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新型城市化是转变经济发展方式动力——评《中国发展报告2010》
作者:蔡昉    发布:2011-01-04    阅读:4570次   
    如果有人问我,中国靠什么可以在今后30年继续保持高速经济增长,我会说,一靠推进新型城市化,二靠加快中西部地区的发展。由中国发展研究基金会组织编写的《中国发展报告2010——促进人的发展的新型城市化战略》,以加快推进新型城市化为主题,提出了促进人的发展的新型城市化概念,论证了为什么城市化可以成为未来中国经济增长的可持续动力,给出了具有可操作性的政策建议。我们固然可以从书中看到多角度的论述,这里,我主要从经济发展方式转变的视角做一评述。
    党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,把加快转变经济发展方式作为“十二五”时期的主线。根据党的十七大精神,这个转变包括三个方面的内涵,即把经济发展方式转变到内需特别是消费需求拉动、第二产业和第三产业协调发展,以及生产率提高驱动的轨道上。这三个方面的转变绝非仅仅从理念出发,而是中国所处的经济发展阶段的紧迫要求。而推动经济发展方式转变的重要抓手之一,就是加快推进本报告所倡导的促进人的发展的新型城市化。
    首先,实现经济发展方式转变,要求提高基本公共服务的均等化水平,人力资本显著得到提升,以劳动者的质量替代劳动者的数量。目前,义务教育在地区之间和城乡之间的均衡化,所面临的主要制约是农村教育资源不足、教学质量仍低,并且数千万流动儿童和留守儿童的教育问题。在今后相当长的时期里,农村转移劳动力是经济增长所需劳动力的主要来源,而这个群体的人力资本状况,直接取决于今天的教育。在出现“民工荒”现象,从而普通劳动者工资增长加快的情况下,如果不能通过人口城市化提高教育质量,降低教育成本的话,则很容易产生一个不利于教育发展的负面激励效果。实际上,城市化核心内涵不仅是产业和人口的集聚,更在于基本公共服务有效供给。因此,加快推进以人为中心的城市化,是提高基本公共服务及其均等化水平的重要突破口,可以显著地改善人力资本积累状况。
    其次,向生产率提高驱动型增长的转变,也要求更加充分地挖掘资源配置效率和技术效率的所有潜力。紧凑型城市化是本报告倡导的新型城市化的重要内涵之一,也是既符合中国人多地少资源状况,又遵循国际一般经验的城市化道路。由于我国城市建成面积的增长速度快于城市人口增长速度,导致城市人口承载力的下降,城市集聚效率降低。例如,1981-2008年,全国城市建成区人口密度由每平方公里1.9万人下降到1万人,本世纪以来下降的速度明显加快,紧凑度相应降低。国际经验教训都表明,在人口红利消失之后,迅速实现经济发展方式从投入依赖型向生产率提高型转变,核心是加快创新步伐,提高全要素生产率。而城市化产生的创意集聚效应和资源集约使用等优势,无疑是全要素生产率提高的重要源泉。
    再次,实现第二产业与第三产业的更加协调,提高第三产业比重,要求城市化水平显著提高。根据一些学者的研究,中国正在迈入工业化的高级阶段,其特征是农业增加值在国内生产总值中的比重降到10%以下,工业比重达到最高点,意味着第三产业比重要持续提高。我们曾经为提高服务业比重做出了艰苦的努力,但是迄今为止成效并不明显。其重要原因就是城市化水平尚未达到足以支撑第三产业相应发展的程度。
    最后,把经济增长需求拉动力转变到消费内需上来,要求人口城市化速度进一步加快。扩大消费需求是扩大内需的战略重点。国际经验表明,大规模持续的消费需求,归根结底来自于中低收入者收入的增长。根据亚洲开发银行的计算,日均消费2~20美元的中国中产阶级(相当于我们所说的中等收入者)占全国人口的66%,而这个群体的消费,占全国消费总量高达79.2%。可见,改善收入分配和推进城市化,扩大中等收入者,是扩大消费需求的关键任务和抓手。目前我国城市化率达到了47%,但是,其中包括了外出6个月及以上的农民工。被统计为城市常住人口的农民工,由于没有获得城市户籍身份,社会保障覆盖水平很低,平均社会保障覆盖率仅为城镇居民就业者的1/10,并且容易成为周期性失业的承受者。因此,庞大的农民工群体因没有享受到均等的城市公共服务,还要进行预防性储蓄,尚未如期成为新的消费力量。据估算,如果农民工转变为城市居民,在他们的收入提高27%的情况下,消费可以显著提高1倍以上。
    我们说,以加快推进新型城市化为主题的《中国发展报告2010》,是一本具有重要理论价值和决策参考价值的报告,原因正是它抓住了加快转变经济发展方式这个主线,并围绕新型城市化这个重要抓手,对相关问题做出了充分的论证,在剖析我国面临难点问题的同时,还引证了国际经验和教训,从而对城市化问题的一系列观念进行了正本清源。更具特色的是,本报告在政策建议及其操作性上面下了足够的功夫。鉴于主报告和背景报告执笔人中,许多都兼具学者和政策研究者的双重身份,因此,该报告在政策建议和操作性上,有着特殊的优势。
    本报告指出了,中国的城市化正以人类历史上从未有过的规模和速度向前推进,与此同时,也面临着“半城市化”特征突出、城市形态和布局不均衡、资源和环境约束严峻等方面的挑战。加快转变经济发展方式,亟待突出促进人的发展的城市化。鉴于此,报告提出,要注重在社会公平公正与和谐发展的基础上加速城市化进程,从“十二五”时期开始,用20年时间解决中国的“半城市化”问题,使我国的城市化率在2030年达到65%。本报告从14个方面提出的了具体的政策建议,这里择要做一介绍。
    第一,根据自愿、有序、分类、统筹原则,推进户籍制度改革,实现农民工市民化。基本的方式是保留户籍、总量控制,放宽条件、逐步推进的方式,使城市化真正以人为中心。建立“人地”挂钩机制,即根据各城市吸纳农民工人口定居的数量,每年增加一部分用地指标用于解决农民工市民化后的用地问题。建立“人钱”挂钩机制,即根据各城市吸纳农民工定居的规模,每年定向给予财政补助。这样,以平均每年2000万人的速度,到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题,使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利,将落户农民工纳入住房保障体系。
    第二,把城市群作为推进城市化的主体形态,构建“两横三纵”的城市化战略格局。从我国发展的国土空间全局和永续性发展出发,报告认为应该构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以主要的城市群地区为主要支撑,以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成部分的“两横三纵”的城市化战略格局。走紧凑型城市化道路,提高城镇建成区的人口密度。人口在200万以上的城市人口密度应提高到每平方公里1.5万人左右,人口在50~200万的城市应提高到每平方公里1.2万人左右,人口在50万以下的城市应提高到每平方公里1万人左右。
    第三,完善城市公共服务体系,提高均等化水平。中央政府应当负责制定公共服务的范围、内容、标准、规则、法律以及部分领域的规划。在此基础上,中央政府应当负责全体社会成员无差别享有的、不能市场化的,体现社会公平的最基本公共服务。义务教育、社会保障、基本医疗等应调整为由中央政府负全责。省级政府负责公共性相对差一些的公共服务,包括高中阶段教育和高等教育中政府负担的部分、社会救助、促进就业、区域性的防灾减灾、社会治安、公共文化等。城市政府应当负责受益对象十分明确的保障城市运营和功能所必需的市政公用事业的供给,如城市道路和桥梁、公交、城市污水和垃圾处理、城市公园和绿地、城市水源地保护、廉租房和公租房等,并创新城市建设的筹融资机制。