百家争鸣 -> 产业经济
中国房地产的根本问题是制度问题
作者:曾永昌    发布:2011-03-03    阅读:28781次   
    新“国八条”出台后,中国房地产调控再次陷入社会争议怪圈。舆论指责北京“限购令”涉及违法歧视外地人,侵害了公民的经济自由、市场自由权利;部分人士则担心增加交易费用和权力寻租成本。我的看法,中央政府再次强力调控肯定深得弱势群体的拥护,但过于依赖奉行行政高压政策的凯恩斯主义遏制房价过快上涨的作用却是短时的、有限的,而且很可能再次埋下调控后房价强烈反弹的风险。
 
    一、房地产的根本问题是制度安排不适应社会主义市场需要
    理性的房地产经济是人口、土地、金融、分配与住宅(规模与结构)的均衡。
    衡量房地产泡沫的主要指标,一是看房价收入比是否在4-6 倍,二是看城镇人口人均收入的增速是否高于房价的增速。中国之所以在人均收入低于房价增速时还能不断催化社会潜在很深的刚需,导致房地产短期供求均衡破裂,就浅层来讲在于房地产市场主要不是依靠价格自动调节供求而是主要依靠政府宏观政策引导供求的市场,就深层来讲在于驱动政府主导市场的动力来自政府要依靠经营商品房赚钱,维持政府运转,补贴工业用地、保障住房、城市基础设施建设用地,以及增加GDP。(童大焕 2011年)中国用不到5%的房地产开发用地承担56%左右的显性和隐性地价(任志强 2011年)养公务员、工业化、城市化的模式,正是商品房成本居高不下的极其刚性推动主因,并且不可能受到调控政策的影响。
    当年中国建立政府垄断市场,根据是“城市土地属国家所有,决定土地出让即土地一级市场理所当然的由政府垄断”,预期是能够“有效实施土地供应计划、供地方式、地价政策,同时还可以配合计划、金融等手段调整基建规模、调整经济结构,以保证社会经济的协调发展”(王先进 1992年)。但事实证明,在这样的政府主导市场里,一、土地出让权必然被地方政府变相作为货币发行权(郑永年2011年),推动投资按照政绩的需要增长。二、土地产权制度必然被没有还款能力的地方政府打造成为融资平台,吸引银行向政府大量放贷,形成中国式的次贷。三、市场信息被少数人控制,严重不对称。四、消费者不能理性驾驭市场,又没有相应的机构帮助他们理性驾驭市场。因此,不可能以理性的市场力配置资源,实现供求均衡。
    中国房地产的根本问题是体制机制问题,本质上不是土地供应多少的问题。中国用央地双重调节体制机制解决政府主导的房地产市场体制机制矛盾,就好比是用自己的矛来戳自己的盾,必然头痛医头脚痛医脚,每调每涨。有鉴于此,我们必须以新的房地产分析框架研究调控问题、制定相关政策。
 
    二、房地产体制机制的主要特征
    中国房地产市场的政府转嫁公务员、工业化、城市化成本的牟利性质,决定房地产市场体制机制具有很多非市场属性。其缺陷是结构性的,表现在多个方面、多个层次。
    (一)产权安排的矛盾。中国实行国有、集体两种形式的土地公有制,但法律只准许国有土地使用权建立市场。国务院是国有土地产权代表却不经营土地,市县政府不代表国有土地产权却受中央政府委托经营国有土地使用权。中国土地市场只有国有土地一种交易产权,只有市县政府一家供地。作为政府垄断市场,政府既是裁判员又是运动员。左手调控右手不可能搞好。
    (二)选用理论的矛盾。为了保障中国特色的房地产功能,房地产宏观调控的指导思想主要不是依据亚当斯密“看不见的手”市场理论,从改进产权、市场、价格、竞争体制机制入手规范市场,而是主要依据凯恩斯主义的“看得见之手”理论,从限户型(70——90平方米/户)、二套住房首付比例、贷款利率、调整个税和加强土地增值税,直至增加地方政府问责、颁布限购令等行政手段入手规范市场。这种理论让政府替代市场合法化,但也让市场失去自我调节功能。
    (三)产业定位的矛盾。中国房地产的产业定位是支柱产业。1986年国家修宪批准土地批租,1998年国家推行住房制度改革,2000年城市市长联盟发表《经营城市宣言》,2002年国家实行土地招拍挂制度,2002年中国房价第一轮上涨开始,2003年国务院18号文件指出“房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济的支柱产业”,并肯定发展是健康的。房地产业一旦成为支柱产业就绑架了政府公共政策,政府求政治稳定就突出强力调控,抗金融危机就变成大力扶持,市场没有稳定的政策预期。
    (四)治理结构的冲突。就中国政府而言,既是行政主体又是产权主体、市场主体,既有政治利益又有经济利益,还有社会利益,从而决定了房地产业政治、经济、社会的三重属性。但就各级政府而言,中央政府既是行政主体,又是产权主体,但不是市场主体。地方政府既是行政主体,又是市场主体,但不是产权主体,从而又决定了行政、产权无论职能还是边界都是你中有我、我中有你, 本身就权责利不清。这样的治理架构必然形成博弈平台。
    (五)利益集团的博弈。俗话说浑水好摸鱼,中国房地产正是投资投机者摸鱼的好地方。房地产既得利益集团除开发商外,政府本身就是房价上涨的既得利益者。地方政府的收入大多来自卖地,从内心并不支持这些调控政策。其次,银行是房价上涨的既得利益者。扩大放贷规模有利于银行盈利, 银行也倾向于无视中央政府的愿望谋取收益。当央行下达限制信贷令后,银行管理部门便当客户中介为房地产开发商融资牵线搭桥。再次,企业家是房价上涨的既得利益者。企业家们组成地下银行吸引有利可图的房地产项目。开发商有的采用出让股权争取资金,有的则以支付10%至13%的利息争取资金。第四,投资投机散客是房价上涨的既得利益者。中国实际利率负值,每个人都在寻找获得更高丰厚回报,至少保值增值的项目。因此,他们也抵制宏观调控。
 
    三、外部因素加速体制机制异化
    首先是流动性过剩问题。社会储蓄得多找不到保值增值的其他路径,当然就投向房地产市场。为什么找不到投资渠道,这就涉及政府在很多领域设置了民间资金准入限制。其次是人民币汇率的问题。当前人民币升值预期很大,为了谋取经济利益,很多外币就千方百计投向中国房地产市场,赌人民币升值预期。
 
    四、政策运行的央地冲突
    调控陷入悖论的根本原因就在于政府要在社会和经济双向利益中平衡,难以完全遵循市场原则办理。因此,调控政策在运行中呈现很强的机会主义特征,并导致市场无所适从。
    央地两级政府作为一个板块在和市场进行政治经济利益博弈时,目标是一致的;但就央地两级政府与市场而言,各级政府由于存在不同的政治经济利益诉求,其对市场反应的态度、发出的信息、做出的决策又是很不一致的,甚至是矛盾的。
    从中央的角度看,房地产具有经济、财政、民生多重功能,必须发挥多元功能,实施多元调控。在应对1994年中央政府税费改革的时,房地产成为中央政府安抚地方政府的“自留地”。在推动工业化、城市化时,中央政府默许地方政府违规操作。在应对粮食安全、生态安全时,耕地被中央政府划定18亿亩作为不可逾越的红线。在应对2008年世界金融风暴的时,房地产又成为中国政府抵御金融风暴的“擎天大柱”。在随后应对中国百姓居者有其屋的民生诉求的时候,中央政府又变成调控者、地方政府又变成被调控者,开发企业又变成暴利集团。
    但从地方的角度看,房地产就是财政收入、地方政绩问题。1994年中央实行分税制改革后,税收的大部集中到中央财政,地方财政捉襟见肘,因此,各级都以土地财政为救命稻草,变通中央政策,甚至不惜冒险默许开发商捂盘、惜售、囤地、融资、托市保护房地产。由于没有人愿意冷却经济、减少财政收入,因此也没有动力深究房地产市场的问题。正因为如此,央地双重调节体制的合力被肢解了,并衍生出非市场本身的问题。
 
    五、市场逆向选择的问题不容忽视
    当前,地方政府、开发商、社会利益相关阶层的逆向选择已经日趋明显,其三个方面的不满意:一是饱受房价折磨、等待房价理性回归时购房的中低收入群体不满意。他们在中央调控中错过了机会吃了大亏,于是在抱怨骂娘声中催化了埋藏已久的潜在住房需求,甚至不惜借贷为儿孙赌博未来;二是二三线地方政府不满意。二三线地方政府一直在观望一线城市政府贯彻中央调控政策的政策执行力,但一线城市不断产生地王的事实却让二三线地方政府看得眼红,觉得吃亏,终于不再担心被约谈被问责风险,开始集中精力抓土地财政。由于二三线地方政府坚信再不下手就更吃亏大了,于是也大起胆子把中央政策墙上挂纸上画,以至在全国形成二三线城市跟一线城市的“羊群效应”;三是投资投机客不满意。投资投机客一度在中央政府调控政策的威慑下退市,但后来发现调控就那么一回事,并总结出中国房地产市场吓死胆小的、撑死胆大的“房市经”,于是再次调动资金,甚至挟持外资卷土重来,助推起新一轮投机效应。中国房地产市场的问题就更加剪不断理还乱了。
 
    六、可能的政治风险
    中央房地产调控历时5年,政府在房地产问题上已经花费了很大的精力。如果中央政府继续无力遏制地方政府利用土地融资平台,将土地出让权变相转为货币发行权,以推动房价高涨获得经济利益养公务员、工业化、城市化,至少在以下方面会增加风险。
    1、推动经济博弈政治化。既得利益集团正在坐大,中央政府5年的房地产调控政策均被既得利益集团消化,已经形成中央政府“信用”和既得利益集团利益此消彼长的格局。包括中产阶级在内的社会群体利益与形形色色的商业既得利益集团两极分化的加剧,必然驱动社会怪罪中央政府,和中央政府离心离德。地方政府以土地货币发行权为融资平台抗衡中央政府经济社会政策博弈权力的日益坐大,不仅加剧地方政府把次贷泡沫做大,而且助长地方政府在发展地方经济的口号下无所畏惧地与民争利,推动通货膨胀、实行诸侯割据,直至酿成恶性的政治后果。
    2、加剧经济社会泡沫化。从社会层面看,房地产是社会生存的基础,房地产一旦泡沫化, 社会就不能安居乐业。从经济层面,房地产已经成为支柱产业,如果不能健康发展,将导致三个结果:一、产业结构进一步恶化;二、因房地产经济泡沫酿成金融危机;三、迫使消费社会转型无限延期,以至让中国最终错失转型战略机遇期。
 
    七、结束语
    谁该对当前的房地产市场混乱负责?中央权威媒体指责地方政府,地方政府却有口难辩、有苦难言。我认为,房地产市场体制走向今天,冰冻三日非一日之寒,并非任何个人决策之错。中国政府主导的转嫁公务员、工业化、城市化成本,追逐GDP的房地产市场模式无疑是房地产与民争利的制度根源。只有切断政府与市场的利益驱动力,房地产市场才可能回归社会政策的轨道,构建起民本房地产市场。