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反思煤炭资源整合
作者:孙泽生    发布:2010-02-27    阅读:1588次   
    1月5日,国家能源局副局长吴吟在“山西煤矿企业兼并重组整合工作新闻通气会”上表示,山西煤矿兼并重组符合煤炭工业的发展方向,是提高煤炭产业集中度的重大举措,不但要在山西推广,更要在全国范围推进。同日,国家发改委有关官员也肯定了山西煤炭兼并重组的“山西经验”,认为其具有示范作用。与之相应,始于2008年四季度的山西煤炭资源整合之风开始刮向全国,山东、河南、内蒙古等省区正在纷纷跟进。
    按照官方的说法,煤炭资源整合的主要目标有两个,一是提高产业集中度,增强煤炭行业的话语权,二是降低矿难数和事故死亡率。为此,按照山西省的计划,到2010年底,全省只保留1000座煤矿,在现有基础上压减60%以上;煤炭企业规模不低于年产300万吨,单井生产规模不低于年产90万吨;将生产企业数由2200多个减少到近130个。同时,按照不完全统计,2009年山西省煤矿事故数大幅下降40%左右,安全事故死亡人数也下降30%左右。显然,以上数据是支持“山西经验”的主要论据。
    笔者的确认为,较低的煤炭价格无法反映山西等地的煤炭资源价值,低煤价不能补偿煤炭生产对地方生态环境的破坏,也难以促进地方经济发展。遍地小煤窑、产业集中度低正好与山西等地缺乏煤炭定价的话语权息息相关,因此,提高煤炭产业集中度来增强定价权既合理且必要。但问题是,它将以什么方式实现?
    在2009年山西的煤炭资源整合中,主要的方式是以国有大型企业集团整合现存的中小煤矿,以强汰弱,本身即是市场规律,但值得我们存疑的问题是,那些被政府推上前台、受到国有银行大力扶持的大型企业是否就是我们期待中的高效率优势企业?如果是,这一兼并重组过程理应早就应该发生了,至少从2000年开始,中国已经历了多次运动式的关停整顿小煤矿的风暴,但那些大型企业并未借机兼并重组中小煤矿,并以此提高其规模。如果不是,这些企业的唯有优势是因其“大”且“国有”,那么,本次兼并重组过程一方面类于拉郎配,另一方面又会兼并重组的指令性计划而大大降低中小煤矿的要价能力,既不利于效率,也有失公平。
    按照较官方的看法,煤炭产业集中度的升高将有利于降低事故死亡率。其主要原因与大型煤炭企业的机械化采掘技术和管理方式有关,但依笔者的观点,要害不在于此。我们要注意的是,煤层厚、采掘条件较好的煤矿资源多属于国有大型企业,此类矿藏的采掘更适宜于前期固定投入大的机械化开采技术,但更重要的是,此类投资往往要求较长的回报和盈利周期,换言之,煤炭企业所投的巨资要长时期才能扳本盈利。以此来推论中小煤矿,其煤炭资源禀赋条件往往较差,或者储量低,或者矿藏复杂,先天影响其采掘技术选择。更重要的是,中小煤矿是大型企业剔脂选择后的结果。历史地看,社会资本进入煤炭行业,不无特定时期从权和短期考虑的因素,政策复杂多变,产权不确定有目共睹。因而,在经济上,煤矿老板也不愿意选择高前期成本的采掘技术,而宁愿多用人力,不愿意投资安保,而宁愿投资官员和地方政府,这是中小煤矿事故频发的本源所在。
    固然,大型煤炭企业尤其是国有企业可能在特定采掘技术和管理方面有丰富经验,可借鉴用于其新购并的中小煤矿,且其购并后会明晰产权,但投资的回报率问题仍会制约这些煤矿对先进技术和经验的运用,现在按照历史数据的估计,即所谓的煤炭产业集中度每上升1%,事故死亡率将下降0.58%的历史经验可能改变,黑龙江新兴煤矿事故即是一例证。因而,很可能的结果是,大型企业兼并重组中小煤矿后,为安全和利润起见,虽能维持产能,但极可能大幅限制其产量。随着本轮煤炭资源整合的全国推行,煤炭产业集中度的提高无疑会导致其议价能力增强,这是包括山西在内的煤炭调出省份所切实希望得到的结果。
    但问题是,获得煤炭定价话语权仅有以上方式吗?笔者赞同提高煤炭产业集中度,但同时认为,产业集中度并非愈大愈好,其选择依据在于使煤炭生产要达到规模经济量。纵观世界各国,煤炭市场大体上是较为竞争性的,部分政府官员和学者所认为的德国、美国等国煤炭产业集中度高,因而中国需行仿效的观点宜慎重对待。一般而言,产业集中度与市场规模高度相关,如果生产技术不变,市场规模越大,产业集中度就应该越低;反之,市场规模极小,则可能会出现垄断或者寡头企业。2008年,中国一国的煤炭产量占全球比重已达到42.5%,如此大的产量必然对应于低集中度的煤炭产业。实际上,以世界眼光来看,即使不发生本次兼并整合,中国的很多煤炭企业都已是世界级的规模。因而,既然中国煤炭市场中的主要单体企业已经具有巨大的规模,再为之催肥,就不见得是有效率的行为,而可能仅仅是增强其垄断利润的行为。对于这些企业而言,虽然兼并整合来的并非优质资源,但价格低廉,又有银行优惠放贷,且能增加垄断利润,何乐而不为之。
    如此,一方面,要提高产业集中度,增强定价话语权,就应该通过市场方式来自动遴选高效率的优势企业,而非现在位的大型企业。另一方面,单纯以提高集中度为目标来实施简单化的煤炭资源整合是非优化的政策,煤炭资源禀赋的巨大差异和多样性决定了多种采掘技术和规模经济量的存在,单一标杆的政府管制并不高明,它也许减少了政府的管理成本,但却牺牲了经济效率。
    如果我们不健忘,当能回忆起最近十多年来的屡次煤炭行业关停风暴,但每一次风暴过后,世事依旧,原因既在于我们前面所讨论的产权不确定性,但也因为不合理的煤炭生产利益分配机制。为人广为诟病的中小煤矿的存在,是中央、地方政府和煤炭产地多方博弈的直接结果,在当前的利益分配机制下,他们缺乏积极有效执行煤炭生产安检的激励,中小煤矿通过投资于若干官员和地方政府借以获得产权的部分稳定性,地方政府则乐于借此获得税收和其他收益。但无论如何,中小煤矿的广泛存在都说明了其生产和经营效率,其所缺乏的,不过是稳定产权下长期投资的激励,以及地方政府为争夺煤炭收益而有意弱化的监管或监管缺位。这不是仅以所谓的“血汗煤”、“黑心煤”所能解释的。
    因此,如果我们先验的认为中小煤矿不经济,市场竞争足使其淘汰;如果我们先验的认为中小煤矿不安全,就应直接关停而不是整合;如果我们认为中小煤矿缺乏监管,那么需要改造的是监管制度和收益分配制度。实际上,要增强包括山西在内的煤炭产地的话语权,可以着手做三方面工作。其一,加快调整并出台煤炭资源税、产出税政策,引导煤炭价格反映其稀缺性和外部性,并通过税费改革使煤炭调出省区的定价话语权得以改善;其二,调整煤炭收益分配机制,保障地方人民群众和地方政府可以较好地获得煤炭资源税、产出税的部分收益,保障补偿煤炭生产对生态环境的破坏,同时从制度上确保提供给地方政府适当的财政收入,使其有激励提供有质量的公共安全管理和监督。其三,加快明晰煤炭产权,促使生产企业,尤其是中小煤炭企业愿意进行长期投资,确保煤炭生产安全,并以暴利税和所得税调整改善收益分配。如此,如果中小煤矿的税后成本太高,或劣质资源采掘没有效率(效益),他们将自动退出市场,何劳近年来多次中小煤矿关停和资源整合中,政府如此的挂怀和忧虑。