意识的日益觉醒、农民土地所有权、使用权产权维权意识的日益高涨、社会弱势群体争取基本住房权利意识的日益强烈,以及中小微企业在产权私有化、经济全球化、产业多元化时代崛起的广泛诉求。随着这种新的社会生产力、生产关系在转型经济社会的逐步成长、壮大,它们开始与政府垄断土地市场的供地体制供给格格不入,并最终形成一股力量或千方百计阻止政府垄断土地市场去垄断一切土地,或想方设法向政府垄断土地市场反掠夺土地财富。当然,也正是这些代表着未来的新兴市场力量的崛起,才为公民社会的到来注入了现代公民权利意识的社会基因,从而改变了最初由草根阶层推动的以单一栖身为目的的小产权房性质。而随着农民开始自觉维权。这些集体土地所有者和政府在征地拆迁中的讨价还价则越来越有力量,以至对政府垄断土地市场政府的土地权力扩张构成了重大威胁,从而不得不让政府在诸如征地、拆迁、招拍挂、高房价政策中做出妥协,并致使政府边界在某些领域止步。请问,如果没有这些新兴市场力量的努力,我们的土地管理法、城市拆迁管理条例等等会因此而修改吗?因此,在某种意义上说,小产权房现象的出现正是制度变迁的动力、社会进步的表现。
我之所以把上述力量归入新兴市场力量,就是因为他们主要代表了公民社会未来的方向和工业化在全球化时代的中小微企业形式。因此,当前政府如何处理小产权房之类的社会博弈,就绝对不是单纯的维护政府土地市场垄断与惩处社会成员反对政府垄断土地市场的经济利益博弈,而是必须受到尊重的如何保护公民政治权利和重新界定政府、市场边界的政治体制改革博弈;如何实现大中小微企业起点平等、实质平等和关注社会弱势群体生存权利的经济社会权利博弈。不过,政府在这场纷繁复杂的经济社会转型大博弈中,却受制于滞后的法律的约束,致使在经济社会变革的现实面前出现类似老革命遇到新问题式的困扰。但无论今后制度变迁的走向如何,小产权房所代表的主要是新兴市场力量,因此,与政府垄断土地市场的博弈基本上是属于新旧生产力、生产关系的博弈,政府一旦处理不好,就可能要出大问题。
我所说的大问题,具体指以下两个。一、政府征收小产权房集体建设用地属于违法行政。这次政府清理小产权房,其政策着眼点就是补交土地出让金。说白了,就是只要住户交钱政府就给你办产权证,承认你的小产权房合法。小产权房的载体是集体建设用地,而集体建设用地的使用权的交易是买卖双方讨价还价的合意,并没有国有土地交易的土地出让金规定。现在政府清理小产权房时要小产权房主补交土地出让金,无疑是拿国有土地的法律框架来规范集体建设用地。因此,其征收做法有违法之嫌。《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而今政府将小产权房的集体建设用地转为国有土地的行政行为无疑是一种征收行为,但却缺乏公共利益需要的前提支撑。首先,小产权房的绝大多数都事关社会草根阶层安居乐业的问题,不仅不妨碍公共利益,而且类似棚改房,本身就具有准公共性质。其次,政府征收后还是保持小产权房原状,并没有用于比小产权房更重要的公共利益项目。因此,政府征收小产权房的集体建设用地的行政行为不符合《宪法》规定的条件。如果非要征收,就是违法行政。
二、如果硬要拿今天的土地政策算小产权房的帐,那很可能更多是政府要补农民征地拆迁补偿费。当我们弄清了小产权房发展的历史沿革后,就应当看到政府而今秋后算账的做法所潜在的危险性。众所周知,政府出于以地生财的需要,历次征地的通常做法就多是压低农民的拆迁补偿费。而正因为如此,才导致了今天的数千万农民失地失业。很显然,如果政府要主动追溯小产权房谁欠谁的旧帐的话,那无疑将激起农民大规模翻历次政府征地拆迁补偿的旧案。即,既然政府要逼小产权房主按照今天的地价标准补交土地出让金,那农民也就要求政府也按照今天的征地补偿补偿政策补偿当年被征地农民的拆迁补偿费。这样一来,其后果可想而知了。
三、小产权房崛起的市场动力。笔者曾经在四川、重庆等多地调查城乡统筹改革的问题。通过解剖不同的民间资本和集体建设用地联营联建的案例,我将市场经济改革为小产权房崛起提供的内生力量主要归纳为以下三个方面:一是以确立保护私人房屋产权法律释放社会购置不动产的产权能量;二是以确立集体土地流转制度释放集体土地生产要素市场变现的资本能量;三是以确立产品市场充分开放改革释放农村人口向城市流动的劳动力能量。由此,产权、资本、劳动力这三大能量得以在市场经济改革平台上,抓住人口迁徙的城市化机遇和房地产双轨制的制度缺陷,联手打造集体建设用地的房地产,并培育出了庞大的小产权房供求市场。当然,集体建设用地市场相对于政府垄断土地市场的特定隐形交易处境,也让小产权房市场从诞生之日起就得天独厚地和政府主导的商品房市场保持了距离,从而造就了民间资本与集体建设用地联营联建所必须的买卖双方讨价还价、资本来去进出自由、市场信息相对透明的公开、公平、公正交易环境,从而最大限度地避免了腐败的滋生,较之政府垄断土地市场大大降低了房地产交易成本,使之比政府主导的商品房更具竞争力,使之比政府主导的房地产更能保证资本和土地的双赢。
当然,小产权房作为商品房的对立面,是与政府垄断土地市场的房地产垄断相伴而生的。小产权房和商品房都是制度选择的产物,所不同是小产权房由市场主导,商品房则由政府主导。当然,政府主导和市场主导由于一个立足国有土地,一个扎根集体土地,其作用是相互补充的。政府垄断土地市场做大商品房的目标是做大土地财政,无法在资源、资产;民生、财政;经济、生态、社会效益之间实现均衡。集体建设用地隐形市场做大小产权房的目标是在推动农民致富;农村产品、产业、区域结构调整,甚至是农村经济社会发展的条件下帮助社会弱势群体解决居者有其所、发展有其地的矛盾,帮助满足社会中产阶级物质文化需求的提升。政府垄断土地市场的房地产将精力集中在城市黄金口岸以地生财的政策取向,无疑给市场主导的集体建设用地制度变迁预留了空间。因此,从某种意义上讲,市场主导的小产权房是社会对政府主导的商品房的校正。
市场之所以得以主导集体建设用地改革,就在于政府垄断土地市场房地产所推动的房地产价格急速上涨,把社会居者有其所、发展有其地的需求由经济问题上升为了政治问题,从而导致了社会对权贵阶层利用特权占有国有土地财富的日益不满和因此而引发的反掠夺诉求。而今的中国只有集体土地使用成本最低,以农民为代表的集体土地所有者以地和城市无房群体或中小微企业,乃至后来的权贵阶层、中产阶级联营联建小产权房,或用于住宅,或用于销售,或用于生产经营,以满足市场的需求,无疑比政府垄断土地市场的房地产在价格上更得人心。因此,小产权房的出现,主要是由市场力量推动的以社会群体为主体对政府垄断土地市场扭曲的房地产市场的再平衡。没有政府垄断土地市场的土地财政制度安排,没有政府垄断土地市场忽略居者有其所、发展有其地的政策导向,就不会存在包括公共品住宅在内的房地产供给的扭曲矛盾,也就不会存在社会群体和农民自愿联合建设小产权房自发再分配土地财富的问题。就这层意义上看,小产权房完全是政府垄断土地市场体制逼出来的。
市场力量究竟是如何在小产权房发展中发挥主导作用的?据现有调查的资料,最早的小产权房产生在1992年邓小平南巡讲话以后不久。当时政府面对的最大矛盾是,既要为城市化、工业化扩张大面积统征集体土地进行储备,以应对征地成本的上升,却又无钱安置补偿农民,怕引来大规模社会动荡难以向上级交差,于是,便以其他地方相等面积的集体土地或形式上被统征的集体土地同被征地拆迁农民置换土地,让农民在这些置换土地上自建房屋解决日后因政府安置补偿不到位而失地、失业后的生活来源。农民就这样被逼去找市场自谋生路。于是,他们建设房屋一不按规划程序要求报建 二不按政府给定的高度设计楼层,一心只想着以有限的成本在有限的土地上最大化房屋建筑面积,然后靠卖房或出租房屋为生。当然,也就跟着发生了农民之间自由讨价还价买卖置换土地的交易。后来,随着城市土地的升值,在国有、集体土地价差的趋势下,城市低收入无房户或中小微企业也开始找上城郊偏僻的集体土地和农民联营联建住房或厂房。当然,也有城郊农民为效法国有土地有偿使用的做法,主动拿出承包土地勾兑城市居民或中小微企业联营联建住房或厂房的。再者,就是乡镇企业的住房或厂房因关停并转无人管理而形成的另类小产权房。再后来,旅游业发展起来,旅游景区的土地也就升值了。于是,旅游地产也开始引起商家的关注。再后来,休闲度假时髦起来,休闲度假区土地也就升值了。于是,更广义的旅游地产也吸引了更多的商家和个人关注。而随着企业和个人开始投资旅游景区、休闲度假区建农家乐和度假房之类的小产权房,社会对集体土地的制度创新也就进入了更加自觉的创新阶段,比如,相互按照土地规划条件讨价还价,甚至聘请律师根据集体建设用地法律规定订立以地换房合约,等等。当然,旅游景区和休闲度假区的小产权房,其产生背景相当也与政府的招商引资土地政策相关。这体现在,作为政府招商引资进入旅游景区或休闲度假区的开发企业,由于享受政府特殊的用地优惠政策,所占用的土地很多都是按照建筑物实际占用农地面积向政府支付土地有偿使用费或所谓的招拍挂出让金的。而政府为了降低征地成本,也只按照投资单位建筑物占用农地的面积办理转用集体土地手续。于是,这就让同一旅游景区或休闲度假区出现了国有土地、集体土地插花的新现象,从而为小产权房在这些插花地崛起提供了条件。
而今还值得重视的问题则是,尽管相关部门近年一再重申小产权房不合法,但就投资趋势看,小产权房建设的内生动力却仍未消停。其原因在于,促成小产权房产生的条件并非小事。当前的促成小产权房继续发展的市场动力,首先来自农民工的城市住所问题至今没有纳入国家经济适用房之类的政策加以保障,导致了这部分需求仍然相对旺盛。我们必须承认,当今社会上没有哪个阶层能够比2.5亿农民工更加强烈地感受到城市、农村两不沾边的压力。表面上看,农民工在家乡拥有集体承包地,但由于土地制度的问题,国家法律没有明晰他们的集体土地使用权权利、权责、权能,也不为他们的集体土地建立起更加透明、更加公正的征用、流转制度,而任凭地方政府从他们手中低价买入他们的土地使用权,又高价卖给开发商,从而获得级差地租,或无人耕种撂荒闲置。最后下来,他们其实已经一无所有了。正如乌坎那样。另一方面,农民工又无法在城市拥有普通城市居民所享受的经济适用房选择。他们的“半公民”身份使他们仍然感到无家可归,他们的收入档次则使他们还得继续留在小产权房。
其次是宏观经济失衡的很多问题还一时难以妥善解决。众所周知,而今的实体经济,一是发展成本大幅上升,二是外需、内需都相对疲软,其生产经营的处境越来越困难,但财政、税收、金融、土地却能够依靠向实体经济索取,保持其年增长比GDP10%的增长还要高10至20,甚至更多个百分点。如此异乎世界的极不正常的转型现象是体制造成的,大的实体经济可以搬走出国或回国,中小微企业则只有留下来苦撑。有鉴于此,他们比过去更对土地价格敏感。因此,他们选址建厂仍然偏好城郊结合部等土地成本较低的地方。
再有就是大众内需问题也难以短期见效。而今,财政收入占GDP比重从2002年的15.7%一路攀升到2011年的近23%,居民收入占GDP比重则从上世纪90年代初的55%下降到40%多点,致使居民最终消费支出占GDP的比重从49%下降到约34%。居民收入跟不上物价涨幅的结果,就是社会弱势群体没有能力购买商品房。因此,在而今眼目下,小产权房可能仍然是城市外来人口等社会弱势群体多数的最佳选择。
由此,我认为,我们现在讨论小产权房清理问题时,政府应当首先检讨改革的某些政策失误,并致力以推进土地制度创新来解决社会房地产供求矛盾。而今,政府却不但不检讨改革的某些政策失误反倒拿出既往的房地产垄断法律来向群众秋后算账,是有失公允的。其存在的主要问题,首先是政府清理小产权房所依据的土地管理法和房地产管理法,都是基于经济社会转型初期政府垄断市场与民争利,与市场争权所做出的以经济人政府为核心架构的制度安排,本身就扭曲了土地、金融、劳动力与市场的关系,扭曲了公共政府监管市场、维护公平、伸张正义的职能,不仅和宪法、物权法原则不一致,而且也和经济社会发展的当今现实和终结目标不一致,其次是房地产管理法的施行日期是1995年1月1日,而小产权房的产生则远早于1995年,今天再用它们来追溯历史问题或否定后来的土地流转探索成果显然是很不妥当的。
当然,纵观市场力量主导小产权房的集体建设用地制度演生过程,也让我们得到如下启示。这就是在产品市场经济充分开放的条件下,生产要素的制度变迁不会等待制度精英慢慢提供新的制度来满足市场对生产要素自由配置的需求,而必然按照市场发展的需求逻辑演生制度。政府最佳的选择就是尽快提供有效的制度供给满足市场需求,否则,市场就必然按照自己的逻辑演生所谓非法的制度来满足自我需求。目前,尽管我们还不能断言集体建设用地和国有土地同地同权同价的博弈将持续多久,但可以肯定集体建设用地的市场化是中国经济社会发展绕不过的一道坎,迟早都得妥善解决。
四、小产权房博弈进步作用。小产权房推动者不找政府找市场,主动弥补了政府垄断土地市场的失误,协助政府解决了部分社会弱势群体居者有其所、发展有其地诉求,并在服务经济社会转型中实现了集体建设用地的价值,为解决“三农”问题注入了活水。据凤凰网房产的最新调查,有近70%的网友认为小产权房“不应该停建和停售”,67.7%网友认为已售小产权房“可转大产权,只须补交地价款转正”,而只有不到5%的网友支持拆除违法建的小产权房。可见,社会多数是肯定小产权房博弈的进步作用的。
小产权房博弈极其相似当年的国有土地市场化博弈。20余年前,中国公有制土地正在进行商品还是非商品辩论。主导改革的制度精英们冒着“资本主义复辟”的罪名,提出以“三有”(有偿、有限期、有流动)商品理论替代“三无”(无偿、无流动、无限期)非商品的制度建设主张,在和极左思潮的争取与妥协中构建起了政府垄断土地市场。而今环顾土地,值得欣慰的是我们最终在国有土地上构建起了“三有”市场制度,并以释放出巨大的改革能量支撑了经济社会转型,但令人遗憾的却是土地市场化改革只完成了国有土地部分的改革。由于土地制度改革排斥了集体土地市场化的设计,所确立的政府行政、市场二元职能体制扭曲了政府、市场关系,导致了今天一系列严重问题,致使集体建设用地的配置还基本停留在计划经济阶段。于是,作为集体土地的所有者农民和部分基层政府,以及部分学者挺身而出,继承国有土地市场化制度改革的优良传统,以小产权房为集体建设用地市场化的突破口,在森严壁垒的政府垄断土地市场里推动集体建设用地市场化改革,让人看到了集体建设用地作为商品改革所蕴含的能量。
当前,我们应当在总结小产权房博弈功过的基础上,凝聚起政府和社会推动集体建设用地市场化的改革共识,借助小产权房博弈的市场力量,突破国有土地既得利益集团的“围城”,  解决政府垄断土地市场已经凸显出的结构性矛盾,以摸索出一条实现国有、集体两种土地所有权共赢的公有制土地市场化的路径。
1小产权房博弈的现实作用。小产权房博弈暴露了城乡、工农矛盾;产品市场开放与要素市场垄断的矛盾;日益高涨的房地产价格与社会弱势群体、中小微企业支付能力脱节的矛盾。小产权房博弈对政府垄断土地市场土地财富分配的修正,不仅对促进房地产价格降温发挥了相当的调节作用,而且在缓解政府垄断土地市场所引发的诸多对抗性矛盾中发挥了重要的平衡作用。首先是有利于缓解城乡、工农土地利益的矛盾。小产权房博弈是为集体建设用地争取同地同权同价的权利。其释放出的巨大市场能量,有利于充分利用现有资源烫平社会与政府垄断土地市场激烈的对抗矛盾,低成本实现社会弱势群体、中小微企业、被征地拆迁户居者有其屋、发展有其地的愿景,从而达致了城市、农村双赢。其次是有利于破解产品市场开放和要素市场垄断的矛盾。集体建设用地市场化简化了政府行政审批程序,强化了市场主体讨价还价,没有苛捐杂税,成本收益可预期,有利于产品市场的充分开放。第三是有利于发挥市场作用。小产权房不偷不盗不抢,不与国有土地争利益,不与既得利益集团抢地盘,不找市长找市场,在政府不去的区位遵循宪法赋予农民的集体土地权利,利用底层劳动者的勤劳智慧,依靠交易双方平等协商的合约共同联建房屋,增加了平价房地产产出,改善了住房供给,带动农村、农业发展,农民致富,这就是一种市场主导的房地产低成本发展范式。现在国有土地出让附加的税费高达数十种,集体建设用地远比其交易成本低的原因,就在于没有大量耗费人力物力财力的央地博弈,没有地方政府介入与民争利,没有企事业单位前仆后继的搭车收费。小产权房博弈的实践最有力地证明了尊重市场的重要性。如果政府真把很多民生问题交给市场来办,也许政府就不会越做越大,腐败就不会越反越多,改革的成本就不会越改越高。比如棚户区改造,小产权房其实就是最大的棚户区改造。小产权房依靠市场主导来改造城乡接合部、城中村、公路沿线、旅游景区、休闲度假区,和政府主导的棚户区改造相比,不仅成本很低,而且也留下了很多杰作。
2、小产权房博弈的历史意义。小产权房是经济社会转型的制度安排由单向政府主导向政府、市场双向演生的重大转折。首先,以小产权房博弈为突破口有可能全面推动集体建设用地制度创新。小产权房代表了“农”字社会对国家土地制度安排的诉求,所推动的土地制度变迁张扬的是“三农”对集体土地的愿景,维护的是农字社会的利益,和政府垄断土地市场代表“城”和“工”字社会对国家土地制度安排的诉求,维护国有土地垄断利益的政策主张针锋相对,很可能倒逼政府放弃在政府垄断土地市场的行政、市场双主体资格,真正回归公共政府协调、平衡国有、集体土地利益诉求,调动城市、农村两个积极性,本身就是新时期的改革动力。集体土地占有国土面积的一半,农民占全国人口的一半多,政府如果顺势加以引导,其释放的巨大市场能量很可能破解“三农”矛盾。当然,我们不能回避社会自发演生土地制度难免存在的种种不足,比如某些做法确实挑战了现行房地产法律制度,也暴露出不少值得政府强化市场监管的问题,但毕竟是支流,是能够在前进中不断完善的。事实上,小产权房博弈的成本已经远比当年国有土地市场化改革低得多了。因此,我们应当乐于为它们支付这些改革成本。
其次,借助小产权房博弈做法有可能为市场引入更多的公平正义规则。所谓小产权房博弈的公平正义规则,首先是不谋求特权,不假借公权,不包容官商,全力按照市场供求调节价格、配置资源,以低成本满足中小微企业、社会草根阶层,以及中产阶级的房地产需求。其次是致力搭建集体建设用地平台,全力借助市场力量二次平衡房地产财富,帮助社会弱势群体、中小微企业分享到住房制度和土地制度改革的红利。
再次,借力小产权房博弈做法再加快农民权利和市场意识的觉醒。农民千百年来都忍辱负重、靠天吃饭,建立现代农业缺的就是权利意识、市场意识。而今,农民主动以集体建设用地市场化求解城乡差距、工农差距、农民致富的矛盾,是农民权利意识和市场意识觉醒的重大表现,对求解“三农”问题,推动小农社会向公民社会转型意义重大。我们应当珍惜小产权房博弈所收获的社会财富。
所谓市场意识的觉醒,就是农民开始懂得土地的市场价值,并敢于运用市场手段实现土地的市场价值。小产权房联营联建的过程,其实就是农民学习市场经济的过程。农民一旦懂得凭借自己拥有的最大资源土地参与市场竞争,他们就会更加关注利用自己的土地财富,更加注重各种有利于土地财富发挥作用的有用信息,更加愿意学习多种经营、讨价还价,合同合约法律法规。总之,学会研究市场、加强管理、加强营销,实现致富。
所谓权利意识的觉醒,就是农民开始懂得集体土地赋予农民的土地所有权、使用权含义,并敢于利用法律武器保护这些国家赋予自己的权利,最大化自己的土地利益。小产权房维权的过程其实就是农民学习集体土地法律法规的过程。农民一旦掌握法律,懂得行使宪法和物权法赋予农民占有、使用、收益、处置集体建设用地使用权的权利,他们就知道该如何最大化土地利益把“三农”问题解决好。而这远比依靠以工促农、以城带乡这样的外援来得更直接,更有力。
当然,有些部门可能担心今后不好管土地了。其实,国土部门作为土地管理部门,对集体土地就只有管理职能而没有处置职能。现在国土部门直接替代集体土地所有者做出建租赁住房的决定,就是在越界行使处置权,是违宪做法。政府替代市场,只会增加寻租成本。
五、小产权房清理政策思路商品房及其政府垄断土地市场与小产权房及其集体建设用地隐形市场的矛盾,归根结底是利益矛盾。政府和农民合伙做土地生意,结果是政府赚钱、农民买单。久而久之,农民不合作了,要单干了。因此,解决小产权房及其集体建设用地隐形市场和商品房及其政府垄断土地市场的矛盾,必须回到国有土地和集体土地利益分配的制度原点上来思考。
1、反思改革寻找共识。政府垄断土地市场始于1990年国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让条例》,定型于1995年实施的《城市房地产管理法》,在不过6年时间里就暴露出地方政府追逐土地财政的问题。于是,自1997年中央下发【1997】11号《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》》起,就把中国特色社会主义土地市场建设的重心转向探索制衡地方政府土地财政的问题,试图重构建设用地和耕地平衡的支撑点,制止越来越严厉的房地产经济社会问题。中央政府重构建设用地和耕地平衡支撑点的努力几乎涵盖行政的、组织的、法律的、经济的各种手段。重大的有:1998年全国人大修改土地管理法、2004年国务院下发国发【2004】28号《关于深化改革严格土地管理的决定》,2006年国务院再次下发国发【2006】31号《关于加强土地调控有关问题的通知》,2011年颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。治理土地财政迄今16年了,其治理成本之高、时间之长,没有任何一个市场可比。显然,如果政府继续使用政府征用办法强制将集体土地转为国有土地向社会有偿提供建设用地,以做大各级政府的土地财政;如果政府继续维持征地安置不包含产权地租赔偿的政策,以增加国有土地的级差地租;如果政府管理层面对集体土地流转管理仍然坚持农地农有、农地农用的烦琐审批制度,并要求集体建设用地所有者处置土地向政府部门缴付土地收益,那可以肯定,小产权房及其集体建设用地与国有土地及其商品房的博弈将继续存在。有鉴于此,我们必须换一个方式思考问题。
首先,社会长期纠结将为此付出企高的成本社会自发演生的小产权房制度历经20年的发展,现在从用地、建房、合约到抵押、转让已经基本制度化。建房用地合约大都是以法律允许的集体建设用地联营联建的形式签订的。其中,农民是出地方,城里人是出资方。产权分割的通常做法就是建好后一人一半。小产权房的抵押国有银行不承认,但民间信贷市场早已承认小产权房是抵押的标的物。至于转让,各地的房地产中介都在受理小产权房的转让业务。其做法大体是以过去的联营联建协议为依据再新签一份买卖双方交易协议。因此,小产权房变现已经不存在问题。
与之对立的是政府主导的小产权房政策。综合媒体传递的信息,以国土部牵头的部委将以土地管理等法为依据制定最新的小产权房清理处置政策。其原则是区别对待、分类处置。清理范围包括侵占耕地等违法违规的或尚未销售以及新建、续建的小产权房。重点打击违法建筑、有严重质量问题、侵占耕地、严重影响城乡规划的小产权房。对违法建筑、有严重质量问题、侵占耕地、严重影响城乡规划的小产权房,政府将追究开发商、村集体等相关人士的责任;对出售小产权房的农民,政府将禁止其重新申请宅基地;对尚未销售的小产权房,或在一定年限后新建、续建的小产权房,将责令全部停建、停售,并退还对外出租待建的土地。政府可能采取的处罚措施包括强制拆除、没收、停建、停售和停水停电等。对可以保留的小产权房,则要求补交出让金后颁发国有土地使用证和房产证。
显然,小产权房问题久拖不决的原因,就在于公共决策受制于政府和社会之间的合法与非法争议。以政府垄断土地市场法律衡量,政府相关部门认定小产权房建设属非法,并总是试图打垮它、拆尽它、炸完它。但根据宪法、物权法,农民认定自己拥有集体建设用地占有、使用、收益、处置权。于是,政府和农民围绕小产权房的合法与非法进行了旷日持久的拉锯战。小产权房的合法性来自政府,小产权房的生命力植根于市场,彼此却没有交集。政府采用正规战围歼,市场采用游击战对抗,打打停停、停停打打,政府耗费了大量的人力、物力、财力,结果却是零和游戏。20年后的今天,小产权房不仅依然没被打垮、拆尽、炸完,反倒在多重夹击中面积越做越大,档次越修越高、区域越拓越广、隐形交易越来越制度化。可见,必须改变解决矛盾的范式才能降低博弈成本。
其次,解决产权矛盾疏更有利社会发展疏和堵是对立统一关系。政府堵市场不是好的治理办法,俗话说,用刀短水水更流。集体建设用地隐形市场植根于生产力需求,源自市场内生的动力,如果政府一味无视集体土地和国有土地同地同权同价的诉求而坚持对集体建设用地市场化实施围堵,那很可能最终事与愿违。
首先,土地是最基本的生产要素,政府不大可能回避产品市场,以及人民日益增长的物质文化需求对生产要素市场化的制度需求。如果政府硬要禁止社会推动集体建设用地市场化探索,那集体土地产权所有者就必然将阳光交易转为地下交易,其结果则是更难治理。比如,农民宅基地交易,如果法律不给农民许可,那农民就私下转让,大不了不办手续;再比如,发展农家乐用地,如果政府不给农民用地的支持,那农民就私下违法用地、乱占滥用土地建房修园。如果出现这种情况,不仅政府的治理成本会很高,而且势必带来市场的混乱和无序。以阳光交易替代地下交易的政府管理成本最低。因此,政府设计的土地制度应该去着力表达市场主体对制度的真实需求,并努力通过制度创新疏通市场主体与现行土地制度之间渠道不畅、通道阻塞的矛盾,从而最大限制地理顺政府哪些该管,哪些不能管,以重塑政府管制的权威,减少土地市场的违法和不满。
其次,疏导有利于增进社会和谐。政策设计制度必须有利社会弱势群体。小产权房的成因十分复杂,总体看历史应承担更多责任,政府不能对群众轻言强制拆除、没收、停建、停售和停水停电手段。不错,小产权房是占用集体土地建设,并且有部分是向集体组织以外的成员进行了销售。按照国家“城镇居民不得购买农村宅基地建房,也不得购买‘小产权房’”的法规,小产权房“是理所当然不受法律保护的。这一说辞好像在理,但受损的主要对象大都就是社会弱势群体。这一社会群体长期以来就被权贵阶层边沿化,很少分配到改革红利,本身就很有怨气,我们不应当借小产权房清理在从他们身上索取出让金。
2、归根结底是建设国有、集体两个土地市场。承认联营联建合约、保护权益,先允许在小额贷款公司抵押,再以集体建设用地办证,逐步有序让集体建设用地和国有土地并存,就是两个市场的主张。。
我国历朝历代伴的农村问题都是土地产权问题。农村发展的最大动力主要不在外部,就在内部,就在土地。我国工业化、城市化的资金长期依赖农民。计划经济时期通过工农“剪刀差”让农民付出了6000亿至8000亿元。建设市场经济时期通过征地最少使农民付出了2万亿元。农民贫穷,农业落后,农村发展缓慢的症结,正在于农民自己不能主宰属于自己的土地的权责、权利、权能。解放初期农民分田分地和80年代包产到户的土地政策都调动过农民积极性,而人民公社及其现在的征地政策都挫伤过农民的积极性。实践证明,当农民从土地产权中得到好处的时候,农民就富裕,农村就发展;当农民从土地上得不到好处的时候,农民就贫穷,农村发展就停滞。我们一定要牢记历史的治乱经验,正确处理好当前农民对集体建设用地的同地同权同价诉求,兑现他们的占有、使用、收益、处置权。
有人说建设两个市场耕地要乱套。其实这是站在政府垄断土地市场立场看问题的结论。单一的国有土地市场政府就好管吗?稍为回顾一下20年来围绕耕地保护的央地博弈历史,我们就会发现这个结论不值一驳。
3、关键是将农民确立为耕地保护主体。我们一直认为政府担任耕地保护主体就能保护好耕地,但事实证明,兼任政府垄断土地市场主体的政府不能保护好耕地。其原因在于,在政府垄断土地市场兼职的政府保护耕地是以土地财政为前提的,持有耕地的农民不仅不能从中得到好处,反而遭到低成本征地或强制拆迁。耕地是农民在耕种,由他们担任保护主体成本最低。如果让政府不搞土地财政了,并时时消除建设用地和农地收益苦乐不均,做到不要让保护耕地的农民吃亏,那农民一定自告奋勇成为保护耕地的主体,并很可能真正成为建设用地和耕地之间新的平衡支撑点。
具体做法,首先把政府经营土地的职能从政府职能中分离,将经济人政府变为公共政府。实行政府委托非政府组织代理,让政府专职承担起保护基本农田、保障建设用地供给、维护农民合法利益的职责。然后创新监管政府的形式。规范地方政府的土地行为,可建立以中央政府间接监管为辅、发生地国家权力和非国家权力直接监管为主的纵向和横向合作的监管结构。属地为主原则,有利于提高监管效率,最大限度地减少监管层次和监管环节,降低监管的成本;有利于促进地方政府真正注重依法、民主、科学决策,从根本上推动政府职能转变。
结束语
国有土地上的商品房和集体建设用地上的小产权房已经各自的市场基础。随着房地产市场需求的多元化,政府此时承认小产权房市场有利于调动政府、市场两个积极性来解决民生问题,从而不仅有利于抑制商品房价格,而且有利于推动社会弱势群体的内需。有人担心出乱子,我认为,现在宏观调控力度未减,房价在下跌,成本在上升,价差也没有过去那么大,想借此投机的人不会太多,而承认并办证对房地产市场的冲击也不会太大。我们如果能够借此确认小产权房及其集体建设用地的市场化过度,那么,农民同地同权同价的诉求就可以实现,建设国有、集团两个市场的目标就有了产权基础,政府逐步退出市场就有了条件,而这些条件对进一步缩小城乡、工农差别将产生重大影响。现在是承认小产权房及其集体建设用地市场的大好时机,希望政府把握好这一历史机遇。