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征收居民房产税面临的困境及出路
作者:吴菊    发布:2011-05-04    阅读:28076次   
    一、公平税负、完善税制可以征收居民房产税
    房产税既不能抑制高房价,亦不能作为宏观调控的政策工具,所有对房产税宏大作用的期待都是幻象。回归房产税原本面目,它只是一个小税种,积极作用十分有限。尽管如此,对居民房产是可以征收房产税的。
    1.征收居民房产税是税收公平原则的要求
    税收公平原则要求,纳税能力相同的要缴纳相同的税收,纳税能力大的要多缴税,纳税能力小的少缴税。财产的多少体现纳税能力的大小,拥有财产多,纳税能力就大。因此对拥有房产的居民家庭征收房产税符合税收公平原则要求。
    一个优良的税收制度既普遍课征,又不漏征、也不重复课征。我国现行房产税条例发布实施时间为1986年,当时拥有房产的居民家庭很少,且居民收入水平低,即便拥有房产,能按房产余值缴纳1.2%房产税的家庭可谓少而又少。对居民家庭拥有的非营业房产免征房产税是 符合当时社会经济现实的。随着我国住房制度改革,大多数城镇居民家庭拥有了自己住房,或者说拥有了房产。特别是高收入家庭,拥有多套住房或房产,对其征收房产税是符合“量能课征”原则的。
    我国实行的是以流转税为主体的税制模式,流转税直接课征于商品和劳务的营业额,与纳税人是否盈利无关,因此,公平性较所得税为弱,此其一;其二,流转税课征于商品和劳务的价格,消费者虽然不纳税,不是纳税人,但是负税人;而且,不管消费者收入高低,都无一例外地负担了流转税。一般认为,低收入者的边际消费倾向高,高收入者的边际消费倾向低,低收入者因此负担了更多的流转税。这对低收入者是不公平的,与税收负担能力原则也是相悖的。对高收入家庭征收房产税能在一定程度上矫正税收负担的不公平,起到公平或平衡税收负担的作用。
    2.征收居民房产税是完善地方税体系的要求                  
    对居民房产征税可以完善地方收入体系,增加地方财政收入,为地方公共服务提供财力支持。由于公共品的层次性,出于效率的考虑,全国性公共品由中央政府提供,如国防。地方性公共品由地方政府提供,如社区服务。地方性公共品的资金来源一般由地方税收解决,不足部分由上级政府转移支付供给。房地产税是重要的地方税种,能为地方公共服务提供稳定的资金来源。主要市场经济国家不论实行什么税制模式——所得税为主体模式、商品税为主体模式、所得税和商品税双主体模式,房地产税都是重要的税种,是地方税体系的重要组成部分。
    我国尚未建立完善的地方税体系,地方财政收入渠道不规范,除规范的地方税费收入以外,政府基金尤其是“卖地”收入是地方财政的重要来源。长期看,“卖地”是不可持续的,建立规范透明的地方税(地方收入)体系是解决地方公共品资金来源的根本途径。
    二、征收居民房产税的困境
    如上所述,理论上可以征收居民房产税,但是在确定征收时要考虑若干因素。税收的首要功能是为政府取得收入,所以,在讨论开征某税种或对某行为征税时,首先考虑的应该是政府财政收入状况;其次是居民税收负担状况;再次考虑征管成本和纳税成本;还要考虑新税制运行环境。在我国要尤其考虑征税合法性问题。
1.政府减税的困难
        1994年税制改革以来,特别是进入新世纪以来,税收收入快速增长,税收收入占GDP比例(TI/GDP)也从1996年的10.6%增长为2007年的19.22%。2006年到2010年税收收入的增幅分别为:21.9%、31.4%、9.6%、9.8%和 30.02%(国家税务总局,2010,2011),2008年和2009年受经济危机影响,税收收入略高于GDP增幅,其余三年增幅均远高于GDP增幅。税收弹性系数分别是1.89、2.41、1.07、1.12和2.91。尽管如此,近期看,政府没有要减税的迹象。而且,从1994年税制改革后的几次税收政策调整看,整体税收负担始终是增加的。最需要减税的2008年和2009年,税收收入增幅也大于同期GDP增幅,税收负担是增加的。2010年中国经济开始好转,GDP增长率为10.3%,税收增幅高达30.02%。所谓“有增有减的结构性减税”只是减税的幻象,实际上是增税的。我国宏观税负近年已高于美国等发达国家,2009年高于美国1.7个百分点(财政部,2010)。公共选择学派从“政府是经济人”假设出发,推断政府预算规模会不断扩张。我国政府并没逃脱这一规律,仍旧落入最大化自身利益的窠臼。
    2.合法性困扰
    政府征税要有法律依据,此法律是符合宪政精神的税收法律,即符合税收法定原则的税收法律。我国宪法第56条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。这里的“法律”、“法定”之“法”是立法机关所立之法,是狭义的法律,在我国就是全国人民代表大会及其常务委员会所制定颁布的法律,而不是国务院发布的“条例”等“法规”,更不是财政部、国家税务总局或地方政府的“文件”。国务院没有立法权,国务院各部委、地方政府当然也无立法权。这些部门发布文件并据以征税是违宪的。我国《立法法》第8条规定:“下列事项只能制定法律:……基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。
    根据我国宪法和立法法,房产税以及其他税种条例都不具有合宪性,政府制定税收法规并据以征税是违宪的。根据宪法“公民有依照法律纳税的义务”之规定,公民只依据法律纳税。换句话说,凡不是法律,公民就无纳税义务。
    进一步,若对居民征收房产税,其依据是修订现行房产税条例第五条第四款,即修订“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。房产税本身已违宪,建立在违宪法规基础上的修订毫无疑问也是违宪的。只要不是全国人民代表大会及其常务委员会,均不是合法主体,无权修订颁布征税法律。
    因此,上海市和重庆市政府修订颁布房产税条例的行为是严重越权、双重违法。其一,如上所述,政府没有立法权;其二,在我国,地方没有税收立法权,没有立法权之“地方”是地方人民代表大会,而不是地方政府。即便是地方有税收立法权,也是地方人大有立法权,而不是地方政府。
    政府既是立法者,又是执法者,同时是税收收入的实际拥有者。三种身份集中于一身的后果是,政府收入越来越多,居民和企业税收负担越来越重。这种体制使政府最大化自身利益由可能变为现实,并且为这种利益的实现提供了牢固的制度保障。
    3.税收征管困难
    第一,一套住房不征税。房屋在国民经济统计中属于资产,但是对只有一套住房的家庭来说,房屋是用来居住的,是日常生活中的衣、食、住、行之一,属消费,是必需的生活资料。根据生活资料不纳税原则,对只有一套住房的家庭不应征收房产税。对拥有两套及两套以上房屋的家庭可以征税。但存在着较大的避税空间,且可能会产生一系列社会问题。
    第二,房屋产权状况。房屋的价值里含有政府征收的土地使用权租金,居民对其房屋所占用土地没有所有权,只对地上的房屋有所有权,即对其所购买的房产不具有完全产权。土地是国有,居民只有使用权,且有固定使用年限。对含有土地使用权价格,且居于变动状态的房地产,如何分离地价的变动,准确计算其不含有地价的房屋价值?
    第三,资产评估制度。房产税的征税对象一般是房产余值或估值,房产价值评估是征收房产税必不可少的环节。税务部门依据房产的估值征税,房产价值评估的准确性和公正性是公平征税的前提和基础。我国目前基于对房产征税的居民房产价值评估制度尚未建立;公正评估房价、公平征收房产税亦面临巨大挑战。
    4.征税的制度环境问题
    第一,居民财产保护制度及司法救济制度。课税是政府对居民财产权的合法侵犯,由于政府向居民提供公共品,这种侵犯才具有了合法性。所以,任何侵犯居民财产的行为都必须有法律依据,即经过全体居民同意,并以法律形式规定,这就是税收法定的由来。我国宪法及物权法规定公民合法财产不受侵犯,但现实是,居民合法财产经常受来自政府的侵扰,如,强行拆迁;且居民权利保护的司法救济成本高昂,渠道不畅。没有救济,就没有权利。对公民财产权的良好保护是政府应该提供的重要公共品,提供公共品是政府征税的根本依据,甚至是政府存在的依据。因此,政府首要任务是建立有效的产权保护制度和司法救济制度,为征收各税提供合宪性(legitimacy)支持。
    第二,公开透明的政府收入、支出制度。政府征税是为了向居民提供公共服务;换个角度,居民纳税是为了享受政府提供的公共服务。居民因为纳税而获得了要求政府提供公共服务的权利,同时也获得了要求政府公开收入项目及金额、支出范围及资金具体用途的权利,获得了监督政府行为的权利。但我国政府收支透明度低的状况并没有随预算制度的改革而有根本改观,公民的知情权仍然没有得到有效的保障。对居民家庭征收房产税只是为政府多开辟了一条增加收入的途径,与建立公开透明的政府收支制度无相关关系。政府收支的随意性加剧了居民对政府行为的不满,也增大了税收制度的执行难度,加大了税收征管成本。
    三、结论
    征收居民房产税,至少具备以下条件:
    首先是减税,是整体税负或宏观税负的降低,切实减轻居民税收负担,而不是所谓“有增有减的结构性减税”。目前要做的是合并增值税和营业税,降低税率,合并后的增值税税率13%为宜。个人所得税实行综合模式,以国民经济统计中10%的高收入家庭和10%的最高收入家庭为纳税人,实行比例税率,税率拟定为不超过15%。
    其次,健全税收法律。全面启动税收立法工作,立法机构行使立法权,执法机构不得僭越,按照宪法和立法法的法律规定各行其职。使所有税种均是体现宪政精神的税收法律,真正做到政府依据法律而不是行政法规征税,公民依据法律纳税,有税必有法,无法不纳税。
再次要建立和完善居民财产信息收集登记制度,建立资产评估制度,规范政府收入支出机制,切实保障居民财产权利。为居民房产税的征收奠定良好的信息和制度基础。
 
主要参考文献:
 1.高培勇主编:《中国财政政策报告2009/2010》,中国社会科学院财贸所2010年10月。
 2.财政部:《中国财政基本情况-2009年》,财政部网站2010年12月。
3.国家税务总局:《2010年全国税收收入稳定增长》,国家税务总局网站2011年1月9日。
 4.张维迎:《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店2006年9月版。
5.吴菊:《提高费用扣除标准,发挥个人所得税调节作用》,《经济纵横》2010年第10期。