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刘易斯转折点与公共政策方向的转变
作者:蔡昉    发布:2011-01-04    阅读:4830次   
    在改革开放过程中,中国政府在推动经济增长方面不遗余力,而且效果显著,因而成为发展型政府的典型案例。大多数研究都是从地方政府的财政动机着眼,解释这种政府行为。如果我们从中国特有的政府体制出发,扩展发展型政府等有关假说,不仅可以更加令人信服地解释中国政府推动经济发展的激励,更有助于解释在经济发展阶段发生变化之后,社会保护政策上出现的新趋势,进而对中国社会保护的前景做出可信的判断。本文将论证,在出现劳动力短缺现象的刘易斯转折点到来之后,激励中央和地方政府促进经济增长的动机,将相应地转变为提供更好的公共服务,进而提高社会保护水平和均等化程度的动机。
    如果说通过经济增长劳动者增加了收入,从而城乡居民提高了生活质量,主要得益于劳动力市场的发育从而就业的扩大,旨在通过劳动力市场制度和社会保障制度的建设,降低劳动者面对的就业和生活风险的社会保护水平的提高,则有赖于政府发挥更大的作用。中国政府推动经济增长的积极作用及其效果,得到全世界的广泛认可。这种积极作用能否转换到社会发展领域,关系到在经济发展新阶段上,人民群众对社会保护机制提出的要求能否得到满足,从而关乎社会乃至政治稳定。
    仅仅从财政激励上理解中国政府发展经济的动机是不够的。从最初决定进行改革,到实质性地推进各项改革,中国政府自始至终都把发展经济和提高人民生活水平作为改革合法性的根本保障,从而形成了一整套针对各级政府发展经济绩效的考核、监督和激励制度。这种关注经济发展的政府类型,对于政府所履行的职能,包括提供公共物品和直接介入经济活动,其最为关心的部分是有利于本地经济发展的领域。这种政府行为虽然遭到许多批评,但是,其在推动地方经济发展方面的确起到了积极的作用,并且随着发展阶段的变化,其内涵也在发生变化。因此,我们甚至可以说,一种中国特色的政府职能转变方式正在形成。
    在刘易斯转折点到来之前,劳动力无限供给特征使得劳动者不是公共政策制订的关注重点,或者说对他们的关注仅仅通过吸引更为稀缺的投资资金,并为此而不遗余力地扩大基础设施投资规模,从而以增加就业机会表现出来。与此同时,由于1994年分税制改革给予中央政府更充分的财力,使其有能力承担社会保护的必要职能。特别是在应对1990年代末就业冲击期间,中央政府实施了积极的就业政策,并基本建立起社会保障体系,城市居民得以被安全网覆盖。本世纪以来,在均等公共服务的政策理念之下,以社会保障和社会保护为核心内容的公共服务迅速向农村延伸。
    刘易斯转折点到来之后,随着劳动力短缺逐渐构成对经济发展的制约,对于劳动者的关注,则会越来越更多地直接体现在政府政策取向上。这个倾向在地方政府身上表现更加突出。自从2004年沿海地区出现劳动力短缺现象,并逐渐蔓延到全国以来,响应中央政府“以人为本”的科学发展观,地方政府逐渐在关于劳动者权益等问题上具备了政策自觉性和主动性。如果说以前仅仅把对本地劳动者的社会保护作为自身职能和责任的话,政府越来越把这种保护延伸到农民工身上。中国的地方政府行为,越来越像蒂布特所描述的那样,通过公共服务内容、水平和方向的调整,提高对人力资源的吸引力。其提供这类公共服务的激励,也越来越接近刘易斯转折点之前对待招商引资的程度。这种与发展阶段相适应的政府职能转型,有两个明显的特征和优点。
    首先,这个转型符合政府职能转变的正确方向。归根结底,本源意义上的政府职能不是直接推动经济增长,而是提供公共服务,并促进公共服务的均等化。即使是作为发展型政府,在新的发展阶段并面对着更高的社会保护要求的条件下,为了发展的可持续性,政府有激励更多地运用公共服务供给这个手段,吸引人力资源,达到促进地方经济增长的目标。政府资源是有限的,更多地转向社会保护等公共服务,必然减少直接经济领域的干预。虽然目前产生政府不恰当职能的基础尚未被消除,然而,一旦地方政府尽享新型政府职能的好处,直接干预经济活动的传统职能将被逐渐放弃。
    其次,这个转型是地方政府因应保持可持续发展的现实需要而启动的,因此,由此而提供的社会保护水平是发展阶段所内生的,不会形成过度供给或过度保护的问题。穆勒曾经警告社会救助会产生两种结果,一种是救助行为本身,一种是对救助产生的依赖。前者无疑是有益的结果,后者则在极大程度上是有害的,其危害性之大甚至可能抵消前一结果的积极意义。大量经验表明,处理好这两个结果之间的分寸,既重要又微妙,构成一个“穆勒难题”。Lindbeck用西方福利国家的经验描述了一个现代版的穆勒难题:在社会保护项目中,把个人贡献与受益挂钩,固然有助于解决上述依赖问题,然而,这种项目的再分配成份就大为淡薄了。但是,中国地方政府出于发展动机而加强社会保护,则有最大的可能性创新出一种解决穆勒难题的机制,或者至少在幅度、分寸上更接近于回避该难题。
    现在我们可以对中国社会保护的特征化事实做出以下概括:(1)为了创造并获得持续增长的源泉,例如通过完善劳动力市场环境挖掘第一次人口红利潜力,通过加强人力资本积累获得第二次人口红利,中国政府作为发展型和竞争型政府的激励,在刘易斯转折点之后可以转变为加强对劳动力社会保护的动机;(2)按照蒂布特模型,上述转变最突出地表现在地方政府行为上,并且从地方性的公共服务和社会保护领域获得突破;(3)由于加强社会保护的愿望在根源上产生于政府促发展的动机,最终提供的社会保护,总体来说将确定在必要和恰当的范围内,并且产生相应的制度创新,从而避免长期困扰政府在社会保护抉择中面临的“穆勒难题”;(4)由于社会保护的主要手段是提供更加均等的基本公共服务,而这种行为更加符合本来意义上的政府职能,因此,这种转变实际上是符合正确方向的政府职能转变。
    可见,在刘易斯转折点到来之后加强社会保护等公共服务上面,地方政府有更强的激励。而且,在中央政府已经实施的社会保护项目,一方面可以发挥纲举目张作用,另一方面可能产生报酬递减的条件下,进一步的社会保护领域和瞄准机制(即最佳最准确的资源用途),有赖于地方政府的积极性和判断力。1994年分税制改革后形成的中央与地方之间财权与事权的不对称关系,使得发展型地方政府虽然有更大的激励改善对农民工的公共服务,但是,在实质上推进户籍改革时,现行财税制度却会使它们陷入财政捉襟见肘的境地。与此同时,政府一些部门,在一度承担了必要的社会保护职能之后,现在则越来越陷入一个怪圈,在从中央争取资源的过程中,逐渐把部门履行职能的财政资源固化,而持续不断增加职能以获得追加资源的做法,不仅把各种项目碎片化,还可能超越发展阶段,人为制造出穆勒难题。
    因此,通过财税制度改革,提高地方政府财政比重,使其财权与事权更加对称,是推进社会保护水平不断提高的关键,也符合政府职能改革的正确方向。以财政分配关系为主要内容的集权和分权,在中国经济体制调整和改革中已经经历了多次反复,正应验了古人所谓“天下大事,分久必合,合久必分”的说法。那么,一个自然产生的疑问就是,本文所建议的财权向地方倾斜,会不会是这无尽反复中又一个短暂停留呢,合理划分和匹配事权与财权的努力能否打破西西弗斯循环呢?
    以提供适度社会保护为主要内容的蒂布特式激励,可以使地方政府回归到公共服务这个政府职能本质上面,超脱传统的以推动经济增长为主要任务的发展型职能。虽然我们无法预期结果,但是,两利相权取其重,这个方向与历史上历次分权都会有根本性的不同,显然更加符合政府职能转变的正途。因此,在这个特定的发展阶段上重新提出的,以财权与事权在中央和地方政府之间清晰界定为基础的财税体制改革,最有希望终结在中央和地方政府财政分权上似乎永无终止的博弈和轮回。