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建设用地复垦与西部偏远地区镇域经济发展的“129”模式
作者:范巧    发布:2011-05-31    阅读:28255次   

伴随着西部大开发的深入推进和统筹城乡发展的进一步落实,探索西部地区镇域经济发展,尤其是西部偏远地区镇域经济发展的基本模式和路径,将具有极其重要的理论意义和现实意义。一般地说,西部偏远地区镇域经济发展过程中均将面临着基础设施建设投入不足、招商引资困难、土地的开发和集约利用程度低等问题。为了突破这些发展的瓶颈,结合目前西部偏远地区镇域经济发展的实际,本文拟构建镇域经济发展的“129”模式,以利于相关研究的深入开展,并对西部偏远地区镇域经济发展实践起到一定的指导作用。

本文拟构建的镇域经济发展的“129”模式,实质上可以概括为“1个契机、2个抓手、9个突破口”。其中,“1个契机”是指以建设用地复垦为发展契机;“2个抓手”是指包括以深入推进农村户籍制度改革和深入探索农地流转模式为抓手;“9个突破口”主要是指以农村居民点建设、农业片区产业化开发、乡村旅游开发、工业园区建设、中小型企业创业基地建设、微型企业群建设、场镇建设、基础设施建设、镇域开发公司化运作等9项任务作为促进镇域经济发展的重要突破口。

很明显,镇域经济发展的“129”模式主要以建设用地复垦以及建设用地的内部调剂为核心。所谓建设用地复垦是指依据土地利用总体规划、土地整理复呈开发规划,对依法取得的利用效益不高或废(放)弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等,复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为。事实上,建设用地复垦核心逻辑是在“18亿亩耕地红线”的限制条件下,利用建设用地整理、宅基地和耕地整理等方式以及建设用地与耕地之间的平衡调剂等思路增加镇域建设用地指标,并以所增加的建设用地指标作为谋取镇域经济发展的主要依据。

当然,建设用地整理首先意味着原有土地利用效率不高乡镇企业的搬迁,这必然涉及搬迁的经费和迁入地等问题;而宅基地和耕地整理则意味着原拥有宅基地和耕地的农户身份的转变和农户的聚居,这主要涉及到农民聚居点建设、农民的就业和稳定发展以及相关资金解决等问题。如何解决这些问题,或者更进一步说如何设计出一种发展模式,能够确保镇域经济发展体制的改革和稳定的同时并举?
本文寄望于“两个抓手”和“9个突破口”探索和实施。首先,对农民身份转变问题的处理,主要以“宅基地换房子”和“耕地换社保”等解决农民市民化的短期生存问题和后顾之忧。对农民身份转变后的居住问题可以通过新建农村居民点来完成。其次,对农民聚居后的宅基地和耕地的处理可以通过农地流转实现农地的片区产业化开发。而对农村居民点的新建可以结合乡村旅游开发和乡村风情线建设等来实现。第三,对农民聚居以后的就业增收和可持续发展问题等,将可以通过园区或基地的企业、农业片区产业化开发公司以及乡村旅游开发等来实现。第四,对企业搬迁问题的处理,主要依赖于新开辟工业园区、建设中小企业创业基地以及微型企业集群基地等来实现。第五,对新开辟园区和基地建设用地来源主要可以通过整理宅基地以及废旧或利用效率不高的建设用地成为新增耕地,并以这些新增耕地置换交通沿线或建设价值高地区的耕地成为建设用地的做法来实现。第六,对企业搬迁和农民身份转变和聚居资金来源问题的处理,主要可以利用政府“建设用地复垦”、“户籍制度改革”等相关发展项目经费,以及乡村旅游开发、农业产业片区化开发和工业园区、基地发展等税收增加额,以及相关融资渠道等来实现。由此,设立镇域发展开发公司必不可少。第七,以镇域发展开放公司为载体的投融资操作,将可以使镇域发展的基础设施建设和场镇建设得以实现。而上述7项主要思路的建设将离不开对“户籍制度改革”和“农地流转制度”的深入探索。行文至此,西部偏远地区镇域经济发展的“129”模式基本已经明晰。

在阐述了西部偏远地区镇域经济发展“129”模式的核心内涵和发展逻辑后,接下来,本文将对镇域经济发展“129”模式下各参与主体的福利做出界定和分析,以确保该模式在机制设计的理论逻辑上的流畅性。一般地说,机制设计必然要求遵循“帕雷托改进”原则和“正和博弈”原则。简单地说,任何一种机制设计只有在保证参与者的福利有所提升(或者至少保持不变)的情况下才可能顺利推进。那么,镇域经济发展的“129”模式是如何解决这一关键问题的呢?按照镇域经济发展“129”模式的机制设计,其相关福利主体包括政府、农户、镇域全体居民、搬迁企业、新引进企业以及开发公司等。在以建设用地复垦为核心的“129”镇域经济发展模式下,这些主体的福利变化将呈现出如何发展态势:作为农户而言,新建居民点改善了其住宅条件,农地的片区产业化开发、园区和基地建设以及乡村旅游开发将为农户的持续就业以及持续增收奠定基础;作为搬迁企业而言,将可以享受交通条件和其他基础设施相对较为便利的发展环境,也可以享受到企业集聚带来的产业集群效应和产业链条延伸拓展的效果;作为新引进企业而言,由于其以盈利为目的的基本性质,将决定其在入园之前就会开展一系列的成本收益决策,入园至少意味着其对未来盈利可能的基本判断;而作为开发公司而言,公司化运作将意味着其也以盈利为目的,其投融资过程以及开发和建设流程也将意味着场镇风貌的改进和城乡发展基础设施的更进一步完善,这对镇域内全体居民而言将可能是一种福利的增进;而作为政府而言,首先,场镇风貌改进和城乡发展基础设施完善将意味着民生水平的提高,而工业的园区和基地化发展、农业的片区化产业开发和乡村旅游的发展必然意味着镇域经济指标的增长和改进,而建设用地的复垦新增耕地、农村居民点、园区的新增和产业基地的形成和新增将意味着政府政绩的形成。由此,从理论分析的逻辑来看,政府、农户、镇域居民群体、搬迁和新建企业以及开发公司均将从镇域经济发展的“129”模式的设计中获利。

当然,理论上的分析逻辑流畅性并不一定能确保“129”模式在实际执行中的有效性。毕竟镇域经济发展的“129”模式是由诸多环节构成的有机系统,任何一个环节的缺失和失败,均将导致机制设计的失败。由此,为了保证镇域经济发展的“129”模式的有效性,必须展开如下关键问题的处理:第一,确保建设用地复垦为耕地后的质量,从总体上确保调剂和置换后的耕地质量有所提升或者至少不下降。第二,展开农户迁徙人口统计和聚居人口的长期增长趋势估计,并结合园区和基地企业、农业片区产业开发企业以及乡村旅游开发公司等对劳动力就业人口的吸纳情况,以确保因耕地和宅基地置换后农民的就业和增收长效机制的建立。第三,展开园区和基地建设、开发和发展的统一规划,并结合对农业产业化片区和乡村旅游综合开发等综合规划的统一设计,确保工业和农业发展相关区域的合理利用和开发。第四,展开工业园区、中小企业创业基地、微型企业群基地以及农业产业化开发和乡村旅游开发等开发和建设投入核算以及农村居民点、场镇建设、基础建设投入核算;并展开相关上级政府“建设用地复垦”、“户籍制度改革”以及“农地流转”等相关配套经费核算,以及展开新建、迁建企业以及农业产业化开发企业纳税增长的长期核算,确保资金的长期有效流动机制的构建。