百家争鸣 -> 体制改革
统一思想科学稳妥推进效能政府建设
作者:单双祥    发布:2011-01-18    阅读:28276次   
    近年来,关于政府改革呼声很高,各种争鸣都有,有“左”的,也有“右”的, 真是百花齐放。2010年10月27日在《人民日报》发表《沿着正确政治方向积极稳妥推进政治体制改革》的文章,读后颇感切入要害,12月28日中共中央政治局第二十五次集体学习, 胡锦涛总书记强调: 全党同志一定要把思想和行动统一到中央决策部署上来,扎扎实实把党的十七届五中全会精神贯彻落实好。这才是关键。笔者认为,建国60多年来的经验教训已经告诉我们,我国的政府改革必须坚持正确政治方向,必须符合中国国情,必须继承中国优秀的思想理论,必须将全党全国人民的思想和行动统一到十七届五中全会精神上来,中国政府改革既不能走“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环,又不能搞“分分合合” “合合分分”老一套,决不能再犯一“左”一“右”的错误,更不能丢掉了大原则乱转变。
    党的十七届五中全会也再次强调“坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,积极稳妥推进政治体制改革,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这表明了中央对政府改革的态度和决心。我国现行政府职能的某些部分束缚了经济社会的发展,必须在坚持社会主义基本制度的前提下,对政府职能中不适应或者不完全适应发展需要的某些部分实行理政,才能进一步解放和发展生产力。为了发展,为了中国老百姓更多的福祉,笔者认为“十二五”政府改革核心目标,应该是科学稳妥推进效能政府建设,努力建设行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的人民满意的政府。什么是效能政府?效能政府就是全心全意为人民服务、清正廉明、工作效率高、行政执行能力强,行政权力规范,政府职能定位准确、部门配置科学合理、关系顺畅、权责有机统一的政府。如何推进效能政府建设,笔者从四个方面论述。
    (1)、切实推进政府行政管理层级的改革
    首先要梳理行政管理层级关系,减少我国行政组织层级,我国目前实行的是五级行政体制,即在省和县之间多了一个地级市,多了一个行政机构,,增加了一个权利机构设置,一是与宪法第三十条等基本法律规定有明显冲突,违宪;二是增加了大量的行政财政支出,给人民增加了不少负担;三是增加了诸多的审批机构,降低了办事效率。因此,我国政府层级一定要改革,由目前的四级制逐步过渡到三级制,恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。其次要大力推进强县扩权改革, 强县扩权有四点好处:一是可减少行政层级,提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端:三是有利于解决城乡二元结构,缩小城乡差别;四是减少大量的行政财政支出;可见,强县扩权为省直管县打下坚实的基础。强县扩权后,省对县财政实行直管。“十二五”期间,以县、市级政府为单元,科学界定县、市级政府功能,市、县相互不再是上下级关系,各自均由省直管。然后,要合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。经过这一系列的改革,就可形成中央和省、县(市)、乡四级政府的局面,真正建立起行政高效率、人民满意的政府。
    (2)、科学厘清各级政府组织机构
    根椐国务院机构改革方案。把不该由政府管理的事项坚决地果断地从部门原“三定”规定中转移出去,对该由政府管理的事项,明确职权和义务,规范范围。将一些技术性和具体事务性职责,如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等,转移到社会中介组织。针对政府对社会管理和公共服务薄弱的问题,对这两方面职能进行了增加和强化,缺位的补齐,已有的加强,如环境保护、食品安全。当前最主要的,就是要把“三定”规定准确完整地付诸实施。首先,要认真学习,用新理念理解新职责。新的“三定”规定体现了新形势、新任务、新要求,要明确它的新内涵和基本精神,用效能政府的理念去理解好、执行好、落实好。其次,履行仍然保留的原有职责,不能囿于老框框、老办法,要采取新方式、新措施;履行调整后的新职责,更要采取新的方式和办法。根据职责确定工作方式,调整工作方法,优化工作程序,创新工作思路。按照工作职责设计工作流程,规定办事时限,明确权力与责任,加强绩效管理,在实践中不断研究探索履行职能的新方式。其三,要减少审批,用新措施履行新职责。对已经取消的行政审批项目,要加强后续监管,防止重新恢复和变相审批;对保留的行政审批项目,要简化程序,加快办理速度,明确办理时间,提高审批效率;同时,还要继续清理行政审批项目,在实践中再取消一些。行政审批事项减少后,政府部门需要从具体事务中解脱出来,研究大问题,了解真情况,制定好政策。其四,要加强协调,用新机制履行新职责。这次“三定”在对各部门之间存在的职责交叉问题进行了全面梳理和分析的基础上,按照“一件事情尽量由一个部门负责”的原则,将相同或相似的职能进行理政,归入了一个部门。要抓好协调配合机制的运转,发挥协调配合机制的作用,确保政府各部门在各司其职、各负其责的同时相互配合、相互支持,以形成合力、提高效率。其五,要强化责任,用新要求履行新职责。坚持权责一致,履职必负责,失职要追究。为确保“三定”规定中明确的责任落到实处,相关的权力监督、绩效评估、行政问责制建设等还要及时跟进。
    (3)、推进政府及政府职能有机统一
    政府机构决定职能,职能反过来影响政府机构,这是辩证法基本观点。所以政府及政府职能有机统一是深化我国政府改革的关键,也是一个渐进和不断深化的过程,需要不断完善。党的十七届二中全会提出政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义推进,这就进一步明确了政府及政府职能必须有机统一。如何有机统一?
    一是要确实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。推进政企分开,就是要充分发挥政府宏观调控的职能,实现经济的长期、稳定、快速、健康地增长。而企业也会摆脱一些不必要的束缚,在市场经济中,依靠价值规律的作用,不断提高劳动生产率,增强企业的经济效益。推进政资分开,就是要继续坚持凡是国有资产,都要明确所有者代表和委托代理关系,做到权利清晰、责任明确,业绩考核科学,激励约束机制健全。推进政事分开,就要继续理顺政府与事业单位的关系,实行政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开。推进政府与市场中介组织分开,凡是公民和法人及其他组织能够自主解决的事项、行业组织通过自律能够解决的事项,政府坚决退出。
    二是要全面正确履行政府职能。在改善经济调节、严格市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务。改善经济调节,要更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动,增强宏观调控的科学性、预见性和有效性,以平衡社会总需求和总供给,优化经济结构,保持物价总水平稳定、国际收支平衡、社会充分就业。严格市场监管,重点是推进公平准入,规范市场执法,加强对涉及人民生命财产安全领域的监管,规范市场运行,维护市场秩序,保护经营者和消费者的合法权益,营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境,形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。加强社会管理,要强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制,维护社会稳定,统筹协调好各方面利益关系,构建稳定协调的社会秩序,维护公共安全,建立以利益调节为核心的社会整合机制,健全保障社会公平正义的制度体系。更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化,为全体公民提供多主体、多渠道、多层次、多样化的公共产品,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。
    三是用科学发展观厘清各级政府职能。中央政府各部门要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转移到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方各级政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和群众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。
    四是要科学界定政府及政府部门的关系,我们一说政府就包含了部门,这是不科学,我们决不能犯胡子头发一把抓的毛病。政府是政府,部门是部门,他们即彼此分开又是有机统一整体。政府是宏观协调部门,部门是微观执行具体职能。如果政府仍然过多干预部门,那么部门很难充分发挥他应尽的职能。比如说政府为了发展当地经济,大力招商引资,资金和项目都引来了,资源环境却遭到破坏,这就是政府内环保部门不能发挥国家赋予的职能。所以当前我国政府改革关键的问题,一定要将部门与职能形成有机统一的整体,政府内各部门逐步走上规范化、法制化、职能化正轨道上来。部门的积极性调动起来,部门能正确履行了自己职能,这样,政府就充满效能。
    (4)推进政府权力结构新的运行机制
    目前,我国各级政府都存在集决策权、执行权、监督权于一身,这样就容易导致权力过分集中、部门利益化等问题。十七大报告明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制”。2009年广东省深圳市率先探索决策权、执行权、监督权分开,  将党委部门之间、政府部门之间和党委与政府部门之间职能重复或相近的部门进行整合,实现职能、机构与人员的合理配置。实现决策相对集中,执行专业高效,监督有力到位的政府权力结构新的运行机制。
    一是进一步规范政府立法行为,坚持科学立法、民主立法,提高立法质量。规范行政执法,严格按照法定权限和程序履行职责,建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制,规范行政自由裁量权,全面落实行政执法责任制。
    二是进一步健全行政复议制度,加强行政应诉,完善行政补偿和行政赔偿机制。以强化责任为核心,建立健全政府运行和管理的各项制度,坚持用制度管权、管事、管人。
    三是进一步健全科学民主决策制度,不断提高政府决策水平。合理界定政府及其部门的决策权限,完善科学民主决策机制,健全重大事项调查研究与集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。涉及经济社会发展中的重大决策,坚持调查研究与集体决策制度,充分听取社会各界的意见。属于专业性、技术性较强的重大事项,实行专家论证、技术咨询、决策评估制度。属于与人民群众利益密切相关的重大事项,实行社会公示、听证等制度。建立健全决策反馈纠错机制和决策责任追究制度,确保行政决策的科学性和严肃性。
    四是进一步完善行政监督和政务公开制度,确保权力在阳光下运行,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究,切实增强政府执行力和公信力。科学合理地确定效能管理的内容和评估的指标体系,完善效能管理的机制和方法,重视效能评估结果的运用,建立健全政府效能管理的配套制度。健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府的执行力和公信力。涉及行政决策失误类的,要追究行政首长违法违规决策和违反程序决策的责任;涉及行政违法类的,要追究行政机关及其工作人员有法不依、执法不严、违法不究的责任;涉及行政效能低下的,要追究行政机关及其工作人员推诿扯皮、敷衍塞责、官僚主义、铺张浪费等方面的责任。要把政府决策、执行、监督的各个环节纳入问责体系,确保行政权力的正确行使。当前尤其要研究解决群众反映强烈的“高调问责、低调升迁”问题,使问责制度真正发挥对政府机关及其工作人员的约束力和威慑力,取信于民。
    五是进一步加强公务员队伍建设,强化对公务员的教育、管理和监督。要加强政风建设和廉政建设,严格执行党风廉政建设责任制,扎实推进惩治和预防腐败体系建设。完善公务员管理配套制度和措施,建立“能进能出、能上能下”的用人机制。要引导和教育政府工作人员牢固树立群众观点,贯彻群众路线,深入群众、深入基层,倾听群众呼声,反映群众意愿,集中群众智慧,办好群众事情,实现群众利益。要防止和克服形式主义、官僚主义和腐败现象。要加强思想教育和制度建设。思想教育要晓之以理,动之以情,制度建设要约之以典,束之以纪。继续推进干部人事制度和公务员制度改革,建立支撑政府创新和提高政府效能的组织机构和人才建设体系。提高群众在领导干部选拔和使用中的发言权,进一步完善培养选拔优秀干部的运行机制,完善对干部特别是主要领导干部的监督机制。
    2011年是“十二五”的开局之年。开局年怎么走事关重大,决定着今后五年中国的发展方向。在很多方面,中国的政府改革似乎已经遇到了瓶颈,毫无疑问,改革必须深化。如果不推进,就没有出路,这是多年来中国从领导高层到党政官员到整个社会凝聚的共识。因此,必须统一思想, 坚持正确政治方向,科学稳妥推进政府改革。我们相信,在中国共产党的领导下,包括经济体制改革、文化体制改革在内的各项改革一定会沿着正确的政治方向,向着既定目标不断前进,而中华民族的伟大复兴,也将在改革的滚滚洪流中,早日实现。