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政府机构要务实履行各自职能
作者:单双祥    发布:2011-06-22    阅读:28189次   
    近来,中央电视台【新闻】【焦点访谈】等栏目,报到了“环评乱象” 、“ ‘瘦肉精’ ‘染色馒头’等食品不安全亊件” 、“缩水的廉租房” 、“谁让阳光工程蒙羞” 、“教 ‘腐’乱象” 等等一些不该发生的现象。这些的现象相继曝光,人们不禁要问:政府部门如何监管的?为什么会岀现监管不力?其实归根结底就是一部分政府部门没有正确行使权力,没有真正履行国家法定的各自职能。
     建国60多年来,尤其是改革开放30多年来的快速发展非常可喜,但同时我们也清醒地认识到一部分政府部门不协调、不作为、乱作为的现象也十分突出。根据官方统计,过去二十多年来,全国各地共收到来信来访的陈情数量上升了500倍,2005年发生了3000万起上访事件。近年来,全国频繁发生因人民内部矛盾引发的上访、集会、请愿、游行、示威、罢工等群体性事件,数量多、人数多、规模大,从1993年到2003年间,我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万人增加到约307万人(2005年中国《社会蓝皮书》统计数据)。
    最典型的当属“贵州瓮安事件” 、 “三鹿奶粉事件” 、 “浙江乐清钱云会事件”。就拿“浙江乐清钱云会事件” 说,钱云会之死本来只是一件普通的交通亊故,但经网络迅即传播,引起全国广大网民蜂拥而来。人们都迷惑:这个因村庄被征地而上访多年的老村长,到底是死于一场“阴谋”?还是死于“交通亊故”?舆论汹涌而来,激愤的情绪遮蔽了对真相的理性追寻,而当地政府对事件处置不妥和危机应对失当,愈加突显官民对立和政府公信力下滑的尴尬。
    痛定思痛,为了我国社会主义事业持续发展,为了老百姓更多的福祉,我们政府要改革,要理政政府职能。如何改革?如何理政?笔者认为,在社会主义基本制度下,该改革的就改,不该改革不乱改,不乱折腾,再不要提“转变政府职能”(见《论理政政府职能》一文)。改革要有目标,要顶层设计,要给力推进效能政府建设。使政府及各部门充分发挥各自职能,正确行使党和人民赋予的权力。
    一、政府机构与职能有机统一是政府顶层设计的核心
    从职能角度,政府机构主要分四大职能:政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。下面着重以市场经济要求谈起,要切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。改革三十年来,一直提倡政企分开、政资分开、政事分开,但就是难以分开。以政企分开为例,到目前,我们还是经常看到 “红头文件比法律更重要” 、“领导讲话比规章制度更重要” 的情形,普遍还存在政府部门主要以红头文件作为管理依据管理企业,由于决策本身透明度不够,再在执行程序上透明度过低,所以暴露岀各种诟病。在市场经济大环境里,政府部门本应做好“裁判员” 的角色,却往往跟“运动员” 一起下场踢球,这里最典型就是“铁老大”铁道部 。众所周知,铁道部与交通部在社会功能上有什么区别?没有,都是运输业,只不过运输方式和经济成本有所不同。若将交通部、铁道部、民航总局合并一个部,就叫运输部,推进政企分开,切实分清“裁判员” 和“运动员” 的角色,充分发挥运输部做好“裁判员”职能。而企业也会摆脱一些不必要的束缚,在市场经济中,遵守公平、公正、公开、自由竞争的市场游戏规则,依靠价值规律的作用,不断提高劳动生产率,增强企业的经济效益。推进政资分开,就是要继续坚持凡是国有资产,都要明确所有者代表和委托代理关系,做到权利清晰、责任明确,业绩考核科学,激励约束机制健全。推进政事分开,就要继续理顺政府与事业单位的关系,实行政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开。政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项坚决地果断地从部门转移出去, 将一些技术性和具体事务性职责,如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等,转移到社会中介组织。对该由政府管理的事项,明确职权和义务,规范范围,如国防、治安、农业、工业、商务、教育、科技、运输、金融、卫生、能源等政府部门,一定要管理好,协调好,让这些政府部门充分发挥各自的职能。
    二、政府部门要全面正确履行法律赋予职能。
    2010年底,我国社会主义民主法治建设取得了里程碑式的重要成就——中国特色社会主义法律体系正式形成。政府要实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,是我们党在对我国社会主义民主政治建设经验全面总结的基础上确立的一个重要目标,已经成为中国特色社会主义民主政治发展的一个鲜明特征。下一步,政府部门要依法行政,少下红头文件,在中国特色社会主义法律体系内,切实做好“裁判员” 这个神圣职能。要更多地运用法律手段并辅之以必要的行政手段改善经济发展环境,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,以平衡社会总需求和总供给,优化经济结构,保持物价总水平稳定、国际收支平衡、社会充分就业。政府部门要严格依法监管市场,重点是推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管,规范市场运行,维护市场秩序,保护经营者和消费者的合法权益,营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境,形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。加强社会管理,完善社会保障体系,促进就业和调节收入分配,健全基层社会管理体制,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制,维护社会稳定,统筹协调好各方面利益关系,构建稳定协调的社会秩序,维护公共安全,建立以利益调节为核心的社会整合机制,健全保障社会公平正义的制度体系。更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,推进基本公共服务均等化,为全体公民提供多主体、多渠道、多层次、多样化的公共产品,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。
    三、梳理政府与政府的关系、政府与部门的关系、部门与部门的关系。
    中央政府各部门要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转移到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方各级政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和群众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。要界定政府与部门的关系,政府是政府,部门是部门,他们即彼此分开又是有机统一整体。政府是宏观协调部门,部门是微观执行具体法定的职能。若政府仍然下文件,压指标,甚至给各部门下达招商引资的任务,那么部门很难充分发挥他法定的职能。比如说2011年元月22日中央电视台<今日说法>节目播发的“什么污染了孩子的血”,228名小孩血铅严重超标,这个事件就是怀宁县政府过多干预环保部门。作为怀宁县环保局本应履行《中华人民共和国环境保护法》法定的职能,然而,无可奈何,只能下级服从上级,最后酿成不该发生的故事。因此,我们应积极推进政府内各部门走上规范化、法制化、职能化轨道上来。只有部门全面正确履行了自己职能,这样,政府机构与职能就实现了有机统一。要下大力气对政府内各部门之间存在的职能交叉问题进行了全面梳理,按照“一件事情尽量由一个部门负责”的原则,将相同或相似的职能进行调整,最后归入了一个部门管理。就说食品安全监管,现行的食品安全监管体制是分环节监管,有四个环节,七八个部门监管,他们互为交叉、互为重复、互为抵触比比皆是,如此分散监管,必然出现政出多门,相互扯皮,有责任相互推诿,所以很难达到监管效果。我们若推进以一个部门为主的综合性、专业性、成体系的食品安全监管新型体制,真正做到无缝衔接,食品安全问题就能得到根本性扭转。
    四、政府机构要建立良好的运行机制正确行使权力
    在政府职能运行所形成的政府与社会的关系中,其核心是政府的权力行使。十七大报告明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。 如何打破 政府集决策权、执行权、监督权于一身的问题?是政府是对权力结构和运行机制认识的进一步深化,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。因此政府要积极推进决策相对集中,执行专业高效,监督有力到位的政府权力结构新的运行机制。为使权力结构趋向科学合理,笔者认为目前需要研究解决的主要问题:一是要研究处理“党政分开”问题。如何细化党委与人大、政府、司法等机构的职能分工还有很多具体亊项需要深入研究,比如说政府是人民政府,那么政府机构内行政领导人应多增加民主派人士,具体增加多少,就值得研究。二是要深入研究政府内各部门的职能权限,尤其是对交叉领域的权力如何梳理?如何改变权力的重复行使和“权力真空"?
    政府是管理者,是“裁判员”,故必须为部门逐利行为设立规范或“游戏规则”,并将部门权力逐利行为限制在“游戏规则”之内。政府应围绕决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行程序作文章,根据各自的职能与业务性质,制定相关的工作规则。工作规则要细化到机构内的基层第一线,使进入权力运行过程的每一位行政工作人员均能按照岗位职责、工作程序,准确地把握自已应尽的义务和权力。运行程序一旦形成,任何人、任何部门都要严格遵守履行。
    政府的权力和各项制度若随部门管理者或政府领导人的心意“朝令夕改”,听任领导人随心所欲地管理社会事务,那么这个社会实际上就成了一个有特权或有强权而无秩序的社会,显然不利于社会的稳定和政府权力合法性的维持。下一步我们要制定良好的有精确判断标准的〖行使权力必须遵循义务和责任〗的法律,并向全社会颁布,政府机构所有的行政管理者都能依照法律规章制度,有章可循地行使权力,政府效能将大大提高,可以断定决不会有上述的“谁让阳光工程蒙羞” 、“缩水的廉租房”等等一些不该发生的现象。
五、权力要有制约就必须建立监督权力的激励和保障机制
    在政府机构内良好的权力运行机制起着决定性的意义,是治乱的总根源。我们一方面务必从上至下,強调道德自律,贯彻依法行政,坚决反对行政管理者不作为或乱作为,另一方必须重拳打击腐败违纪违法行为。我们打击腐败违纪违法行为不能停在口头上,要建立监督权力激励和保障机制。就说重庆巨贪‘文強’:除了文强自身腐化堕落外,我们换一个角度思考,在文强周围是不是正气不足?我国中医有句古话: “正气存内,邪不可干” 。在文强周围若有很多正直的人同他斗争,文强决不可能有如此巨贪。问题是他周围的人不愿或不敢同他斗争,周围的人都知道同他斗争会有很大风险。因此,我们认为有必要建立反腐败激励和保障机制,形成人人勇于监督权力,敢于同腐败行为作斗争良好氛围。首先为监督权力营造良好的社会环境。开展对广大党员和职工群众的教育,教育他们对各级领导人员开展监督,既是他们权利,也是对自己合法权益进行保护的重要手段,提高他们参与监督的意识。其次设立反腐败反违法反浪费举报奖励基金,对突破重大案件有功的署名举报人进行重奖。加大对行贿行为的打击力度,实行受贿行贿同罪同罚,加大腐败行为的风险成本。第三充分调动人人勇于监督政府部门行使权力,敢于同不作为或乱作为行政领导人作斗争,敢于同腐败分子作斗争的积极性,就必须制定《检举法》,以法律形式保障公民勇于检举那些不履行党和国家赋予各自职能的行为。
    总而言之,监督权力机制的建立是符合当前我国政治体制改革需要,也是政治发展的必然趋势。只有将权力置于有效制约的制度下,才能防范权力被滥用。只有当监督权力制度更合理,制约更严密,运行更有效的,就防止公共权力的不作为或乱作为和腐败现象的蔓延,政府及各部门就会履行各自职能。政府及各部门能履行好各自职能,就会为社会经济民生发展创造更好的环境,为人民生活提供更好的公共服务。