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中国城市住房保障方式创新研究
作者:孟建苏    发布:2010-03-26    阅读:2267次   
  有学者提出,我国只能提供廉租房一种住房保障方式,然而,廉租房通常只能为城市居民中无收入或接近无收入的人群提供帮助,那么,政府是否在提供了廉租房后,对其它住房困难群体就能放弃救助责任呢?这里存在一个住房保障范围是否要扩大的问题。同时,我国当前还存在两个严重问题,一是没有针对不同困难群体开发不同类型的保障性住房;二是保障性住房的筹资方式没有实现规模化管理,并相应造成各级政府在建造保障性住房方面因职责不明而停步观望。本文就我国当前国情下,如果创新和飞快启动住房保障事业思考如下。
    一、我国保障性住房的需求层次分析
    根据我国当前的国情,我国城市需要住房帮助的人口大概有三类:一是城市无经济能力的人口,如失去劳动力者、残疾人、无儿老人等失去经济竞争能力的人;二是城市低微收入人口,如下岗后无法正常就业的人口、相对人口多就业者少的相对低收入家庭、因病因灾造成债务负担沉重的家庭等;三是城市新接纳的流动就业人口,包括新一代农民工、新就业的大学生、移动就业的城市工人等,这些人是参与经济竞争的主体,他们的住房困难是暂时的,只要提供一些过渡性的帮助即可。通常情况下,第一、第二类人群基本进入不了商品房市场,而第三类人群是暂时进入不了商品房市场。
    根据以上划分方式,我国住房保障需求的层次应该划分为:针对城市无收入群体的住房救助层次;针对城市低微收入群体的住房辅助层次和针对流动就业群体的住房帮助层次。通常情况下,针对流动人口的住房帮助为临时性帮助,时间不易超越十年。或许有人会说,大学生可以先进入住房租赁市场,那么,在中国文化背景下,有多少人会愿意在租来的房屋里举办婚礼呢?所以,对流动就业人口进行临时性的住房帮助是必要的。
    因此,我国相应的可以为三类人群(三个不同层次的保障需求)提供不同类型的保障性住房,然而,我国目前仅在为城市无经济能力的群体提供廉租房方面达成共识,在如何为城市低微收入人群和为城市流动就业人群,提供具有针对性的住房保障方面没有共识,原因也在于住房保障的需求层次划分没有清晰化。
    二、我国城市住房保障方式创新的讨论
    我国现有的城市住房保障形式,除廉租房外,还有经济适用房、购房款补助房、“双限房”等,这些保障性住房普遍存在保障对象的层次针对性不强、各级政府间责任不明确、资金来源方式不规模这三大问题。如经济适用房在管理上漏洞百出,出现享受范围过大和别墅也在建造范围之列的严重问题。
    事实上,针对城市低收人群和城市流动就业人群,我国还可以创新两种新的住房保障方式,一为部分产权的保障房,二为无产权的信用房。
    部分产权房是指由政府无偿划拨土地并免除一切税费,之后,仅由征地成本、住宅建筑成本、社区开发成本等构成房价的住房。这些住房由于房价只是同类商品房的一部分,所以,购房者只能拥有一部分的产权,在购买时,购房者只要通过长期限的按揭就能较轻松购得住房,但由于产权不足,所以,房产不能上市交易也没有继承权,购房者只能拥有一个固定的房屋使用期限和退房时的部分经济补偿。通常情况下,部分产权房的面积不应该超过50平方米,且购房者不能同时拥有商品房,所以,这一措施不会对我国现有的“房改”成果造成冲突。
    所谓“无产权信用房”,是指在房屋产权全部归社会保障部门的前提下,政府运用住房公积金余额、养老保险基金帐户余额及无利息的政府及其它贷款等资金,专门为流动就业人口建造的住房,其中,“无产权”是针对房屋使用者而言,“信用房”是指房屋使用者只要承担完善信用链的责任就能获得长期的居住权。如某一由政府建造的“无产权信用房”,居住者只要以50年归还按揭贷款的标准按月缴款至指定帐户就能居住,如果居住者缴纳了50年的按揭款后,就能获得房屋的终身使用权,但通常要限制使用期限超越十年。应该指出的是,“无产权信用房”这一住房保障方式,如果规定只有流动就业人口才能享受,并且住房面积不能超过60平方米,则做为经济竞争主体的流动就业人群,他们通常不会选择长期居住,介时,政府只要将居住者缴纳的按揭款做为储蓄存款理解,在扣除一定的房租后加以归还,就能实现居住者与政府的双赢。因为,政府一方面能将货币形态的基金资产实物化,另一方面能坐收土地增值红利,而居住者能培养良好的储蓄习惯,并积累出购买商品房的首付款。
    提出“无产权信用房”的灵感来至于美国的“次贷危机”,如果我国将信用风险转由地方政府承担,则不会出现美国式的金融危机,反之,我国将因此而开启一条通过快速城市化而启动内需全面增长的经济发展新路子。
    三、我国住房保障资金筹集方式规模化的思考
    我国目前的住房保障方式,存在前没有保障对象的针对性,后没有保障资金来源的规定性,所以,我国住房保障事业出现了活力不足的问题。根据本文将保障需求层次三划分的原则,笔者认为,我国住房保障资金也应该有三个规范化的来源渠道。
    第一、廉租房的建设资金分析
    廉租房建设问题笔者也有一个创新思维,就是今后一切廉租房建设,不要再去约定由哪一级政府承担建设责任,可立法规定从2011年1月1日起取得土地的住宅建设项目,一律按总建筑1%的标准无偿上缴房产给社会保障局,以建立一个廉租房(资金)的稳定来源模式。这一方式相当于给开发商增加了1%的税收负担,但是,根据会计学的临界成本原理,相对于政府自己新建廉租房而言,政府相应取得的“机会收益”至少大于2%。而我国如果能从2011年开始,长期坚持1%的房产上缴标准,则我国的廉租房建设就能稳步启动。应该指出,这一方式归根结底是将廉租房的负担转嫁难广大商品房的消费者,而不是开发商。
    第二、部分产权房的资金筹集方式分析
    如前文所述,部分产权房是免除一切税、金、费后建造的房屋,其建造成本相对较低,居住者也要为部分的产权买单,因此,可以完全用银行融资的方式解决资金问题,这一方式仍然不需要各级政府运用财政力量支持。
    第三、“无产权信用房”的建设资金分析
    “无产权信用房”建设的前提是建设资金必须无利息取得,因此,它的资金来源主要有三个路径:一是政府发行公债取得的资金;二是政府预算划拨的资金;三是社会保险基金的帐户余额。在三个资金来源中,前两个路径很好理解,而第三个路径大家可能不大放心,其实,社保基金本身有一个保值和增值的问题,如果将其放在保障房建设多面,其资产形态从货币转为了实物,就具有了抗拒通货膨胀的能力,可谓实现了保值,而投资“无产权信用房”政府拥有全部产权,就能独享土地增值的红利,所以,是一最理想的社保资金投资路径。
对于“无产权信用房”的建设资金来源,最理解的方式是,房屋建设资金全部来源于社保基金,而中途退房现象所需要的周转资金来源于财政方面。而如果国家需要利用这一方式加快城市化的步伐或强力拉动内需,就可以通过发行公债来大规模开发“无产权信用房”。
    四、我国住房保障规范化管理的社会影响分析
    根据前文分析,我国城市住房保障需求可以划分针对三类人群的三个需求层次,相应的,提供的保障性住房也可以对应为三种类型,而资金渠道也各不相同且可以建立一定的规定性。因此,可以推论我国完全可以实现住房保障事业的规范化管理。
    然而,规范化管理必然相应带来住房保障的扩大化问题,所以,必须就后续的社会影响做一个简单分析。笔者认为,其影响主要可以从以下几方面观察:
    第一,对商品房市场的影响方面
    如果按笔者构想的方式进行保障住房的开发,则不会对商品房市场造成冲击,因为,保障房基本上没有房产处置权且面积小,而在中国文化背景下,没有人愿意自己名下永远无房产,所以,不会造成商品房的需要总量下降,同时,政府只要相应减少部分商品房用地的供给,房价就绝对不会下降。
    第二、对维持国民经济可持续发展的影响
    应该说住房保障事业的发展,是对中国式楼市格局的必要支持,因为,中国人有储蓄率高和爱置业的国民性,同时,中国有城市土地相对稀缺的国情,所以,中国房价通常会更高于其它国家,而在商品房价格过高的情况下,只有住房保障事业完善,才能支持房价在高位上持续发展,否则,中国的商品房市场就是一个不可持续发展的市场。
    第三、对商品房市场有拉动作用
    住房保障的扩大化有利于拉动内需,从而能间接造就更多的商品房购买力,能间接的促进商品房市场发展。
    第四、对国民经济、对财政、对金融事业都能产生正面影响
    应该说,建造保障性住房本身无利润,但对建材、金融、物流、家电等行业的发展是有利的,所增加的就业规模也是难得的,所以,住房保障的扩大化是一利好事业。
    第五、对社会和谐的促进作用无可估量
    中国楼市存在一个有房者、政府、金融部门等怕房价跌,而无房者和低竞争力人群盼房价跌,并且,从促进城市化的角度看,也要求房价不能太高。在这样的一个复杂背景下,只有建立一个完善的保障保障体系,才能缓解各方利益的刚性冲突,所以,完善中国保障房管理体系的基本思路意义重大。
    总之,我国住房保障事业完全有条件实现规范化和扩大化,只要推广本文提出的保障需求层次三划分、保障住房三种类、保障资金三来源的规范化管理模式,我国的住房保障事业就一定能长足发展并造福中国。
 
  (2010年2月23日)