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对外开放条件下保障我国能源安全的若干探讨
作者:刘世锦    发布:2011-01-04    阅读:9651次   
    一、  对外开放使我国能源供给更不安全了吗
 
    能源安全问题引起广泛关注始于上世纪70年代的第一次世界石油危机。国际能源组织将能源安全定义为“在给定价格下, 满足能源需求的供给在物理上的可获得性”。学术界较为广泛接受的关于能源安全的解释是:“石油和天然气充足、可靠、多渠道以及可负担价格下的供给, 以及具有充足的基础设施将这些供给输送到能源市场”。稳定的能源供应和合理的价格构成了能源安全的核心内容。随着形势变化,能源安全概念涵义也在扩展。环境保护被纳入了能源安全考虑的范围。除了石油、天然气之外,电力、核能以及其他新能源也进入了能源安全的视野。影响能源安全的因素增多,包括地区战争与冲突、能源生产国政局动荡、能源设施安全受威胁等传统因素,也包括不断扩大的恐怖活动等非传统安全因素。
    在影响能源安全的因素中,对外开放是一个广泛持续、同时引起较大争议的因素。自从1993年我国首度成为石油净进口国以来,其原油对外依存度由当年的6%一路攀升,2006年突破45%, 2009年突破50%。天然气的进口也在迅速增加,即使煤炭也成为净进口国。能源特别是石油的对外高依存度引起社会忧虑是很自然的。进口能源不论出现供应上的严重不稳定,还是价格大幅波动,我国很大程度上是被动接受者,因而难以避免对国内经济社会的稳定和发展形成冲击。
    需要关注的是问题的另一方面。能源领域的对外开放也带来了有利于能源供给安全的因素,其中有些因素是封闭条件下所不可能具备的。
    —— 增加了能源供给。保障能源供给的稳定性是能源安全的实质所在,如果国内石油等能源产品储备、生产能力有限,又不借助对外开放增加供给,从而制约了经济发展,本身就构成了严重的能源不安全问题。
    —— 扩展了能源供给多元化的空间。与任何一个国家相比,全球范围内能源供给的地域、来源、品种的多元化空间都得到极大扩展。
    —— 在对外开放中通过合作与潜在竞争对手形成和扩大共同利益。这些“对手”既包括某些与我国有全球性、长期性竞争博弈关系的大国,也可能包括能源输出国等。其中有些国家很可能在特定情景下成为我国能源供给不安全因素的制造者。如果借助对外开放,在能源生产、运输、销售乃至需求上与潜在对手形成“你中有我,我中有你”的利益融合格局,对手在制造麻烦时将会面临高额成本,甚至难以下手。事实上,“泾渭分明”是博弈双方彼此都不安全的基本条件。
    —— 促进能源供给、节约和新产品开发中的技术交流与合作,激励创新,从而增强中长期能源安全的基础。
    —— 有利于加强能源安全的国际合作。当今世界,国家之间能源和经济上的相互依赖性空前加强,能源市场已经成为全球性市场,能源安全通常具有国际性、关联性和较大程度的非排他性。坚持和扩大对外开放是参与国际合作的先决条件。单个国家将越来越难以应对能源安全上的挑战,而脱离国际合作本身就构成了突出的不安全因素。
    总体上看,对外开放条件下能源特别是石油对外依存度的提高对能源安全带来了重要挑战,但保障能源安全可利用、可借助的积极因素要更多一些。对外开放并没有使保障我国能源安全的空间缩小,而是显著扩大了;保障我国能源安全的现实和潜在能力不是削弱了,而是显著增强了。事实上,在大国中,我国能源对外依存度还是较低的。例如,美国的原油对外依存度超过60%,而日本是100%。重视能源安全与对外开放并行不悖,关键是充分利用有利因素,规避不利因素,在开放中持续增强我国能源安全的基础。
 
    二、开放中保障能源安全的战略重点
 
    在对外开放的新形势下保障我国能源安全,需要从我国现阶段的实际出发,认真研究和借鉴国际经验,选择并明确若干战略重点。
    —— 多元化。多元化的好处是遵循“不把鸡蛋放在一个篮子里”的原则,分散过多依赖某一方面时产生的潜在风险。其中包括石油等战略性能源海外进口来源地的多元化,增加来自中亚、非洲、南美等地的石油供应;包括能源供给结构的多元化,积极发展水电、核电和多种新能源,减少对石油进口的依赖;还包括能源技术的多元化等。
    —— 相互融合。应当把与潜在对手的相互融合,形成“你中有我,我中有你”利益格局,作为保障我国能源安全的重要策略。例如,海外石油开发,可多采用与发达国家背景的国际大石油公司合作开发的方式,除减少潜在安全风险外,近期也可化解某些政治阻力,我国中石油等企业的海外开发经验已经证实了这一点。石油的运输、储备、加工、销售等环节,特别是特殊时期易成为攻击目标的能源供应节点,如有可能,应考虑适当采用合资合作开发和经营的方式。继续实行积极吸引外资的政策,促进石油需求侧的相互融合。我国目前一半以上出口产品是由外商投资企业生产的。不难设想,一旦石油供给出现大的问题,外商投资方及其母国利益必然受到相应冲击。
    —— 生产能力的最低保障。即当外部能源供应受到严重冲击甚至中止时,应在可控范围内保有一部分能源生产能力,为经济社会运行提供较低或最低程度的保障。
    —— 产品和技术储备。储备是在能源供给稳定的另一种方式。我国目前石油储备水平较低,不能满足保障石油安全供应的需要,应采取措施,到2020年左右,达到发达国家目前的石油储备水平,如相当于90天的净进口量。技术储备则着眼于应对更长一个时期外部供给冲击,例如,某种煤制油技术在国际油价较低时无利可图,但在油价高涨时则可生产出有竞争力的替代品。
    —— 对石油运输通道提供军事保护。石油作为战略资源,从来不是单纯的商品,而是经济、政治乃至军事力量角逐的对象。我国作为一个正在迅速崛起的社会主义发展中大国,不可能由别人为我们提供军事保护,相反,很可能成为潜在对手攻击的目标。加快发展与我国国力和保护石油运输安全要求相适应的军事能力,已是当务之急。
 
    —— 发展分布式能源。我国的能源结构以煤为主,能源生产地与主要消费地相距较远,形成了集中式、远距离的能源生产和输送体系,近些年又大力发展超高压输电系统。这种高度依赖于集中式能源供给的体系,蕴含了较大的供给风险。太阳能发电等分布式能源,具有就地生产和消费、小规模、分散式等特点,不仅可以显著提高能源利用效率,与集中式供给系统有机组合后,将有效分散前者可能出现的供给风险,提高能源系统的整体安全供给水平。
    —— 加快推进节能减排。节能减排将提高能源利用效率,相对减少对外部能源供给的依赖。同时减排减少对环境的损害,符合能源安全涵义中对环保的要求。从这个意义上说,加快推进节能减排,是保障我国能源安全的基础所在。
 
    三、政策措施
 
    在明确增强我国能源安全战略重点的基础上,要通过深入研究,制定、调整、完善相关政策,逐步形成与新时期保障我国能源安全相适应的政策体系。
    第一,力争完成“十一五”节能减排预期指标,认真落实我国应对气候变化的自主减排目标,加快形成节能减排的长效机制。要从加强国家能源安全基础的角度,提高对实现上述节能减排目标重要性、紧迫性的认识。关键是在继续采取必要的行政手段的同时,更多地运用经济、法律手段,在不长的时间内,形成促进节能减排的长效机制。近期应加快创造条件,开展排放权交易试点,取得经验后大范围推广;同时开展征收碳税的设计和试点。
    第二,提高对外开放的质量和水平,把多元化和相互融合作为能源领域对外开放的重要政策着力点。要有辩证思维,对某些可能成为潜在对手攻击的能源项目,在保持我方有效控制的前提下,可以考虑适当扩大外方投资和合作范围;鼓励石油输出国国家石油公司与我共同投资建设下游加工项目;引导国内企业在海外多方向的开发油气资源,同时较多地采取与国际大公司和当地国家公司合资合作方式。
    第三,加快对内开放,放宽准入,鼓励竞争,促进节能和新能源领域的创新。应在保持必要规模经济和竞争秩序的前提下,进一步在部分重要能源的勘探、开采、加工、运输、销售等环节放宽准入,特别要切实解决民营企业进入的“玻璃门”、“弹簧门”的问题,激发竞争活力,提升国内能源供给能力,使我国能源供给总体上立足国内的方针具有更为牢固的基础。创新既包括技术创新,也包括市场创新、管理创新和体制机制创新。从保障国家能源安全的角度考虑,一方面,通过创新促进节能减排,提高能效,相应减少对石油等重要能源进口的依赖;另一方面,应着力推动替代石油进口技术和分布式能源技术的发展。
    第四,加强为我国海外石油运输提供安全保护的军事能力建设。在认真研判形势的基础上,提出以军事手段为我国石油运输通道提供安全保障的战略布局,从而对潜在对手形成威慑,并在必要时能够对我石油通道安全提供有效军事保护。
    第五,提高我国石油等重要能源的储备水平和应急管理水平。应加强规划,加大投入,在不长时间内,初步形成国际能源安全合作体系所要求的国家石油储备水平,鼓励企业商业储备能力和其他民间储备能力建设。同时也要加快建设国内煤炭储备体系。加强石油等重要能源的应急管理能力建设,如制定紧急情况下的石油分配计划,以减缓危机冲击,维护经济和社会稳定。